杨大可：公司组织法视角下审计委员会监督能力的制度建构 | 政治与法律202605

【作者】杨大可（同济大学法学院副教授、博士生导师，北大法律信息网签约作者）

【来源】北大法宝法学期刊库《政治与法律》2026年第5期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：2023年修订的《中华人民共和国公司法》引入监事会与审计委员会并行的“二选一”内部监督结构，重塑了公司监督机制的组织配置。实践中，审计委员会逐渐成为主要选择，但其是否能够承接公司法规定的监督职能，仍存在制度不确定性。从组织法角度看，监督能力的形成并非水到渠成，而是取决于独立性、权能配置和履职保障等相关因素。特别是在“二选一”结构下，审计委员会作为董事会内设机构，面临独立性不足、监督职权移植不完全以及履职保障缺失等结构性缺陷。为确保审计委员会能够有效履行监督职能，必须通过制度设计强化判断独立性、优化权能配置并建立履职保障机制。比较法经验表明，监事会作为制度选项，具有重要的组织法价值。

关键词：审计委员会；内部监督机制；监督能力；公司治理结构；组织法

目次 一、问题的提出 二、内部监督机制“二选一”的组织法逻辑及其制度风险 三、审计委员会履职能力的结构性缺陷与三重分析 四、比较法视角下的审计委员会履职能力建构路径 五、结语

一

问题的提出

在现代公司法框架下，内部监督机制的制度配置不仅关乎公司权力结构的稳定，而且直接影响公司治理的效能。作为连接所有权、经营权与责任机制的关键环节，监督制度不仅具有纠偏与制衡功能，而且对公司风险识别、决策约束与长期治理绩效起到至关重要的作用。2023年修订的《中华人民共和国公司法》[以下简称《公司法》（2023年修订）]引入的审计委员会制度，在为公司提供新选择的同时，也带来了其能否有效履行监督职能的争论。审计委员会作为董事会内设机构的独立性与监督权能，与其能否有效发挥监督功能密切相关，也成为本文讨论的核心议题。

从公司法的规范逻辑看，内部监督机制不仅是治理技术，而且是公司权力结构中的基础性制度安排。监督机制是否存在、如何运行，直接影响公司内部权力运行的透明度、可追责性以及风险暴露的时间节点。特别是在现代公司经营环境日益复杂、信息不对称加剧的背景下，内部监督已不再仅仅是事后纠偏工具，而是公司风险治理体系中的核心支点。在此背景下，《公司法》（2023年修订）引入的“二选一”监督结构，成为影响公司治理的关键因素。

在该项制度下，公司可以选择设立监事会，或在董事会内设立审计委员会并由其行使监事会职权。虽然这一安排为公司提供了组织架构的灵活性，但也带来了明显的制度倾向，即越来越多的公司选择通过设立审计委员会来替代监事会，作为主要的内部监督机构。随着这一趋势的加速，内部监督机制的焦点逐渐从传统的独立监督机关转向嵌在董事会中的专门委员会。然而，审计委员会能否有效承接监事会职能，仍然取决于制度设计能否真正保障其独立性与监督效能。

这一变化并非偶然，而是与近年来公司治理实践中对组织效率、决策集中及治理成本控制的偏好密切相关。与监事会相比，审计委员会形式上更贴近董事会的运作逻辑，组织层级更加紧凑，且更容易融入现有治理框架。因此，在“二选一”结构实施后，审计委员会迅速成为许多公司的首选。然而，这一结构虽然提高了决策效率，却也导致了监督职能的潜在弱化。

实际上，审计委员会与监事会在制度定位、组织结构和权力基础上存在显著差异：审计委员会成员多由董事构成，且隶属于董事会；其职权大多来源于对监事会职能的承接与移转；其履职条件往往依赖董事会内部的规则安排。正因此，审计委员会“替代”监事会，不只是一个形式上的调整或职能压缩，而是涉及公司法中监督功能的有效执行。审计委员会的独立性若无法得到有效保障，其监督能力将无法在公司治理中发挥应有作用。

从组织法角度看，监督能力并不是一种可以通过制度标签简单移植的属性。监督机构之所以能够在公司治理结构中发挥约束作用，依赖的是一整套围绕独立性、权能配置与程序保障所形成的制度条件。若脱离这些条件，仅通过组织形式上的调整来实现监督职能的“转移”，则极有可能在规范层面保留监督之名，而在实质运行中削弱监督之实。

进一步观察可以发现，当前审计委员会制度至少面临三项相互关联的结构性挑战。这些挑战并非源于个别公司治理实践的偏差，也不完全取决于委员个人能力或履职态度，而是与审计委员会作为董事会内设机构的制度定位高度相关。正是在这一制度前提下，监督能力的生成不再是自然结果，而成为需要通过规范设计加以回应的问题。

其一，独立性基础的先天不足。作为董事会内设机构，审计委员会在组织上难以与经营管理权保持必要距离，其监督行为不可避免地受到董事身份、董事会集体决策机制以及控制权结构的影响。即便通过引入独立董事比例或专业资格要求加以修正，审计委员会的独立性也更多体现为形式性设计，而非足以支撑实质监督的制度条件。在此意义上，独立性问题并非简单的“人员是否独立”，而是涉及监督判断能否在制度上摆脱经营决策逻辑的约束。若监督主体在结构上同时承担经营决策责任，则其对既有决策的评价不可避免地受到角色重叠的影响。这种结构性张力，正是审计委员会履职能力受限的重要原因。

其二，权能配置的逻辑张力。现行制度中，审计委员会行使的监督权主要源自对监事会职权的移植，但相应的组织保障、程序工具与配套权力并未同步建构，容易导致监督权在实践中难以落实。监督权并非抽象存在，若监督机关仅被赋予“应当监督”的职责，却缺乏信息获取、事实核查与程序介入等基本职能，则监督极易退化为形式审查。在这种情形下，监督职权虽然在规范文本中被确认，但其实际影响力却难以进入公司权力运行的核心环节。

