贵阳陆承辉律师：钢瓦棚下的法治考题—— 从一起农村经营性构筑物限期拆除案，看行政处罚的比例、平等与温度

贵阳陆承辉律师：钢瓦棚下的法治考题一、案情：一块钢瓦棚，为何成了 "法治两难"三、法理深度：三个被忽视的裁量维度维度一：比例原则的三阶检验 —— 拆除是否过罚相当维度二：平等原则与 "行政自我拘束"—— 选择性执法为何违法《行政处罚法》第五条的 "公正" 原则，内含同等情形同等对待的要求。行政机关一旦对某类违法行为形成了稳定的执法惯例，就应当受其自身惯例的拘束，不得随意选择性地对特定相对人 "选择性执法"。需要指出："别人违法未被查" 并不是 "我违法也不应被处罚" 的抗辩理由 —— 任何违法行为都应依法纠正。但反过来，行政机关不能以同一区域同类违法普遍存在为由，选择性地挑出个别相对人作为 "杀鸡儆猴" 的对象。司法实践中的举证规则是：当事人只要提交初步证据（照片、视频、周边同类构筑物清单），证明同类情形大量存在而唯独被处罚，举证责任即转移至行政机关 —— 执法机关必须说明本案存在区别对待的正当理由，例如：案涉棚屋占用特殊管控红线、属于新增抢建、多次被群众举报、存在重大消防安全隐患等。若无正当理由，即构成滥用裁量权。维度三：违法建设的 "可改正性" 判断 —— 不是所有违建都 "无法改正"司法实践早已形成共识：违法建设并非一律必须拆除，关键看其对规划实施的影响是否可以通过改正消除：不可改正类：占用永久基本农田、河道行洪区、生态保护红线、公路建筑控制区、消防安全通道 —— 这类违建无法通过整改消除危害，依法应当拆除；可改正类：在宅基地红线内、不占耕地、不占管控红线、不侵害相邻权，仅欠缺规划手续或超出高度 / 面积标准 —— 这类违建可以通过限期补办、降层缩面、功能改造等方式消除影响，无需拆除。本案中，当事人主张构筑物位于宅基地范围内、不占河道不占道，那么它更接近 "可改正类" 违法建设。执法机关直接适用拆除，跳过了 "限期改正" 这一法定前置环节，在规范逻辑上值得商榷。但必须客观指出一个加重情节：该棚屋用于对外经营性餐饮接待，不同于农户自用农具棚。经营性构筑物涉及公共人流聚集，消防安全、用地性质的审查标准本就更高。这是执法机关作出拆除决定的重要事实基础，也是当事人抗辩时不能回避的现实。4、 类案裁判规则的三点启示梳理近年来行政复议与行政诉讼的生效裁判，可以提炼出三条具有普遍指导意义的规则：第一，"可以拆除" 不等于 "应当拆除"。 法院普遍认为，《城乡规划法》第六十五条赋予行政机关的是裁量权，而非强制义务。对于宅基地范围内、对规划实施影响较小的简易构筑物，行政机关应当优先适用限期改正、补办手续；直接径行拆除的，属于裁量权行使明显不当。第二，说明理由是法定说理义务。 处罚决定书不能只写 "未取得规划许可，限令拆除"，而必须论证：为什么不能采取整改替代方案？为什么拆除是实现行政管理目的的唯一必要手段？不对利益衡量过程进行说理，属于说理不充分，构成可撤销事由。第三，经营性构筑物审查趋严，但不意味着 "一刀切"。 用于餐饮、民宿的钢瓦棚，虽因涉及公众安全而管控更严，但法院仍要求执法机关区分情形：能通过关停经营、消防整改、补办手续消除风险的，不应直接拆除。五、当事人救济：在法定期限内，用好三道权利收到《限期拆除行政处罚决定书》，当事人并非只能坐以待毙。法定救济路径清晰：1. 行政复议：收到决定书之日起六十日内，向本级人民政府或上一级主管部门申请复议；2. 行政诉讼：收到决定书之日起六个月内，向有管辖权的人民法院提起诉讼；3. 停止执行申请：复议、诉讼期间一般不停止执行，但如拆除将造成难以弥补的损失，可依法申请停止执行。从 "一拆了之" 转向 "分类处置"：区分土地性质、区分使用用途、区分危害程度，能整改的整改、能备案的备案、必须拆的坚决拆。

沿江某农户在自家自建房前搭建约六十平方米钢瓦棚，棚体轻型钢架、钢瓦屋面，用于接待前来垂钓的游客，提供简易农家餐饮。据当事人陈述：棚体未危及房屋主体结构，未占用河道行洪通道，未侵占公共道路，亦无邻里通行、采光纠纷。然而，基层行政执法机关向其送达了《限期拆除行政处罚决定书》。

当事人深感委屈，抗辩集中在两点：其一，同区域同类钢瓦棚大量存在，唯独对其作出拆除处罚，涉嫌选择性执法；其二，案涉构筑物无实质危害、无社会危害性，直接拆除属于 "一刀切" 机械执法，处罚过重。

这起案件的典型意义，不在于一块棚子该不该拆，而在于它把一个基层治理的深层命题摆上了台面：当刚性规划遭遇乡村小微经营，当形式合法遇到实质合理，行政处罚如何做到既合法、又合理、还平等？

