研究 | 陆洋 史志钦：巴基斯坦的民族问题，为何越治理越棘手？

本文共8636字

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作者|陆洋 史至钦

整理|佳仁·云丹吉

编辑|佳仁·云丹吉

审核 |余佳轩 朱依林

内容提要

由民族问题引发的暴力恐怖活动一直是巴基斯坦安全问题的主要源头之一。增进对巴基斯坦民族问题的了解，有助于我们积极应对“中巴经济走廊”建设中面临的安全挑战。巴基斯坦是一个多民族国家，复杂的民族问题，是巴基斯坦独立以来国家建构的主要障碍之一，损害了国家的发展和稳定。本文从巴基斯坦地方民族主义运动的角度切入，首先介绍巴基斯坦民族问题的缘起，其次介绍三个主要的地方民族主义运动，即信德民族主义运动、俾路支民族主义运动和萨莱基民族主义运动，最后分析这些地方民族主义运动形成的原因，并从2010年的宪政改革入手探讨巴基斯坦对于民族问题的国家治理政策。

关键词：巴基斯坦 中巴经济走廊 民族问题 民族主义 民族政策

图源：网络

2013年5月，中国首次提出“中巴经济走廊”倡议，两国政府高度重视，中巴经济走廊很快成为中国一带一路”建设中的重大战略项目。目前走廊的建设已经进入实施推进阶段。然而，中巴经济走廊的建设要在巴基斯坦展开并非易事，面临安全、政治等种种风险，而巴基斯坦国内民族问题引起的暴力恐怖活动一直是巴基斯坦安全问题的主要源头之一。增进对巴基斯坦民族问题的了解，有助于我们知己知彼，积极应对中巴经济走廊建设中面临的困难和挑战。

巴基斯坦是多民族国家。这里既有旁遮普、信德、俾路支和普什图四个主要民族，也有克什米尔、布拉灰、哈扎拉等少数民族。这些民族均先于巴基斯坦民族国家的建立而存在，有独立的文化传统和特殊的政治诉求。因此，复杂的民族结构，一直是巴基斯坦独立以来国家建构的主要障碍之一，对国家发展和稳定构成严峻挑战。本文主要从巴基斯坦地方民族主义运动的角度讨论巴基斯坦的民族问题。目前国内的研究文献中关于巴民族问题和民族关系的研究并不多，而其中，俾路支省的民族问题受到关注较多，而其他省的民族问题论述较少。本文第一部分首先介绍巴基斯坦民族问题的缘起；第二部分除介绍俾路支省的民族主义运动外，还介绍了另外两个影响比较大的地方民族主义运动，即旁遮普省的萨莱基民族主义运动和信德省的信德民族主义运动；最后分析巴地方民族主义运动形成的原因，并从2010年的宪政改革入手探讨巴基斯坦对于民族问题的国家治理政策。

一、巴基斯坦民族问题的缘起

巴基斯坦是根据“两个民族理论”（即印度教徒与穆斯林是两个民族的学说）建立的国家。该理论由穆斯林教育家赛义德·阿赫默德汗(Syed Ahmad Khan,1817—1898)提出，后经旁遮普诗人哲学家穆罕默德·伊克巴尔(Sheikh MohammedIqbal,1877—1938)和巴国父穆罕默德·阿里·真纳（Muhammad Ali Jinnah,1876—1948)发展而成。该理论认为，南亚次大陆的穆斯林与印度教徒在宗教、语言、风俗、服装、节日、饮食等文化方面截然不同，应当依据各自的宗教属性独立建国。在“两个民族”理论指导下，印巴分治。独立后的巴基斯坦包括西巴基斯坦和东巴基斯坦，其中西巴基斯坦是现在的巴基斯坦，东巴基斯坦主要使用孟加拉语，即后来独立的孟加拉国。

巴基斯坦的官方语言是乌尔都语和英语。巴基斯坦有四个主要民族，即旁遮普族、信德族、普什图族和俾路支族。巴人口接近2亿，其中旁遮普人占60%左右，信德人18%,普什图人11%,俾路支人3%,各个民族都有自己的语言。除了以上四个主要民族外，在开伯尔—普什图省、俾路支省以及联邦管辖部落地区还有许多小的部落民族。另外，在1947年印巴分治时由印度迁移到巴基斯坦的800多万操乌尔都语的穆斯林移民被称为“穆哈吉尔”。这些移民主要集中在信德省和旁遮普省的城市地区，特别是在信德省的卡拉奇和海德拉巴两个城市。