其三，履职保障机制的系统性缺位。监督机关能否有效履职，并不取决于权力清单的完备程度，而取决于是否具备稳定的信息获取渠道、必要的专业支持与费用保障、适度且可预期的责任结构，以及能够对重大经营风险进行前置介入的制度工具。在上述方面，审计委员会目前普遍缺乏体系性制度支撑。履职保障不足的直接后果，是监督活动在制度运行中高度依赖个体责任承担。在责任风险与实际控制能力不对称的情况下，监督主体往往倾向于降低监督强度，以避免潜在责任暴露。若此种选择在制度层面持续，则会在长期运行中不断侵蚀监督机制的实际效能。

正是在这一背景下，围绕内部监督机制的讨论必须从“是否保留监事会”的二元对立中走出。监事会作为独立监督机关，在组织法上仍然具有不可替代的制度价值，其继续作为公司内部监督机制的可选方案，并不因审计委员会的引入而当然失去正当性。从规范评价角度看，内部监督机制的核心并非机构名称，而在于监督能否在权力结构中保持足够的制度张力。若仅以组织形式的“简化”作为改革目标，而忽视监督能力生成所需的制度条件，则无论选择何种监督模式，均可能在实践中流于形式。与此同时，鉴于审计委员会在公司实践中日益成为更为常见的制度选择，如何在既有法律框架下提升其履职能力，避免内部监督因结构压缩而走向空洞化，已成为公司法必须正面回应的问题。只有在明确审计委员会在公司治理结构中的制度边界，并通过相应制度设计弥补其内在缺陷的前提下，审计委员会才能在实践中承担起公司法设定的监督责任。

在方法论上，本文并不试图从治理效率或公司偏好角度评价制度选择，而是从组织法角度出发，考察监督能力作为一种制度结果，其生成所依赖的规范前提。通过这一视角，可以避免将复杂的权力制衡问题简化为组织形式之争。为此，本文将围绕三个核心问题展开：第一，在“二选一”的制度结构下，内部监督机制的组织法逻辑与潜在风险何在；第二，审计委员会要实现公司法意义上的监督，其独立性、权能配置与履职保障应当满足何种最低标准；第三，在不削弱董事会经营决策功能的前提下，如何通过制度设计赋予审计委员会真实可行的监督能力，使其在公司治理中发挥实质性制衡作用。通过上述分析，本文力图为审计委员会实现有效内部监督提供具有可操作性的理论框架与制度路径。

二

内部监督机制“二选一”的组织法逻辑及其制度风险

《公司法》（2023年修订）引入的“二选一”制度安排，在公司内部监督机制上进行了一项标志性变革：公司既可以选择设立监事会，也可以选择设立审计委员会并由其行使监事会职权。这一变化虽然扩大了公司在组织结构上的自主空间，回应了公司治理的多样化需求，但是也引发了如何实现有效监督的问题。在制度转向的背后，实际触及了公司权力结构的定位问题：当监督机制不再是强制设置，而是可选项时，如何确保监督的独立性和有效性成为亟待解决的核心问题。从规范层级上看，“二选一”并不是对既有监督机制的局部修补，而是对内部监督制度在公司治理结构中所处地位的重新界定。监督是被视为公司权力运行的结构性前提，还是仅作为可以通过不同路径实现的治理功能，其规范含义存在本质差异。为此，“二选一”制度安排具有超出组织形式选择本身的制度价值。

正因此，“二选一”绝非可以被轻描淡写的制度选择，而是一项具有深刻组织法含义的结构性调整。其所引发的问题，并不局限于监事会是否会在实践中被边缘化，而是当监督机制从强制性结构配置转化为可选择的组织方案时，公司法对权力制衡的基本假设是否仍然成立。

如果说传统监事会制度体现的是公司法对权力制衡的“结构预设”，那么“二选一”结构则意味着这种预设被部分让渡给公司自治。在此情形下，监督不再天然嵌入公司权力结构，而需要通过公司自身的选择加以实现。由此产生的问题在于：是可以通过公司自治确保监督能力的有效实现，还是需要在治理效率与控制便利的考量下，对监督结构进行实质性压缩。

（一）从结构性前提到可选方案：内部监督制度规范地位的转移

在传统公司法结构中，监事会并非因为其履职效果而被赋予制度地位，而是作为一种结构性前提存在。立法通过强制性设置监督机关，预设了一个基本判断：无论公司规模、股权结构或治理成本如何变化，经营管理权的运行均应受到来自不同权力层级的持续制衡。这种结构性前提的意义，并不在于确保监督在个案中的实际运行，而在于通过组织法手段，排除公司完全放弃内部监督的制度可能性。监督机关的存在本身，即构成对经营管理权的一种持续性约束，使权力运行始终处于可被评价、可被追责的制度环境之中。换言之，监事会制度所承载的，并不只是具体监督职能，而是一种关于公司权力运行方式的规范判断。

正是在这一意义上，监事会制度具有明显的规范象征功能。它向公司治理各参与方传递了一个明确的制度信号：经营管理权并非完全自洽，可被监督始终是其正当运行的前提。这种象征意义虽不直接转化为监督效果，却在制度层面维系了公司权力结构的基本张力。

《公司法》（2023年修订）将内部监督机制转化为“二选一”的可选结构，意味着监督不再被视为公司治理的当然前提，而成为一种可以通过不同组织形式加以实现的功能选项。这一变化在逻辑上至少包含两层含义：其一，监督被功能化处理，不再与特定组织形态必然绑定；其二，监督强度在制度上被允许随公司选择的不同而进行差异化设置。

这种规范地位的转移，虽然增强了制度弹性，但也不可避免地削弱了监督在公司权力结构中的稳定性。监督一旦从“必须存在”转化为“可以选择”，其制度权威性便不再来源于法律结构本身，而更多依赖公司内部的治理偏好与权力分布。在控制权高度集中的公司中，这种转移尤为显著。监督机制的具体形态，往往更容易服务于控制权配置，而非独立承担制衡功能。若缺乏最低限度的制度约束，则“二选一”所赋予的选择空间，便可能使监督能力被系统性弱化。