二、规范基础：行政处罚的三重原则，是不能逾越的底线

（一）《行政处罚法》：过罚相当、处罚与教育相结合

2021 年修订的《行政处罚法》第五条明确："设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。" 第六条规定："实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合。"

这两条规定确立了行政处罚的比例原则—— 处罚不是目的，纠正违法才是目的；在多种可选择的处置方式中，应当选择对当事人权益损害最小、且能达成行政管理目标的方式。

（二）《城乡规划法》：拆除是 "可以"，不是 "必须"

《城乡规划法》第六十五条规定：" 在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。"

请注意法条的措辞 ——"限期改正" 在先，"可以拆除" 在后。立法者在规范结构上已经给出了梯度处置逻辑：能改则改，改不了才拆。拆除不是第一选择，而是穷尽改正手段后的兜底选项。

同时需要审查职权依据：乡、村庄规划区内违法建设的法定查处主体是乡、镇人民政府。若由县级综合行政执法部门作出限期拆除决定，应当有合法的职权划转或委托依据；否则存在越权执法的程序瑕疵。

（三）《行政强制法》与正当程序：无程序，不处罚

即便实体上应当拆除，也必须履行立案、调查、现场勘验、权利告知、听取陈述申辩、送达文书等法定程序。未经法定程序的强拆，无论实体是否正确，都构成违法。

行政法上的比例原则包含三个子原则，层层递进：

1. 适当性：拆除钢瓦棚能否达成规划管理目的？—— 如果能通过整改、备案实现规范目的，拆除就不是唯一适当手段；

2. 必要性：在所有可选择手段中，拆除是否是损害最小的？—— 若 "停止经营、补办备案、更换防火板材、限制高度" 等整改措施足以消除违法状态，直接拆除就违反了必要性；

3. 均衡性：拆除带来的公共利益收益，与当事人财产损失、乡村小微经营生计损失之间，是否均衡？

本案中，当事人主张无安全隐患、不损害公共利益，恰恰说明违法的社会危害性较低。执法机关若在处罚决定书中未对上述三阶检验进行论证，直接适用拆除，即构成 "小过重罚"，存在被复议机关或人民法院变更、撤销的风险。

证据准备上，应重点固定：①宅基地不动产权证，核实棚屋是否在红线内；②现场影像，证明不占河道、道路；③周边同类构筑物资料，主张平等原则；④村委会、邻里证明，证明无纠纷无安全隐患。

抗辩陈述上，应立足四点：比例原则下的过罚不相当、平等原则下的选择性执法、程序上的说理不充分、实体上的可改正性。同时展现配合整改的态度 —— 愿意停止经营、补办备案、消除消防隐患 —— 以强化 "拆除并非必要手段" 的主张。

风险提示：若经现场勘查，案涉棚屋实际超出宅基地红线、占用河道行洪区或耕地，则上述抗辩空间将显著压缩；占用耕地的，依法应当拆除并恢复土地原状。

六、治理升华：从 "一拆了之" 到 "精准善治"

将这起案件置于更宏大的时代背景下观察，它折射出乡村振兴与基层治理的深层命题。

乡村振兴离不开产业兴旺。沿江、沿湖地区农户依托山水资源发展垂钓接待、农家餐饮、农产品展销，是农村集体经济、农民增收的鲜活实践。简易钢瓦棚，正是这种小微经营最朴素的载体。如果简单地以 "无手续" 为由一律拆除，拆掉的不仅是几块钢瓦，更是农户刚刚萌生的经营信心，是乡村产业毛细血管的生机。

与此同时，国土空间规划、耕地保护、防洪安全、消防安全也是不可逾越的法治底线。问题的关键不在于 "拆还是不拆"，而在于如何在刚性管控与柔性治理之间找到法治平衡。

这要求基层行政执法实现三个转变：

从 "形式合法" 转向 "实质合理"：不仅看有没有手续，更看危害程度、改正可能、比例均衡；

从 "运动执法" 转向 "平等统一"：同一区域、同类情形，同一把尺子量到底，杜绝选择性执法、人情执法；

这正是《法治政府建设实施纲要》所倡导的包容审慎监管、过罚相当、教育与处罚相结合的题中应有之义，也是基层治理体系和治理能力现代化在乡村一线的具体检验。

结语：钢瓦棚虽小，照见的却是法治的成色。未取得规划许可，固然属于违法建设；但违法不等于必须拆除，拆除必须经得起比例原则的检验。行政执法的温度，恰恰体现在这种 "既不放任、也不武断" 的审慎之中 —— 对真正触碰红线的违法建设坚决亮剑，对情有可原、可以整改的小微经营留足出路，对同类情形一视同仁。

回到本案：当事人完全有权在法定期限内，以比例原则、平等原则、说理不充分为核心展开救济；执法机关也有义务重新审视 —— 这块六十平方米的钢瓦棚，是否真的非拆不可，还是本可以通过一条更符合法治精神的路径实现治理目标。

法治的理想，从来不是把乡村管死，而是让乡村既守得住底线，也放得活生机。这，正是钢瓦棚下这道法治考题，值得我们共同作答的原因。