按照“两个民族理论”，所有信仰伊斯兰教的人，不分地区、种族、语言和文化传统，都属于一个民族，少数民族为非穆斯林。这种基于伊斯兰教认同的民族划分忽视了巴基斯坦各民族的个性，也在实践上带来了诸多问题，给国家建构和国家的完整性带来严峻挑战。巴基斯坦民族问题的最主要表现形式为各个地区的地方民族主义。所谓地方民族主义，是指一民族国家内部，从世居少数民族角度追求民族共同体与政治共同体的合一，或更高度的自治乃至分离。在巴基斯坦，地方民族主义运动严重影响了国家的稳定和社会经济的发展，其中最为突出的例子就是20世纪50年代在东孟加拉兴起的民族主义运动，导致1971年孟加拉的独立。巴政府于1955年推行的“一个单位”政策(One Unit Policy)为地方民族主义运动的发展埋下了伏笔。为了解决管理两个地域上并不连接的东巴基斯坦和西巴基斯坦的困难，西巴基斯坦的省份被合并为一个省，虽然该政策于1970年中止，建国时确立的省份被重新恢复，但在地方上引起的不满和怨恨很难平复。政策推行过程中，旁遮普人成为最大受益者，而其他民族的利益则受到损害。

二、巴基斯坦地方民族主义运动

目前，巴基斯坦信德省的信德族、俾路支省的俾路支族和旁遮普省的萨莱基族发起的民族主义运动在巴基斯坦的政治生活中具有较大的影响力。下面将对此进行简单介绍。

（一）

信德民族主义运动

信德人认为自己的文化源于印度河流域文明，对自己的语言和文化有强烈的自豪感。印巴分治之前，印度教徒在信德城市中占主导地位，操纵着经济命脉，而穆斯林大多是农村人口。印巴分治后，城市中信德印度教徒被迫离开，前往印度。迁入信德省的印度穆斯林说乌尔都语，自称穆哈吉尔人，正好填补印度教徒离开信德城市后留下的位置。1948年，巴基斯坦政府把信德省的大城市卡拉奇定为首都，大量由穆哈吉尔和旁遮普人构成的新资本家阶层掌控了卡拉奇的经济。现在，卡拉奇是信德省的首府，也是巴基斯坦最繁华的大都市，大量的商业和工业资源被集中在这里，然而其他地方的信德人却十分贫穷。这使得很多信德人认为，他们从巴基斯坦成立起，就遭到了殖民主义的压迫。由于信德省人口少，尽管信德省交的税占国家税收相当大的比列，但是返回的很少。信德农村的识字率只有百分之35%,公共卫生服务极其缺乏；大部分在信德的工厂和企业不属于信德人；在军队里和政府机构里，信德人大概只有5%的代表率。此外，还有水源分配问题。巴基斯坦政府在印度河上游旁遮普省内建大坝及修运河，对下游的信德省的水源使用造成影响。这些都被信德人认作他们被中央政府忽视和边缘化的重要证据。

信德民族主义运动的领袖萨义德(GhulamMurtazaShahSyed)曾是巴基斯坦国父真纳“两个民族”理论的积极推行者。巴基斯坦独立后，他转向推动信德自由运动。信德民族主义者可以分为三个派别，一个是要求独立的极端派，追随萨义德的理念，要求完全从巴基斯坦独立；一个是温和派，要求在巴基斯坦内部获得自治权；第三个派别，主要是封建的力量，控制了信德省的农村，这个派别的政客在信仰上虽然认同信德民族主义，但是更在意保持现状，维护自己现有利益。萨义德死后，他的信德自由运动分裂成了十多个要求从巴基斯坦独立的政治团体，有着各自的领导人物。这些政治团体包括信德省国民阵线(JeaySindhQaumiMahaz)、信德联合阵线(JeaySindhMuttahidaMahaz)、信德民族主义党(JeaySindhQaumparastPar-ty)、信德联合党(SindhUnitedParty)等等。其中，信德联合阵线是目前最极端的民族主义组织。自2002年起，信德省内部发生了很多针对铁路和政府机构的炸弹袭击。近年来崛起的一个军事化组织信德斯坦自由军(SindhudeshLiberationArmy)被认为是信德联合阵线的地下军事翼，宣称对很多由政治动机引起的暗杀负责。巴基斯坦政府密切关注信德民族主义团体在信德省内的活动，然而军警不加区别的反制措施，导致了信德省分离主义者更加强硬的立场。信德省的安全状况进一步恶化，成为巴基斯坦政府无法回避的重大问题之一。尽管这些年信德民族主义的发展加强了信德人的民族认同，但是信德省不太可能脱离巴基斯坦独立。其中一个原因是信德省民族主义内部派别很多，彼此并不团结；另外一个原因是巴基斯坦的主要的政党之一人民党在信德省的力量过于强大，这使得力量分散的民族主义政党很难与之竞争。只要人民党能够主导信德省的政治局面，并且在中央层面也能够起到保护信德人利益的作用，信德独立的理念并不会得到多数信德人的支持。