（二）监督机关内在嵌入化的制度含义：权力结构的再组织而非简单简化

在“二选一”结构中，最具实质意义的，并非是否保留监事会，而是允许通过董事会内设审计委员会的方式行使监督职能。这一制度安排，使监督机关不再必然独立于董事会体系，而可以以内在嵌入形式存在于经营决策中枢之内。监督机关由外在结构转为内在嵌入结构，意味着监督与经营之间的关系发生了根本变化。

从组织法角度看，这一变化并不是简单的机构精简，而是一次权力结构的再组织。监督与经营之间的关系，不再通过组织分立实现，而是通过董事会内部的功能分化加以调节。监督不再是“来自外部的制衡”，而成为“内部程序的一部分”。当监督被纳入董事会内部程序，其制度效力便不可避免地受到董事会整体决策的影响。监督判断能否脱离经营效率、风险偏好等因素的制约，成为决定监督是否仍具实质作用的关键。

这种内在嵌入化结构具有明显的双刃剑效应。一方面，它可能降低监督的信息成本，使监督更贴近经营过程，有利于尽早发现风险；另一方面，它也可能缩短监督与被监督主体之间的距离，使监督更容易被吸收进经营逻辑之中，从而失去独立纠偏的能力。从制度运行经验看，信息优势并不必然转化为监督优势。若缺乏制度化的独立判断空间，监督主体即便掌握更多信息，也可能因角色重叠而选择回避冲突性判断。由此，内在嵌入监督在获得信息便利的同时，亦可能付出制度张力下降的代价。

在公司法框架下，监督机关之所以被设计为独立存在，正是为了避免监督完全被经营权力体系所同化。当监督机关被内在嵌入于董事会，其是否仍能保持制度上的“异质性”，便成为一个无法回避的组织法问题。所谓制度“异质性”，不是要求监督主体与经营主体完全割裂，而是要求其在评价标准、判断路径与责任指向上，能够形成区别于经营逻辑的规范立场。一旦这种异质性消失，监督即便在形式上存在，其制度意义亦将大幅降低。

（三）“选择权”的结构偏向：并非等价方案的制度现实

形式上看，“二选一”制度为公司提供了两种平行的组织方案，似乎体现了价值中立的制度设计。然而，从制度运行的现实条件出发，这种选择权并非等价，也并非中性。制度选择的中立性，并不取决于规范文本的表述，而取决于不同选项在现实权力结构中的运行后果。若某一选项在实践中更易与控制权结构相契合，则该选项即具有事实上的制度优势。

在控制权高度集中的公司中，选择审计委员会而非监事会，往往意味着监督机关更容易被纳入董事会整体权力结构。与独立于董事会的监事会相比，审计委员会在成员构成、议事机制与信息来源等方面，更易受到具有控制权主体的影响。这种制度选择，在形式上并不违法，但在实质上可能进一步强化经营管理权。从组织法评价的角度看，这种强化并非必然构成制度缺陷，但其对权力制衡结构的长期影响不容忽视。若监督机关在制度运行中持续向经营权力一侧倾斜，则公司内部权力结构将逐步失去制衡能力。

因此，“二选一”并不是在抽象意义上为公司提供两种效果等同的监督模式，而是在现实中引入了一种具有方向性的制度偏好。若缺乏相应的制度约束，则这种偏好可能在长期运行中不断强化，从而导致内部监督机制整体强度的下移。这种整体强度的下移，不一定以监督完全失效的形式出现，更可能表现为监督判断趋于温和、程序化，乃至逐渐退出对核心经营决策的实质评价。这一变化往往是渐进的，却具有难以逆转性。

（四）监督功能的潜在转向：从权力制衡到程序确认

在监督机关内在嵌入化与制度偏向的双重作用下，监督功能本身也面临被重新定义的风险。若监督不再通过组织分立实现，而是作为董事会内部程序存在，则其功能重心可能发生悄然转移。在这种结构下，监督更容易表现为对既有决策程序是否完整、信息是否充分的确认，而非对经营管理权的实质性制衡。监督意见可能更多体现为“程序完善建议”，而非“制度纠偏判断”。久而久之，监督的规范内涵可能从权力制衡机制，退化为治理流程中的技术性环节。这种退化并非监督主体主观怠惰的结果，而是制度结构变化所诱发的功能调整。监督一旦被纳入内部流程，其判断自然更倾向于服务流程完善，而非挑战决策结论。

从公司法的基本目标看，这种功能转向将直接削弱内部监督在风险防控、责任分配与投资者保护中的制度作用。若监督无法对权力运行形成实质约束，则其存在本身便会失去规范意义。尤其是在责任法语境下，缺乏实质监督的公司治理结构，往往只能通过事后的法律责任进行纠偏。这不仅提高了制度运行成本，而且可能对合理经营决策产生反向抑制作用。

（五）制度风险的累积效应：为何“二选一”不能被轻视

综上，内部监督机制“二选一”并非孤立的制度调整，而是可能对公司权力结构产生深远影响的制度转向。其潜在风险，并不集中表现为某一具体制度缺陷，而是通过多重机制叠加，逐步改变内部监督的整体强度与功能定位。这种风险具有隐蔽性与渐进性。单一制度选择在短期内未必导致明显问题，但在长期运行中，可能通过结构性偏向不断积累，最终改变公司治理的基本格局。

监督机关独立的结构性削弱、监督权威向董事会体系内部回流、监督功能由制衡机制向程序性工具转化，这些风险并非必然导致制度失效，但其累积效应足以对公司治理结构的稳定性构成挑战。正因此，对“二选一”结构的评价不应停留于制度便利性或治理效率层面，而应回到公司法最为根本的问题：权力是否仍然处于可监督、可评价的制度状态。也正是在这一逻辑基础上，下文将进一步揭示审计委员会在独立性、权能配置与履职保障方面所面临的结构性缺陷，并说明为何仅凭组织形式替代，无法自然生成监督能力。

三

审计委员会履职能力的结构性缺陷与三重分析

在《公司法》（2023年修订）确立了监事会与审计委员会并行的“二选一”内部监督结构后，审计委员会是否能有效履行公司法规定的监督职能，成为当前制度执行中一个关键问题。根据规范文本，审计委员会通过“行使监事会职权”获得监督地位，但从组织法和制度执行角度来看，审计委员会的履职能力并非自然而然就能成立。它面临一系列结构性约束，这些约束不只是偶发的实践偏差，而是源于审计委员会制度定位本身的重要变动。这些挑战包括独立性问题、权能配置失衡和履职保障缺位。审计委员会的监督职责并不仅仅是一个名义上的职能，是否能够真正转化为制度性能力，取决于如何有效解决这些结构性问题。

