美方这种安排“不同寻常”

文｜陆弃

9月16日，以色列《耶路撒冷邮报》报道称，以色列总理内塔尼亚胡预计9月23日抵达美国纽约，参加联合国大会并于9月24日发表讲话，25日前返回以色列。此次访问最受关注的细节之一，是美国特勤局据报道将以较为特殊的方式参与安保，内塔尼亚胡专机也计划降落新泽西州纽瓦克机场，而非过去通常使用的纽约肯尼迪机场。消息人士称，先遣安保人员已经抵达美国，相关安排正在敲定。

单看机场变化，并不足以说明什么。纽约市每年承办联合国大会，大量国家元首和政府首脑集中抵达，本身就需要庞大的安全体系。纽约市政府9月17日公布的安保安排显示，今年联合国大会被作为国家特别安全事件处理，美国特勤局、国务院外交安全局、联邦调查局、纽约警察局等20多个机构共同参与，数千名警员将在联合国总部及相关区域部署。因此，特勤局参与外国领导人安保，并非完全没有先例。

但内塔尼亚胡这次行程确实存在一些特殊背景。纽约市长马姆达尼在竞选期间曾表示，如果内塔尼亚胡来到纽约，他会寻求依据国际刑事法院的逮捕令采取行动；就任后，他又承认纽约市政府没有独立执行该逮捕令的法律权力。美国总统特朗普今年7月也公开表示，内塔尼亚胡访问美国期间不会被逮捕。

因此，纽瓦克替代肯尼迪的安排，很容易被放进这一政治背景中解读。但需要注意的是，目前公开信息并不能证明机场调整就是为了规避纽约市政府可能采取的行动。以色列外交消息人士明确否认了这一联系，称有关安排与机场停机位置及安全保障有关；以色列媒体则报道，以方安全部门担心纽约市方面可能对专机在肯尼迪机场停留时间产生影响。两种说法并不完全一致，真正原因仍需以后续安排进一步确认。真正值得关注的，是一场正常的国际访问为什么会出现如此多层次的安全与法律因素。

内塔尼亚胡此行首先是一场联合国外交活动。第81届联合国大会高级别辩论将于9月22日至28日举行，近200个国家和地区的代表将集中进入纽约。纽约市政府已经明确表示，目前没有发现针对联合国大会或纽约市的具体、可信威胁，但由于大量国家领导人同时出现，整体安全等级仍将提高。也就是说，普通意义上的安保需求是真实存在的，不能把所有特殊安排都归因于纽约市长与以色列总理之间的政治分歧。

另一方面，内塔尼亚胡的身份又使这次访问具有额外的法律敏感性。国际刑事法院2024年曾针对内塔尼亚胡发布逮捕令，以色列及美国均不承认该决定的法律效力，美国政府还曾对国际刑事法院有关人员采取制裁措施。美国作为联合国总部所在地国家，对外国领导人进入纽约承担特殊责任；但国际刑事法院的司法行动、美国自身立场以及纽约地方政府的权限，并不是同一个法律体系中的问题。将它们混为一谈，很容易把外交争议转化成法律冲突。

这恰恰解释了为什么机场和安保会成为外界观察的焦点。一个外国领导人进入纽约，通常是外交礼宾问题；而当这个领导人同时面对国际司法争议、美国联邦政府与地方政府不同的政治立场以及可能出现的抗议活动时，安全安排就不再只是保护个人安全，还要考虑机场运行、车辆路线、示威活动、联邦与地方执法权限以及外交关系等多个变量。

纽约方面实际上已经在为这些变量做准备。纽约市警察局表示，今年联大期间将部署重武器小组、航空和港口警力、警犬、拆弹、反恐和反无人机力量，并设置临时飞行限制。围绕联合国总部的道路、水域和空域也将实施不同程度的管制。市政府同时强调，将保障和平示威活动，但不会容忍暴力和破坏行为。

这意味着，即便没有任何针对内塔尼亚胡的具体威胁，相关安保也会非常复杂。尤其是以色列与巴勒斯坦问题在美国国内长期存在高度分歧，内塔尼亚胡本人又是这一争议的核心政治人物之一，他在联合国发表讲话时可能面对抗议活动，也可能成为美国国内不同政治力量表达立场的焦点。安保部门面对的难题因此并不是简单地“防止某个人被逮捕”，而是如何让外交活动、城市秩序和公民表达同时运行。

与此同时，内塔尼亚胡此次访问所处的国际环境也比以往更加复杂。联合国大会本身将讨论伊朗、以色列与巴勒斯坦、乌克兰等多个重大议题，而今年美国与伊朗之间的军事冲突又使中东局势处于高度敏感状态。路透社报道，今年联大期间预计会有包括伊朗总统佩泽希齐扬、乌克兰总统泽连斯基、俄罗斯外长拉夫罗夫以及内塔尼亚胡在内的多位重要人物发表讲话。不同国家领导人集中出现在同一座城市，使纽约短时间内成为国际政治高度密集的空间。

更微妙的是，巴勒斯坦方面的代表处境与以色列形成鲜明对照。美国再次拒绝向巴勒斯坦总统马哈茂德·阿巴斯发放参加联大会议的入境签证，联合国大会随后通过决议，允许他以视频方式发表讲话。这意味着同一场联合国大会，一方领导人可以亲自站上讲台，另一方则受到美国签证政策限制。

这种安排本身就是国际政治现实的缩影。联合国大会提供的是一个多边外交平台，但平台所在国的国内政治、外交政策和安全规则，又不可避免地影响谁能够进入、谁能够发言以及如何受到保护。国际法、国内法和外交惯例在这里并不是彼此独立的三条线，而是交织在一起。

因此，所谓“不同寻常”的真正含义，未必是美国特勤局参与安保这一件事，而是这次访问同时承载了太多层面的矛盾：国际刑事司法与国家主权之间的争议，联邦政府与地方政府权限之间的界限，美国对以色列的安全承诺与国内政治分歧，乃至联合国多边外交与美国签证政策之间的张力。