（二）

俾路支民族主义运动

俾路支省在巴基斯坦西南部，与阿富汗和伊朗接壤，占国土面积的大约三分之一。俾路支省的民族问题，最初是由1947年印巴分治时俾路支省的卡拉特(Kalat)土邦拒绝加入巴基斯坦导致的。巴政府出兵强行吞并卡拉特导致了1948年的起义，1958年俾路支人由于巴基斯坦政府的“一个单位”政策再度发动起义。自此，俾路支人和中央政府的武装冲突直到20世纪70年代末期才趋于相对缓和。目前的叛乱始于2005年1月，而俾路支民族主义领导者那瓦布·不格提(NawabBugti)2006年被暗杀更加剧了目前这一阶段的冲突。暴力主要采取对基础设施和安全部队进行攻击，以及对政治领袖暗杀的形式。民族分离主义恐怖组织俾路支解放武装(Balochistan Liberation Army)就是在这一时期迅速兴起，成为俾路支反政府势力的重要代表。

俾路支省是巴基斯坦人口最少的省份，在巴基斯坦议会和政府中的代表很少；教育和公共卫生的水平都远落后于其他省份。该省拥有巴基斯坦大部分的海岸线以及丰富的自然资源，但是俾路支人并没有从中获益。俾路支民族主义者认为政府对于天然气开采使用费的分配带有歧视性质。其他省份从中央政府那里获取的开采使用费的利率高于俾路支省，获得的天然气补助也比较高。此外，天然气工业中的收入较高的位置都被外省劳工占据。中国在俾路支省进行的大型基建项目，例如瓜达尔港项目以及连接卡拉奇的高速公路这些被政府描述为促进该省经济发展的项目经常成为袭击目标。俾路支民族主义领袖批评这些项目没有给俾路支人带来利益，道路的修建连接其他省份而不是通向俾路支省的腹地，没有使用俾路支人工作，项目所有权也不归于俾路支人，而是归于中央政府。

除以上列举的问题外，近年来俾路支省的外来移民也对俾路支民族主义的发展起到了推波助澜的作用。这些移民包括阿富汗难民，以及来自巴其他省份的劳工。在俾路支省的首府奎达，来自阿富汗的普什图人已经占人口的30%。迅速改变的人口结构加剧了俾路支人对政治和经济上被边缘化的担心。自从2006年以来俾路支民族主义者有针对性地发动了对新来移民，特别是旁遮普人的袭击。

在俾路支，真正持分离主义立场的民族主义者只是一小部分人，俾路支民族主义运动的极端化倾向是由于国家的镇压行为造成的。巴基斯坦政府一直都采用强硬的手段对待俾路支民族主义运动。由于与阿富汗接壤，西方在阿富汗的反恐行动对俾路支省的安全状况也有很大影响。北约驻阿盟军的供应路线之一就经过俾路支省，北约车队在此条供应路线上曾遭到多次袭击。为了镇压分离主义运动，以及配合北约的反恐行动，巴基斯坦政府在俾路支省内保有大量军队、半军事组织和警察。这些组织多次压迫和绑架俾路支民族主义者，杀害俾路支人的政治领袖，导致俾路支省人的强烈愤恨，从而引起层出不穷的叛乱和暴力活动，使得俾路支省安全状况持续恶化。有分析者预言，“俾路支省正缓慢地但确定无疑地陷入无政府状态。”

（三）

萨莱基民族主义运动

旁遮普省的萨莱基民族主义运动相对比较温和。和信德民族主义及俾路支民族主义运动要求独立的主张不同，萨莱基民族主义的诉求主要是扩大在地区内的影响力，通过运动证明旁遮普省并不是只有旁遮普族一个声音。旁遮普被分为三个地区，中北部地区、西北部地区和西南部地区，地方方言差别很大。西南部主要方言是萨莱基语。萨莱基的民族认同主要基于语言。巴基斯坦建国后，萨莱基语逐步成为南旁遮普地区族群联系的象征。旁遮普中北部社会经济发展水平一直都比较高，而南旁遮普经济发展水平则比较落后。萨莱基人认为政府把资源集中投放在北旁遮普，忽视了南部萨莱基人的利益。旁遮普省南部不仅与信德省接壤，从文化上也和信德省有更多相同之处，这更加增强了南旁遮普地区在旁遮普省内的疏离感。