因此，对审计委员会履职能力的分析，不应局限于单一公司或成员素质层面，而应对制度结构进行全面检视，特别是从独立性基础、权能配置和履职保障三个维度进行系统化分析。从组织法角度看，这三项条件不是孤立存在的，而是互为支撑、相互作用。独立性为监督判断提供了制度性的前提，确保监督行为不受管理层决策逻辑的影响；权能配置决定了监督行为能否实际实施，是否具有足够的可操作工具；履职保障则关系到监督活动是否能够长期稳定地发挥作用，避免因个体责任不足而导致监督弱化。若其中任何一项条件缺失，审计委员会的监督能力将受到显著削弱，从而影响公司内部监督机制的整体效能。

（一）独立性不足：董事会内设监督机关的结构性张力

在公司法框架中，监督机关的独立性不仅是一个抽象的价值判断，而且是确保监督能够发挥实际效果的制度性前提。独立性并不要求监督主体完全脱离公司治理结构，而是要求监督主体在行使其监督职能时，能够摆脱被监督权力体系的即时利益与决策逻辑的束缚。因此，独立性是一种动态的制度状态，而非静态属性。它的核心不在于监督主体是否独立于经营结构，而在于其能否在制度上形成并坚持一种不同于经营管理判断的独立评价标准。这意味着，审计委员会的独立性问题，不仅是“外部”与“内部”的区分，而且关涉到如何在董事会内设框架下保持监督职能的独立性。

在监事会制度中，监督机关与董事会、经理层分属不同的权力层级，结构上天然保证其独立性，确保监督判断不受经营管理决策的即时需求干扰。相比之下，审计委员会作为董事会内设机构，从制度开始就面临不可回避的结构性张力。该张力并非仅因规则设计上的疏漏而导致，而是源于监督机关与董事会的高度重叠。审计委员会作为董事会的一部分，其监督判断不可避免地会受到董事会集体决策的影响，这种制度上的角色重叠极大地缩短了监督与管理的距离，使审计委员会的监督职能面临制约。

首先，审计委员会成员作为董事，必然嵌入董事会的整体决策体系。在集体决策结构下，审计委员会的监督往往意味着对董事会自身决策责任的反思与评价。这种角色重叠在制度心理上带来显著约束，监督判断易于趋向温和化、程序化，难以做出具有纠偏效力的决策。例如，在面临涉及董事会决策的监督事项时，审计委员会成员往往倾向于规避与董事会产生冲突，选择通过程序合规的方式履行监督职能，而非对决策给予实质性否定。这种现象不仅是个体道德层面的行为，而且是制度设计所诱发的理性选择。

其次，审计委员会的运作严重依赖董事会内部规则安排。审计委员会的成员选举、议事程序以及监督议题的设定，都可能受到董事会整体意志的影响。尤其在控制权高度集中的公司中，这种依赖关系愈加明显。即使审计委员会在形式上具备监督职权，其独立性在实际运作中也被逐步削弱。更为关键的是，审计委员会监督议题的选择常常受到隐性筛选。例如，一些关键的风险事项可能被长期排除在审计委员会的监督议程之外，导致审计委员会无法真正触及公司运作中的关键问题。即使这些监督职权在理论上存在，在实际执行中，它们的影响力也被大大削弱。这种“议题控制”机制，构成内在嵌入监督结构的潜在风险，并对审计委员会的履职能力产生深远影响。

最后，现行制度对审计委员会独立性的要求，多侧重于成员资格和专业背景的规定，但忽视了组织法层面的独立性根基。独立董事比例和专业能力的要求固然重要，但若监督机关依旧被嵌入董事会的决策体系，其独立性将面临形式化的风险。所谓的“技术性独立”，只能在表面上显示审计委员会的独立性，却无法真正实现监督职能的独立行使。这种“形式独立”无法替代通过组织分立所实现的“结构性独立”。换句话说，仅通过提高独立董事比例或强化成员的专业资格，无法从根本上解决审计委员会在董事会内设机构中的独立性问题。若缺乏必要的制度保障，使得审计委员会的监督判断能够脱离董事会集体意志的制约，则独立性设计很容易沦为具有合规性的表象，缺乏实际的监督效果。

因此，审计委员会独立性不足，并非实践偏差，而是其制度定位所蕴含的结果。这一结构性张力构成其履职能力受限的第一重障碍。但该判断并非否定审计委员会制度本身，而是提示其在承担监督功能时所面临的制度限制。若不正视，则后续权能配置与履职保障的制度设计将失去现实基础。

（二）权能配置失衡：监督职权移植与能力生成之间的断裂

即便暂时不考虑独立性问题，审计委员会履职能力也面临根本的权能配置失衡问题。监督职权并非抽象存在，而是依赖一整套具体的权能的行使。《公司法》（2023年修订）通过“行使监事会职权”将监督职权移植至审计委员会，但这种移植更多表现为职责清单的简单承接，而缺乏与之相配套的实际操作权能和工具。仅仅将监督职权列举在文档中，并不能自动转化为实际的监督能力。如果缺乏必要的监督工具和权能支持，审计委员会即便在形式上拥有监督职权，其实际作用也可能被削弱，进而无法有效地发挥监督功能。

监事会制度中的监督职权并非孤立存在，而是嵌入一整套完整的权能体系。调查权、质询权、提议权以及在特定情形下能够影响公司治理进程的程序性工具，共同构成了监事会的监督能力支撑。这些权能的作用并不在于它们是否被频繁行使，而在于它们作为制度工具，对经营管理权形成持续的规范压力。正是这种持续的压力，使得监督机关在公司治理结构中拥有实质性的制度功能。与此相比，审计委员会虽然在形式上拥有监督职权，但并未获得与之匹配的权能支持，进而导致其功能虚化。

