浅谈这次对国际贸易谈判代表职务的“升格”

前几天，一则任命宣告了李成钢的新头衔——“中华人民共和国国际贸易谈判代表（正部长级）”。这则消息可能让很多人感到不解，为什么李成钢一年之内两度被任命为了“国际贸易谈判代表（正部长级）”呢？

（延伸阅读：《客观解读李成钢的调职：切莫被一些人带偏了节奏》）

其实仔细观察我们就能发现，尽管都是“国际贸易谈判代表（正部长级）”，但先前这个职务前面的抬头主体是“商务部”，而现在这个职务前面的抬头主体被改为了“中华人民共和国”。因此今后国际贸易谈判代表就不再只是“商务部”的代表，而是“国家”的代表了。

同时，这也是我国第一次设立“中华人民共和国国际贸易谈判代表”这项职务名称，李成钢也因此成为了我国历史上首位“国家国际贸易谈判代表”。

显而易见，尽管李成钢这项职务本身的职责、级别都没有改变，但它代表的主体却发生了变化，从一个“部门”抬升到了整个“国家”，规格提高了，责任更重了。

今天，我们就分别从历史、国外两个角度来谈谈“国家贸易谈判代表”这个新头衔。

【一】

谈起对外贸易谈判代表，许多人第一想到的就是曾牵头负责中国加入世贸组织（WTO）谈判的龙永图。

的确，虽然在那之前我国也有不少对外经贸谈判的工作，但是设立专职的对外贸易谈判代表这种做法的确是从90年代后期才开始的，背景就是为了应对复关入世谈判。

1997年初，时任对外经贸部部长助理龙永图被任命为对外经贸部首席谈判代表（副部长级）、中国入世首席谈判代表。龙永图在这个职位上工作了整整5年，直到2002年初改任对外经贸部副部长，期间他促成了中国在2001年底顺利达成入世目标。

在2003年初的机构改革中，国家撤销了国家经贸委、对外经贸部，并在这两个部门基础上新组建了统一负责对内对外经贸事务的商务部。新成立的商务部职责之一，就是“负责多边、双边经贸对外谈判”。

同时，国家在商务部设立了副部长级的国际贸易谈判代表1名、正司长级的国际贸易谈判副代表1名，以及纳入司局级干部序列的国际贸易谈判代表助理4名、世界贸易组织谈判专员2名；并首次在商务部设立了国际贸易谈判代表办公室，具体谈判工作由商务部国际经贸关系司承担，龙永图此前就担任过这个司的司长。

这是国际贸易谈判代表制度首次在商务部成为定制，但此时商务部围绕对外经贸谈判工作所组建的组织架构尚在磨合之中，相关负责人并未在第一时间选任到位，直到2004年中美、中欧纺织品贸易战打响后，这种局面才得到了改善。

2004年还是中国加入WTO后的第三个年头，但就在这一年中国纺织品出口总额就达到了951亿美元，占全国外贸出口总额的1/6，占世界纺织品贸易总额的23%，带动国内直接就业人数超过1900万。

要知道，这还是在国际贸易框架对纺织品出口配额制度尚未取消的2004年；也就是说，当西方各国还在以配额制度对中国纺织品严防死守的时候，中国纺织品就已经打遍天下无敌手了。

很快，欧盟、美国为了保护本国纺织产业，立即以倾销为名对中国纺织品发起了反击，拒绝按照与中国入世时达成的协议分阶段取消配额制度。为了表示谦让友好，中国主动对出口到国外的纺织品加征出口关税（注意不是出口退税，而是加征出口关税），但即便如此仍然得不到欧美国家的谅解。

就这样，中国加入WTO后与欧美国家之间发生的第一次贸易战便不期而至了。可以说，这次贸易战不论于情于理，都是欧美发达国家为了利益自保而主动悖约、主动否定自由贸易理念而挑起的争端，彼时刚刚崛起的中国外贸产业是标准的受害者一方。

为了应对这场贸易战，商务部迅速充实完善了国际贸易谈判代表团队的人员设置，时任商务部副部长高虎城兼任了商务部首任国际贸易谈判代表，时任商务部部长助理易小准兼任了商务部首任国际贸易谈判副代表。高虎城也因此成为了我国历史上首位商务部国际贸易谈判代表。

注意，高虎城当时已经是商务部副部长了，安排高虎城来担任国际贸易谈判代表，其规格超过了先前的龙永图，这也反映了当时国家对国际贸易谈判工作的重视。

在历时一两年的艰难谈判后，欧美各国最终答应了分阶段解除不合理的纺织品贸易配额制度，允许中国对外纺织品出口规模保持有限度的逐年增长，中国在入世后第一次贸易战谈判中总算取得了成功。

