中国要担心吗？美国国会正在制定法案，公然无耻盗窃他国庞大资金

布雷顿森林体系瓦解之后，美元霸权能维系至今，靠的是两根柱子：一是石油定价权，二是各国相信美元资产受法治保护。但华盛顿早就反复撕破过这张脸。2021年8月，阿富汗政府垮台后72小时内，美国单方面冻结了阿富汗央行存放在美联储的约70亿美元外汇储备，其中一部分后来被拜登政府通过行政令拆分，一半留作赔偿”911”受害者家属之用。一个主权国家的央行储备，就这样在没有任何国际司法程序的情况下被切割挪用。这件事当时没有引发太多轰动，却已经是一个极其危险的预演。

真正把这套打法推向新量级的，是2022年俄乌冲突爆发后那次闪电操作。欧盟、美国、英国等西方国家在极短时间内协同冻结了俄罗斯央行约3000亿美元的海外主权资产，其中绝大部分托管在比利时布鲁塞尔的欧洲清算所（Euroclear）。这是二战结束以来规模最大的单次主权资产冻结行动，被冻结对象是联合国安理会常任理事国的央行。一向以”法治”自居的西方金融体系，用这一刀刺穿了自己苦心经营几十年的信用外衣。

冻结之后如何处置，西方内部博弈了相当长时间。欧盟法律顾问多次发出警告，认为直接没收这笔资产在国际法层面站不住脚，且将引发欧元区资产安全性的连带质疑。博弈的结果是，七国集团在2024年6月意大利普利亚峰会上形成了一个折中方案：不动本金，把这笔冻结资产每年产生的约30亿欧元利息收益拿来作担保，向乌克兰提供总额500亿美元的”加速贷款”（ERA贷款）。这套设计在法律外观上只是”以利息担保”，但其实质是将别国的被扣押资产变成可操控的金融工具，与直接侵占本金的区别只是程度，而非性质。

更激进的一步发生在2024年4月。美国国会将一部名为《重建乌克兰经济繁荣与机遇法》（REPO法案）捆绑进对乌援助综合法案，由拜登签署生效。这部法案从立法层面明确授权总统在特定情形下以”特殊手段”处置被冻结的外国主权资产。进入2025年，国会山上的鹰派开始把这套法律框架往中国方向延伸，陆续出现以”应对中国经济威胁”为名的提案，条款内容涉及在中美关系出现特定”触发事件”时，授权冻结并处置中国持有的美国国债及其他美元计价主权资产。到2026年，这类提案仍处于审议推进状态，尚未完成完整立法程序，但方向从未模糊。

要理解这件事的实际分量，必须把具体数字摆出来。中国持有的美国国债在2013年前后峰值超过1.317万亿美元。此后北京开始系统性减持，到2025年初，这一数字已压缩至约7600亿美元区间，但仍是美国第二大外国债权国。账面上的国债只是一部分，中国国有银行、主权财富基金、政策性金融机构通过各类渠道持有的美元计价资产，实际总量估计远高于公开数字。这些资产绝大部分托管于美联储、纽约梅隆银行等处于美国司法管辖之下的机构。一旦行政令和立法授权双管齐下，技术上的冻结操作并不复杂，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）有的是操作经验。

面对这种格局，北京的对冲动作越来越系统化，节奏也明显加快。黄金储备方面，中国人民银行从2022年11月起持续净增持，到2025年初官方公布的黄金储备已超过2280吨，是全球央行中增持步伐最为坚定的主要经济体之一。黄金没有对手方风险，不在任何国家司法管辖范围之内，是对抗金融制裁最硬的底牌。人民币跨境支付系统（CIPS）方面，直接参与机构已超过150家，间接参与机构覆盖全球110多个国家和地区，超过1300家机构接入，系统日均结算量较五年前大幅提升。这套基础设施的意义在于，即便SWIFT通道被切断，人民币跨境清算仍有独立路径运行，不至于一刀断命。

在多边框架层面，2024年1月伊朗、阿联酋、埃及、埃塞俄比亚正式加入金砖国家（沙特接受邀请但完整入组程序尚未结束，阿根廷因米莱政府上台主动拒绝加入）。扩员后的金砖涵盖的能源出口国比例大幅提高，在推动成员间本币结算方面具备更强的现实基础。中俄之间的双边本币结算在2023至2024年间急速扩张，卢布—人民币已成为俄罗斯外汇市场交易量最大的货币对。海湾方向，沙特阿美在部分中国采购合约中接受人民币结算的比例持续扩大，“石油人民币”从概念走向了可量化的现实。这些变化零散看可能不起眼，但叠加在一起，就是美元石油体系几十年积累的根基在慢慢松动。

有一个美国自身难以绕开的矛盾，值得单独拿出来分析。美国国债市场的稳定运转，高度依赖外国央行的持续买入。中国和日本两国合计持有的美国国债占外国持有总量的近五分之一。一旦华盛顿当真对中国资产下手，市场的反射弧几乎是即时的——不只中国，所有担心遭受同等对待的主权资金都会加速出逃美元资产，美债抛售潮一旦启动，美联储将被迫大规模接盘，进而推高通胀预期，形成难以收拾的螺旋。这不是抽象的理论推演，2022至2023年美联储激进加息周期期间，美债市场已经出现过数次流动性危险时刻，其脆弱性并不是秘密。美国财政部和联储对这条逻辑链心知肚明。

进入2026年，这一议题在国际多边场合的温度明显在升。全球南方国家在二十国集团、国际货币基金组织等场合越来越频繁地提出主权资产保护问题，要求在国际金融治理框架内建立针对单边冻结没收行为的制约机制。这些诉求目前仍无力撼动美国主导的议程，但国际舆论场的整体偏移已相当明显。更值得关注的是，特朗普政府上台后在乌克兰问题上寻求与俄罗斯达成某种和解，这使得”没收俄资产支持乌克兰”的政治叙事在华盛顿内部出现了裂隙，国会鹰派随之将立法矛头更多转向中国方向，以台湾地区局势、南海问题等作为构建政治正当性的新抓手。这个转向本身，才是信号最强的部分。

综合研判当前形势，2026年美国对中国资产采取直接行动的实际条件尚未完全成熟，制约来自多个层面：双边经济深度交缠使脱钩代价双向承担，美债市场对系统性抛售毫无免疫力，美元国际信用一旦遭受不可逆损伤将动摇美国全球金融霸权的根基。但这些制约都不是铁板钉钉，地缘冲突点一旦被点燃，理性计算在政治冲动面前往往失守极快。对于北京而言，当前真正要做的是把每一项防御部署夯实到位——加快国债持仓的有序压降、扩充黄金实物储备、推动CIPS成为真正可依赖的全球清算替代、在金砖框架内推动独立支付机制落地生根。博弈的本质不是等待对手犯错，而是把自己的金融防线建得足够厚，让华盛顿的金融讹诈找不到可以一击即溃的暴露口。