相较之下，审计委员会在承接监督职权时，往往仅获得了“监督什么”的职责清单，但缺乏“如何监督”和“监督结果如何产生制度后果”的具体操作权能。例如，审计委员会虽然被赋予审查财务报告、内部控制及风险管理的职责，但它是否能够独立调取相关信息、是否拥有调查异常事项的正式权利、是否能将监督意见有效推动进入董事会或股东会决策程序等，都缺乏明确且稳定的法律保障。这种权能的缺失使得审计委员会在实际监督中无法具备足够的操作性工具，从而无法形成对经营决策的有效制约。

更为关键的是，审计委员会的权能通常依赖于董事会的授权，这意味着其监督行为在制度上难以摆脱董事会整体决策。若审计委员会的监督职能不能对经营管理权形成有效的反向约束，其职能往往会退化为仅提供咨询或建议。这种权能配置上的失衡，导致审计委员会虽然在规范上享有监督职权，但在实际操作中无法有效行使这些职权，进而难以对公司决策产生实际影响。从组织法角度看，权能配置失衡并非源于个别的公司治理问题，而是因为在监督职权转换过程中，未能同步设计和构建与之配套的权能体系。这种失衡使得审计委员会的监督能力在根本上难以有效行使。

（三）履职保障缺位：监督能力难以制度化的关键瓶颈

尽管独立性不足与权能配置失衡已在一定程度上解释了审计委员会履职能力的困境，但更深层次的问题在于，现行制度对审计委员会履职保障的重视明显不足，导致审计委员会的监督行为在实际操作中高度依赖委员个人的道德素质与专业自觉。这种缺乏制度保障的监督模式，在个别情形或短期内能够部分发挥其功能，但长远来看，缺乏制度化的保障机制将难以支撑公司治理结构的持续稳定和高效运行。有效的监督需要依赖稳定的制度支撑，而非仅凭个体的自觉与责任感。

首先，信息保障机制的缺陷直接影响审计委员会的履职能力。有效的监督依赖于对公司真实运营状况的持续了解，而非依赖经过管理层或董事会筛选后的信息。在实践中，审计委员会获取信息的主要渠道往往由管理层或董事会控制，因而缺乏独立的信息获取渠道和制度化直达机制。这种结构使审计委员会的监督判断在实际操作中高度依赖被监督对象，从而削弱了监督的独立性与有效性。信息不对称不是偶发现象，而是嵌在当前审计委员会制度中的固有问题。若审计委员会无法绕过管理层的信息筛选，其判断即便出于善意，也容易被误导，无法全面揭示潜在问题。

其次，资源和专业支持保障不足也是审计委员会履职能力的关键瓶颈。有效的监督往往依赖于高度专业化的判断，尤其是在财务审计、内部控制和风险管理等因素。如果审计委员会无法独立聘请专业机构或自主运用资源，那么它的监督判断将难以超越形式审查，无法形成真正的监督效应。目前的制度往往仅提供授权性或原则性表述，缺乏实际操作性保障。资源限制不仅直接限制审计委员会监督的深度，而且可能导致其采取低风险、低冲突的履职方式，从而进一步弱化监督效能，难以有效推动公司治理结构中的风险防控和责任追溯。

最后，责任结构与激励机制的不平衡是审计委员会履职保障缺失的另一个关键问题。虽然审计委员会成员在规范上承担一定的监督责任，但其实际控制能力相对有限，导致责任与能力之间的明显不对称。特别是在缺乏明确的免责规则和正向激励机制的情况下，理性选择往往促使审计委员会成员降低监督强度，以避免潜在的责任风险。这种责任与控制的不对称，导致监督行为趋于保守，进一步削弱了监督效果。从制度经济学的视角看，这种权责配置的不对称违背了激励相容的核心原则。若审计委员会被置于一种“高责任、低控制”的境地，则其履行监督职能的动机将出现内生性不足，致其监督难以持续、趋于失效。

由此可见，履职保障缺位并非附属问题，而是造成监督能力难以制度化的关键因素。若不通过制度设计对这一瓶颈加以回应，则前述独立性与权能配置的改进将难以转化为稳定的监督实践。

（四）结构性缺陷的规范意义：为何必须进行制度建构

综上所述，审计委员会在独立性、权能配置与履职保障三个维度上所面临的结构性缺陷，并非孤立存在，而是相互交织、互相强化的。在现行制度框架下，这些缺陷共同指向一个关键结论：审计委员会的履职能力无法自然生成。审计委员会虽然在名义上承担监督职能，但其实际功能无法有效发挥，这主要是因为当前制度没有为其提供足够的独立性，亦缺乏权能支持和履职保障。审计委员会的监督能力并非自然就能在现有制度框架下实现，其实际效能高度依赖配套的制度建构。

若忽视这一问题，单纯通过组织形式替代制度改进，审计委员会的监督职能可能会被继续削弱，导致公司治理结构中的监督功能虚化，甚至引发系统性风险。审计委员会的职能转变并非形式调整，而是深刻的制度建构。为了确保审计委员会能够在公司治理中有效行使监督职能，必须通过系统化的制度设计来弥补其结构性缺陷。只有明确这些制度前提，审计委员会才能在不改变公司基本权力架构的前提下，逐步建立起符合公司法要求的监督能力。

四

比较法视角下的审计委员会履职能力建构路径

（一）比较法检验与制度边界

在对审计委员会履职能力进行规范建构之前，有必要基于比较法视角检验相关制度安排的功能逻辑与制度限度。引入比较法并非为了直接移植制度模式，而是通过对不同法域内部监督机制结构性安排的观察，反向验证监督能力生成所依赖的制度条件，并明确中国法在制度选择上的边界与可能性。比较法主要起到规范校准作用，揭示监督能力并非由某一组织形式自然产生，而是高度依赖配套制度。这一验证对于避免制度设置中的形式主义倾向尤为重要。

1.审计委员会并非当然的监督机关：比较法中的制度共识

从比较法视角看，审计委员会并非天然等同于公司内部监督机关。相反，其制度功能高度依赖于公司治理结构的整体设计。在不同法域，审计委员会的角色定位存在差异，但背后始终有一个共同的功能逻辑：审计委员会从未被视为独立于公司治理结构之外的“监督替代品”，而是始终嵌入现有权力结构，与其他监督机制协同作用，其监督职能的有效发挥依赖于整个治理架构的支持。

