《格陵兰协议》不止关乎防务

作者：洪农

中美研究中心主任、“北京对话”高级研究员

该协议凸显了双边关系面临的一个更广泛挑战：如何在解决安全关切的同时，为经济往来保留空间。协议能否取信于人，将取决于是否能为投资限制划定清晰的边界、发展替代方案是否具备可行性，以及格陵兰方面能否实质性参与其中。

美国、丹麦与格陵兰9月22日达成的协议，将军事准入和经济活动纳入更广泛的北极安全框架。协议修订了1951年《格陵兰防务协定》及后续安排，包括2004年的伊加利库协定。协议将在完成议会程序所需的外交通报后生效，而其重要意义在于，防务承诺将日益影响投资准入和格陵兰的发展选择。

1951年的协议反映了格陵兰在冷战时期的角色——鉴于在北美与苏联之间的地理位置，它在北约岛屿及北大西洋区域防务中发挥了重要作用。新协议保留了这一地理逻辑，但扩展了美军的准入范围。它允许美国在皮图菲克太空基地进行现代化改造并拓展运作范围，在纳萨苏瓦克和梅斯特斯维格新增防务区域（须经双方协商同意），并可提议增设更多点位。协议还赋予美军飞机、舰艇和部队广泛的准入权限，并包含水下准入和无人设施部署的条款。

协议内容涵盖反间谍、第三国军事设施以及敏感领域的外国投资。它明确将格陵兰与北美大陆的防务联系在一起，包括计划中的“金穹”导弹防御系统。这些条款将该岛的战略角色延伸至基础设施、技术和资源的决策层面。

丹麦和格陵兰接受了美国这一更长期的军事角色，同时坚持主权问题不可谈判。协议重申了丹麦王国的主权和领土完整，并承认格陵兰人民的自决权。协议未向美国转让任何主权。扩大的战略准入权，为在上述框架内解决华盛顿的安全关切提供了一个路径。

▲1月17日，人们在丹麦自治领地格陵兰岛首府努克参加示威游行。当天，丹麦本土与格陵兰岛多地举行示威游行，抗议美国企图“控制”或“购买”格陵兰岛。（图源：新华社）

根据格陵兰自治框架，外交、防务和安全政策权限不能从丹麦王国移交至格陵兰，宪法权力仍属于丹麦政府和议会。该框架还规定，格陵兰可参与直接关乎本岛的外交事务。新协议规定，美国新增防务区域的实施细节必须经过协商并达成一致，从而让格陵兰在涉及其领土的决策中拥有发言权。

协议还寻求在未来格陵兰政治地位发生变化时，这些安排仍能维持。协议没有到期日，同时它要求丹麦和格陵兰保证，格陵兰一旦独立，仍将留在北约并履行相关防务义务。这保留了格陵兰寻求独立的权利，同时维持该岛战略方向的连续性。可见，法理主权与战略自主权是两个不同的问题，格陵兰未来的政治地位可能发生变化，而其安全合作关系却不必重启。

对北约而言，该协议呼吁加强北极地区规划、部署、演习和情报合作。自北约成立以来，格陵兰一直依托丹麦成为北约成员。然而，该协议本身是三边的，其对北约的价值将取决于华盛顿如何行使新获得的权力。准入安排与盟国规划协同推进，就能加强北约北部的导弹预警、监视和海域态势感知能力，助力北大西洋的防务。

如果华盛顿将这些权力作为单方战略控制的依托，欧洲各国可能难以接受。近期围绕格陵兰的争端，暴露了美国安全诉求与欧洲对主权和自主权的关切之间的矛盾。该协议对跨大西洋关系的影响，既取决于其条款内容，也同样取决于其实施方式。

欧盟在格陵兰日益增长的影响力，主要是经济层面的。9月7日，欧盟与格陵兰宣布了一项2亿欧元合作方案，涵盖互联互通、可持续能源、关键原材料及其他发展优先事项。这暗示了一种可能的分工：北约和美国专注于防务，欧盟则支持经济韧性和发展。而投资审查机制表明，这些职责之间很容易出现重叠。

协议将格陵兰敏感领域的准入资格与投资来源国的安全关系挂钩。它要求北约成员国、北约伙伴国或欧盟国家以外的投资者，不得在关键基础设施、资源开采等高敏感领域取得控制权、重大影响力，或是获取可能威胁国家安全与公共秩序的非公开信息。例外情况需要三方达成协议，确认相关活动不会威胁国家安全或公共秩序。格陵兰将与丹麦协作，通过投资审查来实施这些规定，而丹麦主管部门会与华盛顿密切协商。

华盛顿和布鲁塞尔都对外国投资、脆弱的供应链和关键基础设施心存担忧。但在如何界定安全风险方面，双方可能存在分歧。如果华盛顿倾向于对中国的参与采取限制性做法，而欧洲或格陵兰当局寻求为特定项目争取例外，协商过程中就可能出现分歧。问题在于，这套机制能为格陵兰的经济优先事项保留多少实际操作空间。

对中国而言，其重要意义在于，安全同盟关系正越来越多地决定经济参与的条件。有意在敏感领域投资的中国企业，很可能面临不确定性，即使商业前景看好，也无法确定能否获得政治上的例外许可。这种不确定性，可能在正式否决之前就劝退相关投资。而明确的例外标准，将有助于把具体的安全顾虑与更广泛地排除中国参与的政策区分开来。

▲9月22日，在位于纽约的联合国总部，美国总统特朗普、丹麦首相弗雷泽里克森和格陵兰岛自治政府总理延斯-弗雷德里克·尼尔森（左至右）在协议上签字。（图源：新华社）

这种审查正在改变北极经济项目的评估方式。矿山、港口、电信、海底电缆和能源项目都面临着有关战略依赖、供应链韧性和投资者地缘政治归属的质疑，同时还要兼顾商业和环境方面的考量。

投资选择范围收窄，可能给格陵兰带来代价。如果华盛顿及其欧洲伙伴期望该岛限制某些资金来源，它们就应提供符合当地优先事项的、具有商业可行性的替代方案。欧盟的合作方案，可以用来检验此类支持能否落地。及时的资金支持、本地就业和有意义的协商，将有助于判断：安全合作的扩大，是否真能扩大格陵兰社会的发展选项。

该协议与特朗普政府2025年《国家安全战略》的部分内容一脉相承。该战略提出，西半球不能出现敌对外国对关键资产的控制，并要求美国持续获得战略要地的准入权。该战略将这一政策描述为门罗主义的“特朗普推论”。格陵兰协议采用类似的逻辑，将军事准入与战略基础设施、供应链保护，以及对特定安全伙伴以外国家投资的审查绑定在一起。

格陵兰的法律沿革和与北约的纽带，决定了它难以作为其他地区的模板。然而，巴拿马运河和西半球各地的战略基础设施，都存在类似的问题。在中美两国华盛顿会晤的背景下，格陵兰协议凸显了中美关系面临的一个更广泛挑战：如何在解决安全关切的同时，为经济往来保留空间。该协议的可信度，将取决于是否为投资限制划定清晰界限，是否提供切实可行的发展替代方案，以及是否确保格陵兰在决策中的实质性参与。

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