当时商务部负责人在谈及这场惊心动魄的中欧、中美纺织品贸易战时曾说：“如果欧盟、如果美国并没有高度重视中国加征出口关税的措施，仍然采取设限，我们就相应调整我们的政策，你给我们的企业加上半斤的压力，我就要给它撤掉八两的负担”。

随着这场发生在世纪之初的贸易战偃旗息鼓，商务部国际贸易谈判代表团队的设置也就进入了一个暂休期，随后几年里基本淡出了人们的视野。

【二】

2008年，中编办在给商务部确定的“三定”方案中调整了一句表述——“商务部在对外谈判和国内协调时可使用国际贸易谈判代表办公室名义”。

这跟此前“在商务部设立国际贸易谈判代表办公室”的表述方法有所不同，言下之意就是提高了国际贸易谈判代表办公室的地位，把它从商务部的下级提升到了与商务部同等的地位，今后商务部与国际贸易谈判代表办公室就是一套人马、两块牌子了；

只是商务部并非一直都要对外挂国际贸易谈判代表办公室的牌子，而是只在“对外谈判和国内协调时”才会使用它。

但外部形势从这年底开始又发生了突变，因为国际金融海啸爆发了，席卷全球的金融危机对中国外贸产业造成了比上一次纺织品贸易战更为严重的影响。

为了应对陡然增多的国际贸易摩擦，助力外贸行业快速复苏，国家再一次紧急充实了商务部国际贸易谈判代表团队的人员设置。

2010年，时任商务部副部长、党组副书记高虎城再次挂帅出任商务部国际贸易谈判代表（正部长级），时任商务部副部长钟山出任商务部国际贸易谈判副代表，时任商务部部长助理崇泉出任商务部专职国际贸易谈判副代表（副部长级）。

同时，商务部在国际贸易谈判代表办公室下面设立了秘书局，这个秘书局挂靠在商务部办公厅，具体事务则是由办公厅下面的协调处来承担。

也就是从这时起，后来我们熟知的商务部国际贸易谈判代表团队架构体系才终于被确立了下来。与此前相比，新的国际贸易谈判代表团队架构设置有这么几个特征：

第一，此前国际贸易谈判代表职务是临时性的、按需而设的，但从2010年起，国际贸易谈判代表职务设置就成为了定制。

第二，首次把国际贸易谈判代表职务明确为了正部长级，并照例兼任商务部副部长；首次把国际贸易谈判副代表职务明确为了副部长级，并照例兼任商务部副部长或部长助理。

第三，首次把国际贸易谈判副代表扩充到了2名，且其中1名副代表为专职担任（此后商务部国际贸易谈判副代表有时为1名、有时为2名，会视情况变化随机调整）。

第四，以设立国际贸易谈判代表办公室秘书局为标志，国际贸易谈判代表团队的日常工作有了落脚点。

这些做法后来都被坚持了下来，此后商务部领导层也呈现出了两个与其他部委不同的特点：

一是，商务部固定形成了有两名正部级领导领衔的架构，一位是商务部部长（通常兼任部党组书记），另一位是商务部国际贸易谈判代表（通常兼任副部长、部党组副书记，在几位副部长中排名居首）。

二是，国际贸易谈判代表、副代表成为了商务部领导层的当然成员，他们会和其他副部长、部长助理一起参与部领导班子的分工，商务部也就形成了有2到3名部领导主抓国际经贸谈判的格局。

从2010年起，商务部一共迎来了6任正部长级的国际贸易谈判代表——高虎城、钟山、傅自应、俞建华、王受文、李成钢。

除了目前还在任的李成钢之外，前5任国际贸易谈判代表后来都担任了其他正部级职务：高虎城后来担任了商务部部长，钟山后来担任了商务部部长，傅自应后来担任了澳门中联办主任，俞建华后来担任了海关总署署长，王受文后来担任了全国工商联专职副主席（正部长级）。

目前在李成钢之下，担任国际贸易谈判副代表的是凌激，他同时兼任商务部副部长，在商务部领导层中排名第三，仅次于部长、党组书记王文涛和副部长、党组副书记李成钢。

【三】

在2025年新一轮中美贸易战打响后临危受命调任国际贸易谈判代表的李成钢，他上一个职务是常驻世界贸易组织代表、特命全权大使兼常驻联合国日内瓦办事处和瑞士其他国际组织副代表（这几个职位一般都会由一人身兼），职务级别为副部级。