在以监事会为核心的双层公司治理结构中，审计委员会通常被定位为监督机关的专业辅助机构，而非独立承担监督责任的主体。其主要职责在于对财务报告、外部审计、内部控制与风险管理体系进行技术性审查，并通过专业化判断降低监督机关的信息成本与认知负担。在这一结构下，审计委员会的结论并不直接产生监督后果，而是经由监事会这一独立机关加以吸收、判断与制度化处理。这种制度安排不会削弱审计委员会的功能，反而通过明确功能分工避免监督责任的模糊化。监督判断的最终责任由独立机关承担，专业委员会则通过知识与信息支持提升监督质量，从而形成结构稳定的监督能力。

这一制度安排的核心逻辑在于：监督能力并不寄托于审计委员会本身，而是由独立监督机关与专业辅助机制共同生成。审计委员会的存在仅旨在通过功能分工增强监督质量。从组织法视角看，这种“能力共同生成”的模式，恰恰揭示了监督能力的制度本质：它不是单点输出，而是结构性设置。

相较之下，在以董事会为中心的单层制结构中，审计委员会往往被赋予更为突出的监督职能。然而，即便在此类结构中，审计委员会能够发挥实质监督作用，也并非因其内设属性，而是取决于制度层面对其独立性、权能配置与履职保障作出了高度强化的配套安排。换言之，比较法并未提供“审计委员会天然可以替代独立监督机关”的制度例证。相反，正是由于单层制结构中缺乏组织分立意义上的监督机关，审计委员会才被要求在制度上承担更高强度的独立性与责任。这一事实本身进一步印证了监督能力与制度条件之间的高度关联。

2.比较法的反向启示：监督能力必须由制度条件支撑

进一步考察不同法域的实践可以得出以下结论：审计委员会只有在获得与其监督责任相匹配的制度条件时，才能有效行使监督职能；否则，其监督功能将退化为形式上的“咨询性”或“程序性”职能。制度条件的缺失并非偶然，而是制度功能逐渐弱化的结果。

这些制度条件主要体现在三个方面：其一，审计委员会在监督事项上必须具备形成独立判断的制度空间，而非完全受制于董事会整体意志；其二，其必须拥有稳定、直接的信息获取渠道与必要的调查工具，以避免监督判断依赖被监督对象提供的信息；其三，其成员的责任结构必须与其实际控制能力相匹配，以防止监督因风险过高而趋于保守。这三项条件在比较法层面虽以不同形式呈现，但其功能指向高度一致：通过制度设计，使监督判断具备独立生成、有效表达与合理承担后果的可能空间。

比较法经验表明，当上述条件缺位时，审计委员会即便在规范上被赋予监督职权，其实际功能也难以成立。这一结论对于理解中国法中审计委员会制度的运行风险，具有重要的价值。尤其是在制度改革初期，若过度依赖组织形式替代，而忽视制度条件的同步建构，则监督能力的弱化往往难以被及时察觉，且会在长期运行中不断积累风险。

3.对中国法的制度校准：比较法并未否定监事会的制度价值

反观中国法，审计委员会的引入并未获得“替代独立监督机关”的正当性。比较法逻辑支持监事会作为独立监督机关的合理性，表明独立监督机构在公司治理中的不可替代性。这一支持不是基于历史惯性，而是对监督机制生成条件的理性认识。监事会作为独立监督机关，仍然是权力制衡的重要支点。

在那些将审计委员会定位为辅助机构的法域中，监督机关的独立存在未被视为制度负担，反而被看作维持公司治理稳定性的关键支点。这一经验表明，内部监督机制的制度价值，不取决于其形式是否“简化”，而取决于其能否在组织结构中稳定生成监督能力。由是观之，监事会制度绝非效率逻辑下的“过渡安排”，而是具有长期制度价值的结构选择。

因此，比较法并未动摇中国法中“保留监事会作为制度选项”的规范立场，反而为其提供了重要的功能论支持。在此基础上，审计委员会制度的完善，应被理解为对监督结构的补充，而非对既有监督结构的压缩。这种补充有助于在不同公司类型中形成多层次的监督结构，从而避免单一监督模式在复杂治理环境下的适用困境。

4.制度边界的明确：比较法的提示

比较法的意义在于明确制度改革的边界条件，而非提供直接的改革蓝本。明确制度边界，有助于避免改革偏离增强监督能力的核心目标。对中国法而言，这一边界可以从两方面加以确认。

其一，审计委员会制度的引入，不应以牺牲监督独立性为代价。若通过压缩组织结构的方式提升效率，却导致监督能力在制度上被削弱，则无论是从比较法还是从规范层面看，均难以成立。效率与监督并非零和关系，前者不能以牺牲后者的制度根基为代价。

其二，监督机制的建构，应避免将复杂的权力制衡问题简化为组织形式选择。比较法反复表明，监督能力的生成高度依赖制度细节与运行条件，任何忽视这些条件的制度移植，都可能导致监督机制名存实亡。正是在此意义上，比较法所提供的，不是具体制度方案，而是一种对制度限度的清醒认识。

（二）具体制度建构路径

在公司内部监督机制由“监事会单一模式”向“监事会-审计委员会并行模式”转型的过程中，审计委员会能否真正承担监督职能，已不再是单纯的组织选择问题，而是关乎公司法内部权力结构能否保持自洽的重要问题。从比较法视角来看，审计委员会的有效监督功能依赖于完善的制度设计，而非仅为组织形式的调整。如果审计委员会仅在形式上承接监事会职权，却未能在制度上建立相应的履职能力，监督功能可能会被弱化，影响公司治理的稳定性与风险控制能力。

从制度演进的角度看，内部监督机制的改革目标应是“保障监督功能”，而非简单的“减少机构”。如果组织形式的调整导致监督能力实质性削弱，无论改革初衷如何，制度正当性都会受到质疑。对于审计委员会来说，能否有效履行监督职能不再是组织形式的选择问题，而是能否实现有效权力制衡的核心。因此，讨论审计委员会履职能力时，必须回到公司法最基本的问题：监督是否能在公司权力结构中获得保障。

从组织法视角看，监督能力并非自然生成，而是依赖制度的协同作用。审计委员会履职能力的建构需要同时解决三个关键问题：监督主体能否独立判断，监督职权是否具备可行性，以及监督行为是否有持续的制度保障。这三者相互支持，构成一体化的制度框架。比较法经验表明，审计委员会的有效监督依赖于完善的制度保障、清晰的权能配置和稳定的履职基础。因此，制度建构应着眼于解决整体性问题，而非单项缺陷的修补。

1.独立性强化的制度意涵：从“身份独立”到“判断独立”

在讨论审计委员会的独立性时，通常将其简化为成员构成问题，如独立董事比例或专业背景要求。但从公司法的角度看，独立性不只是成员身份问题，而是能否在制度框架下独立形成判断。这种判断能力不仅是心理层面的独立，而且是应由制度保障的。若审计委员会在制度上无法表达独立意见，即使其成员具备较高的专业性，也难以在关键问题上独立。

传统监事会制度之所以被赋予独立监督的规范功能，根本原因不在于监事个人的道德品质，而在于组织分立所带来的结构性距离。监督机关与经营管理机关处于不同的权力运行体系之中，使监督判断在制度上不必服从经营决策的即时需要。相比之下，审计委员会作为董事会内设机构，其独立性面临结构性约束，这一约束并非通过简单的资格限制即可消解。是故，独立性问题的核心不在于“谁来监督”，而在于“监督判断是否必须与经营判断保持一致”。若监督判断在制度上必须服从董事会整体决策逻辑，则其独立性即便在形式上存在，也难以转化为实质约束。

因此，审计委员会独立性的强化，不能停留在“谁来担任委员”的层面，而必须转向“在何种事项上、通过何种程序，能够形成不受董事会多数意志左右的判断”。这意味着，独立性应当被理解为一种判断独立性，而非单纯的身份独立性。判断独立性的制度化，关键在于为监督意见提供必要的程序出口，使其不被即时决策逻辑吸收。这既可以体现为特定事项上的独立表决机制，也可以体现为监督意见必须被正式记录、披露或提交其他治理主体的程序安排。

具言之，应在制度上明确区分审计委员会的两类职能：一类是协助董事会履行经营管理职责的辅助性职能；另一类则是对公司运行进行评价、纠偏与风险揭示的监督性职能。对于后者，审计委员会的监督不应仅作为董事会决策的前置咨询程序，而应被赋予形成独立意见并依法提交股东会或进行必要披露的制度空间。此安排并未削弱董事会权威，而是通过结构性设计，确保监督判断不被即时决策逻辑所吞噬。通过职能区分，可在不改变组织架构的前提下，为监督判断保留制度弹性。监督性职能的独立运行，有助于在公司治理结构内部维持必要的规范张力。

同时，独立性强化还应通过程序规则予以落实。例如，在涉及重大财务调整、内部控制缺陷或经营风险暴露等事项时，审计委员会的监督意见应以书面形式固定，并进入公司治理的正式程序轨道，成为后续责任认定与风险评估的重要依据。这种程序化安排的意义，不在于提高监督意见的对抗性，而在于增强其制度可追溯性。监督判断一旦被制度化留痕，即能在后续责任配置与风险评估中发挥重要作用，从而反向强化监督主体形成独立判断的制度动力。

2.权能体系重塑的规范逻辑：监督权如何转化为监督能力

独立性为监督能力提供了制度前提，但有效监督的关键在于权能体系是否具备可操作性。《公司法》（2023年修订）通过“审计委员会行使监事会职权”承接了监督职权，但这一承接主要是监督事项的移转，并未建立完整的权能体系。监督职权的列举无法自动产生监督能力，若缺乏明确的行使路径和程序接口，其实际效力必然受限。

从制度运行角度看，监督权能至少应当涵盖信息获取权、事实调查权与程序性影响权三个层面。这三项权能构成监督能力生成的递进链条。信息获取权决定监督判断的事实基础，调查权保障监督判断的真实性，程序性影响权则决定监督判断能否转化为制度后果。

在信息获取层面，监督能力的关键不在于能否看到结果，而在于能否进入公司经营全过程。如果审计委员会仅能接触经筛选后的财务报告或经营数据，那么其监督判断势必受到信息提供方的结构性影响。因此，有必要在制度上明确审计委员会享有持续、直接获取关键经营与财务信息的权利，并将其与管理层的信息披露义务相结合，使监督从事后审查逐步转向过程性监控。过程性信息接入的意义，在于降低监督判断对单一信息来源的依赖，从而增强监督结论的独立性与可靠性。

在事实调查层面，应正视监督与经营之间的功能边界。赋予审计委员会调查权，不意味着其介入日常经营，而是为其在发现异常情形时提供制度化核查手段。这种调查权应具有明确的启动条件与程序限制，以避免对经营造成不当干预，同时确保监督判断具有充分的事实基础。通过明确调查权的启动门槛与程序边界，可在保障监督有效性的同时，避免监督权能被误解为经营干预工具。

在程序性影响层面，若监督意见无法引发制度后果，则其实际效力将极为有限。因此，应通过制度设计，使审计委员会在发现重大风险或违法违规线索时，能够依法启动特定治理程序，例如要求董事会重新审议相关事项、将问题提交股东会讨论，或在法定情形下向外部监管机构报告。通过程序性权能的嵌入，监督判断才能真正进入公司治理的权力运行链条。程序性影响权的核心意义，在于确保监督判断不被消解于内部协商之中，而能够在必要时触发制度反馈。

权能体系的重塑，本质上是将监督从附属性职能转化为具有制度抓手的治理力量。这一步若不能完成，审计委员会即便在组织层面被高度重视，其监督作用也难以真正实现。因此，权能重塑并非权力扩张，而是监督功能成立的必要条件。