需要指出的是，常驻世贸组织代表这个职位虽然是受外交部门和商务部门双重领导的，甚至受商务部门的领导权重还要更大一些，但是从法理上讲，这个职位却属于外交部门管理的驻外使节之一；

而这种现象其实也反映出了我国此前在对外贸易谈判领域上的岗位设置尴尬局面，那就是条块林立、政出多门。

曾给龙永图当过秘书的刘光溪就论述过这个问题，他认为此前我国的国际贸易谈判代表制度设计存在三个不足：

一是不够独立，无法有效承担起对外谈判职能。

国际贸易谈判代表办公室跟商务部是两块牌子共用一套班子，国际贸易谈判代表办公室处于从属地位。国际贸易谈判代表办公室秘书局挂靠在商务部办公厅，具体工作又交由商务部办公厅协调处承担，这就把实际职能进行了二次弱化。

二是职能过窄，部际协调权限不足，无法有效调动其他部门的资源。

与国际经贸相关的工作千头万绪，涉及主管部门是相当分散的，比如：

涉外金融机构是由金融监管总局负责，涉外货币政策和国际金融市场是由人民银行负责，外汇管理是由国家外管局负责，对外投资是由发改委负责，涉外反垄断是由市场监管总局负责，外国政府性贷款是由财政部负责，涉外产业政策是由工信部负责，货物进出口和关税征收是由海关总署负责，国际资本市场是由证监会负责，海洋航运是由交通部海事局负责，涉外接洽和对接国际经贸组织是由外交部负责，数据跨境是由国家数据局负责，涉外知识产权是由国家知识产权局负责，矿产资源出口管制是由自然资源部负责，涉外科技合作转化是由科技部负责，民间外经贸领域维权和展会推广是由中国贸促会负责，外国智力人才引进是由人社部负责……等等。

因此，国际贸易谈判代表办公室在协调商务部内部资源时还好办，可要跨部门协调这么多资源时那难度就相当大了，这就会掣肘它在处理国际经贸谈判时的底气和话语权。

三是兼职出任，专业度有限、职业化程度不高。

毕竟，国际贸易谈判代表就像是从商务部衍生出来的一个分支，精力不够专注，人才梯队也难以职业化培养。

以上三点制度设计的先天缺陷，正好又赶上了去年的贸易战，再叠加上当前新的国际安全形势，几重原因综合作用之下就让这一制度设计的矛盾空前凸显了。

本次把“商务部国际贸易谈判代表”的职务名称调整为“中华人民共和国国际贸易谈判代表”，大约就是基于这样的背景考虑，而这么做的一个很重要参考案例就是美国。

过去一年多里但凡遇到中美经贸谈判，美国贸易代表格里尔总是会跟美国财政部部长贝森特一同出现在谈判桌上，两人同为中美经贸磋商的美方牵头人，格里尔的大名目前在中国早已是无人不晓；

而特朗普上一个任期的美国贸易代表莱特希泽，在中国人印象里同样是如雷贯耳。

曾在老布什总统任内担任美国贸易代表的希尔斯曾说过：“美国这套独有的、反应设计专门化的国际贸易谈判代表职位，正如同美国此前迅速的、超越客观的贸易代表谈判制度一样，不仅是成功的，而且还具有很大的进攻性，可谓攻守自如，进退两易”。

希尔斯口中的“独有的、反应设计专门化的”、“迅速的、超越客观的”、“进攻性”、“攻受自如、进退两易”，就是一种成熟的、值得我们借鉴的“成功的”做法。

【四】

美国贸易代表及其办公室是的设置也不是自始就有的。

在美国，联邦层面跟对外贸易相关的部门有许多个，比如美国商务部及其下属的国际贸易管理局、产业安全局，美国国土安全部及其下属的美国海关暨边境保护署、海岸警卫队，美国联邦国际贸易委员会，美国农业部及其下属的动植物卫生检验署、食品安全和检验署、海外服务署，美国卫生及公共服务部及其下属的食品药品监督管理局，美国国际合作开发署下面的海外私人投资公司，等等；