3.履职保障建构的制度意义：从个体风险到制度激励

尽管独立性和权能配置得到强化，审计委员会的履职能力仍可能因缺乏保障机制而难以稳定发挥。监督是一项“高责任”活动，如果监督成本完全依赖个体，理性选择可能导致监督强度下降或消极履职。因此，履职保障是确保监督能力制度化的关键，其运行有赖于合理的成本分担和风险配置机制。

首先，资源与费用保障是履职保障的基础。有效监督往往依赖外部专业支持，尤其是在财务、审计与风险管理领域。若审计委员会无法独立决定并使用相应资源，则其监督判断难免疏于形式。通过明确规定公司承担合理履职费用，并保障审计委员会独立聘请专业机构的权利，可以在制度上消除监督的资源约束。资源保障不仅提升监督质量，而且在制度上释放出支持积极监督的信号。

其次，责任结构的合理配置同样至关重要。监督机关成员若需对超出其实际控制能力的风险承担责任，则监督行为自然趋于保守。为此，有必要在法律或公司章程层面明确勤勉履职的免责标准，使监督责任与实际影响力相匹配。这种安排并非削弱责任，而是通过激励相容机制促进积极监督。合理的免责机制，有助于监督主体在制度安全区间内履行职责，而非通过回避冲突来降低风险。

最后，正向激励机制亦不容忽视。监督作为一项制度性公共产品，其供给不能完全依赖道德期待。通过合理的薪酬安排、履职评价与声誉机制，可以提升监督岗位的制度吸引力，使高质量监督成为可持续的治理实践。激励机制的存在，有助于将监督能力从偶发实践转化为稳定制度。

五

结语

随着《公司法》（2023年修订）的实施，中国公司内部监督机制已进入新的阶段。监事会与审计委员会并行存在的“二选一”结构，使公司在组织形式上获得更大的自主空间，但同时也将监督能力问题直接置于前台。这一变化意味着，公司法不再通过单一的组织形态预设监督结构，而是将监督功能的实现路径部分交由公司治理实践决定。由此，监督能否在公司权力结构中保持实质意义，已不再是一个可以被抽象假定的问题，而成为需要通过制度设计加以回应的现实命题。

本文的分析表明，监督机制的核心问题，并不在于是否设立某一具体机构，而在于监督能否在制度上成立。监督能力的生成，不是自然结果，而是独立性基础、权能体系与履职保障三项条件协同配置的产物。脱离这些条件，任何监督机关都可能在实践中流于形式。因此，监督能力应被理解为一种制度结果，而非组织标签。只有当监督判断能够在权力结构中具有独立地位并获得制度保障时，监督机制才具有公司法意义上的规范价值。

在此意义上，监事会制度不会因审计委员会的引入而当然失去正当性。作为独立于董事会的监督机关，监事会在组织法结构上仍具备不可替代的价值，其继续作为公司内部监督机制的可选方案，符合公司法长期稳定的权力制衡逻辑，也有助于避免监督功能被不当压缩。从制度演进角度看，监事会的存在并非公司治理现代化的“历史残留”，而是公司法在复杂治理环境中维持权力张力的重要制度装置。在多元监督结构并行的框架下，监事会仍能够在特定公司类型与权力结构中发挥稳定的监督作用。

与此同时，鉴于审计委员会在公司实践中成为常见的制度选择，其履职能力的制度建构已成为无法回避的议题。若仅将审计委员会视为监事会的组织替代，而未在独立性、权能与履职保障层面进行系统设计，则内部监督机制极有可能被进一步削弱，并引发公司治理结构的系统性失衡。因此，审计委员会制度的关键不在于“是否存在”，而在于“如何存在”。只有在明确其制度边界并补足其能力生成条件的前提下，审计委员会才能在公司治理结构中承担起公司法所期待的监督责任。

审计委员会制度的完善，不应以组织形式的简化为目标，而应以监督能力的实质生成作为评价标准。通过强化判断独立性、重塑权能体系并建构履职保障机制，审计委员会有可能在不改变董事会基本架构的前提下，逐步获得公司法意义上的监督能力。这一取向强调的是监督能力的制度化，而非监督主体的权力扩张。通过在制度层面为监督判断提供稳定支点，可以在维持治理效率的同时，防止监督功能被形式化。

更重要的是，内部监督机制的制度演进，不应导向监督机关的消解，而应导向监督能力的建构。监督能力的制度化，是公司法应对复杂经营风险、实现权力制衡与责任合理配置的基础。监事会与审计委员会并行的结构安排，是公司治理现代化的制度支点，而非过渡性的制度设计。由此，“二选一”结构并非制度改革的终点，而只是我国公司法在探索多元监督路径过程中的阶段性步骤。未来，我国公司法仍需围绕监督能力在不同组织间有效配置这一核心问题，进行持续的制度校准与规范调适。

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《政治与法律》2026年第5期目录

【习近平法治思想研究】

1.论新时代的法学教育改革与法治人才培养

贾宇

2.规范共生论：中国式法治现代化模式的法理重构与自主路径探索

——基于习近平法治思想的理论视域

段占朝

【主题研讨】

3.竞争政策与产业政策取向一致性的竞争法保障

孙晋

4.反不正当竞争地方创制性立法批判与实施性立法路径重构

俞金香

【经济刑法】

5.环境犯罪行政从属性的理论基础与类型区分

高巍

6.跨越部门法：信赖保护原则的刑法教义学建构

黄小飞

【专论】

7.数字法院背景下审判权运行逻辑研究

洪冬英

8.我国法律保留立法体系的构造与完善

张峰振

【争鸣园地】

9.宣示型地方立法的功能省思与演进逻辑

——基于28部省级乡村振兴促进条例的实证分析

闫斌

10.数据集合商业秘密保护的力度与限度

李安

【实务研究】

11.公司组织法视角下审计委员会监督能力的制度建构

杨大可

《政治与法律》是上海社会科学院主管、上海社会科学院法学研究所主办的，把政治学和法学融于一炉、以法学为主的理论刊物。《政治与法律》恪守“研究政法理论，推动法制建设”的编辑方针，设有“热点问题”、“法学专论”、“经济刑法”、“立法研究”、“学术争鸣”、“案例研究”等栏目；积极推出国内外法学研究的最新成果。

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责任编辑 | 张文硕

审核人员 | 孙妹 白雪

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