而过去牵头负责对外经贸谈判的则是美国国务院（相当于美国外交部），具体责任部门则是美国国务院经济和商业事务局，这种局面一直到20世纪后期才有所改变。

第二次世界大战大幅扩充了美国总统的权力，包括白宫办公厅、美国国家安全委员会、美国中央情报局、美国行政管理和预算局、美国国内事务委员会、美国经济顾问委员会、美国环境质量委员会、美国可持续发展委员会、美国第一夫人办公室、美国科学和技术政策办公室、美国政策制定办公室、美国麻醉品控制政策办公室、总统情报咨议局等在内的一大批总统办事机构（总统行政办公室）应运而生，这其中就包括肯尼迪总统于1963年设立的美国贸易代表办公室。

美国贸易代表办公室刚一成立，就被总统和国会授权取代了美国国务院、担任美国对外贸易谈判的主要代表。肯尼迪一开始就把美国贸易代表办公室确立为了直属于总统的办事机构之一，他同时在华盛顿特区和瑞士日内瓦为其设立了两个代表处。

到了70年代福特总统任内，美国贸易代表办公室的规格进一步被提升为了内阁部门层级，并被确定为永久性机构，美国贸易代表就是美国联邦政府当然的、固定的内阁成员，贸易代表格里尔的地位与财政部长贝森特是几乎等同的。

同时，美国贸易代表还会享受驻外大使待遇，他被赋予了美国在世贸组织中和其他双边或多边经贸谈判场合中的当然首席代表职权，负责领域涵盖了贸易、技术、金融、投资、知识产权、资源、能源、劳工等方方面面，是外界眼里美国对外经贸领域的头号话事人和衔接洽谈总窗口。

不仅如此，美国贸易代表还会兼任同样相当于内阁级部长的美国贸易政策委员会主席、美国进出口银行董事、美国海外私人投资公司董事、美国国际货币和金融政策全国顾问委员会委员等职务，集对外经贸政策制定、海外金融投资、总统咨询顾问、新闻发言、国内政策资源协调、民间外贸维权服务、涉外经贸案件管辖、国际经贸调查执法等大权于一身，是美国总统工作班底中的一员大将。

相比之下，美国商务部的职能则更多局限在了国内贸易领域，美国贸易代表办公室与美国商务部也不会打包在一起办公。尤其是在对外经贸方面，美国商务部的角色有时候反倒不如美国贸易代表办公室那么紧要，毕竟美国贸易代表办公室才是那个负责协调凝聚起各部门力量后再一致对外的枢纽。

正是因为承担了这些重要且繁杂的职能，所以美国贸易代表办公室的规模相当庞大：

除了1名相当于内阁部长层级的美国贸易代表之外，还设有2名贸易副代表（2人分别常驻华盛顿和日内瓦）、18名助理贸易代表、若干名特别贸易代表、总顾问、若干名顾问、办公厅主任；

下面则设有20多个相当于司局级的办公室（这些办公室的设置会根据工作需要持续有调整），每个办公室大约有接近10名工作人员，包括——

负责双边经贸谈判的：非洲办公室、中南亚事务办公室、中国事务办公室、欧洲和地中海事务办公室、日本韩国和亚太经合组织事务办公室、东南亚与太平洋事务办公室、西半球事务办公室；

负责多边经贸谈判的：日内瓦办事处、世贸组织和多边事务办公室、GSP（普惠制）和联合国贸发会议办公室；

负责具体产业领域经贸谈判的：农业事务办公室、环境与自然资源办公室、创新与知识产权办公室、劳工事务办公室、小型企业市场准入和产业竞争力办公室、服务与投资办公室、纺织品办公室、金融投资办公室、工业事务办公室；

负责与经贸谈判相关的政策分析与制定的：政策制定与协调办公室、经济事务办公室、贸易执行监测和执行机构间中心、总法律顾问办公室；

负责公共关系的：国会事务办公室、政府间事务和公众参与办公室、公共和媒体事务办公室；

负责综合管理的：行政办公室。

同时，美国贸易代表办公室还与其他联邦内阁部门、独立机构、总统办事机构之间组建了60多个负责特定领域政策沟通协调的委员会（小组），面向私营企业和民间社团组建了6个政策咨询委员会，以及20多个直接设立在具体行业内部的产业部门咨询委员会。

此外，美国国会参议院财政委员会、众议院筹款委员会也分别抽调了5名议员，担任面向美国贸易代表办公室的公职咨询员，这相当于这两个委员会各自议员人数规模的一半。

可见，正是有了这一套严谨完善的组织架构设计和专职庞大的机构人员保障，才促就了美国贸易代表在国际经贸领域场上的强势谈判地位。

（参考资料：《环球》杂志、《今日中国》、澎湃新闻、北大法律信息网、美国国际商会）