1955年的“一个单位”政策也对萨莱基民族主义运动的形成起到了推波助澜的作用。南部旁遮普的巴哈瓦普地区在“一个单位”政策结束后，没有被恢复省的地位，而被并入了旁遮普省，导致了恢复巴哈瓦普省地位的政治运动(Bahawalpur Sooba Movement)。1970年4月24日，民族主义者第一次走上街头发起示威游行，遭到警察镇压，导致两人死亡，几百人受伤。虽然巴哈瓦普运动被镇压，但在建构文化认同、调动南部旁遮普省居民的萨莱基民族认同感方面是成功的。巴哈瓦普运动失败后，萨莱基民族主义者又发动了建立萨莱基省的运动(Saraiki Movement),与之前的运动不同的是，这一次的运动更加强调萨莱基人在语言上的文化认同，并且提出改善经济不平等状况的要求。运动领导者认为，分治能够改变旁遮普省南部人民被边缘化的现状，要求提高萨莱基人在政府和军队工作的配额，提升他们的就业机会，此外他们还要求用萨莱基语印刷官方文献，在电视和广播中更多地使用萨莱基语。

90年代末萨莱基运动在政治层面有所突破。1998年巴基斯坦各个地方民族主义运动联合起来，发动了“巴基斯坦被压迫者民族主义运动”(Pakistan Opressed Nationalist Movement),这个平台成功地凝聚了萨莱基各个地方民族政党的力量，在全国层面上发出自己的声音，使巴基斯坦政府认识到萨莱基语区的问题。经过多年的发展，萨莱基运动在一定程度上取得了一些成果。首先，它构建了基于萨莱基语的文化认同，同时也是一个文化复兴运动。其次，通过运动，萨莱基人成功地获取了巴基斯坦第五个本土民族的身份，萨莱基语在一些官方和非官方的场合被认为是一种独特的语言，被纳入1981年和1998年的人口普查之中。再次，萨莱基建省问题成为了一项政府议题。2012年在人民党主席扎尔达里任总统期间，巴基斯坦国民议会通过了成立南旁遮普省的决议，但是，仅仅通过决议是不足以建省的，还需立案并由国民议会和旁遮普省议会三分之二多数的表决通过才有可能实行。尽管这项决议更多地带有政党取悦选民的性质，不可否认的是，地方民族主义已经受到巴基斯坦政府更多的关注。与此同时，萨莱基运动也存在一些问题，导致运动很难深化。首先，虽然萨莱基运动推动了萨莱基民族认同的形成，但是它并没有能够让说萨莱基语的人为自己的语言骄傲，并且有意识地更多使用这个语言。其次，萨莱基运动受到了很多批评，认为在国家已经面临政治经济和安全方面的严峻挑战时，以民族为基础来建立行政单位的举措会导致更多的民族采取类似手段争取利益，不利于巴基斯坦的统一和稳定。再次，领导该运动的政治精英主要居住在拉合尔和伊斯兰堡等大城市中，与当地的民众脱节，运动本身并未对萨莱基人和旁遮普省南部的民生发展现状带来实质上的改变。

三、巴地方民族主义运动的成因

和巴政府的对策

导致地方民族主义运动在巴基斯坦盛行原因，可以从国族建构、国家结构、以及地方主义导致对国家资源的分配不均三个方面进行分析。

首先，现代民族国家是建立在“一国一族”的理论基础上的。国族建构和国家认同对于国家的统一和完整性非常重要。巴基斯坦的社会基础是多元的。虽然巴建国后主张以伊斯兰教作为国家认同感的基础，但宗教上的认同并不会自动地变成巴各个民族对巴基斯坦国家的认同，需要通过国家行为进行推动。独立以来，巴基斯坦国家政策并没有在协调各民族关系，促进民族整合上起到积极的作用。例如，在语言政策上，确立乌尔都语为官方语言，而乌尔都语并不是巴基斯坦本土民族的语言，在强制推行过程中积累了很多民怨。巴基斯坦的统治精英很多是印巴分治时期从印度移民过来的，国家成立之初在巴当地缺少群众基础。为了巩固统治，这些精英倾向于使用强硬手段维护国家完整性，把地方民族表达的不满都看作是对国家秩序的挑战，或是外部势力的教唆和挑动。对于地方民族主义运动的压制，使得部分地方民族公开走上分离主义道路。

其次，国家的结构问题。巴基斯坦政治实践中分权和集权两种趋势并存，联邦中央权力过大，省政府权力较小。政体上，国家制度的建立以自由主义为出发点。1940年的“拉合尔决议”清楚地阐明了巴基斯坦将是一个联邦，所有的管理单位都是自治的和自主的。然而，由于巴基斯坦建国特殊的历史条件，在政治实践上，倾向于用集权巩固政权。现行的1973年颁布的宪法规定了巴基斯坦是一个联邦共和制国家，可是治理的结构却具有高度集权的倾向。中央拥有对省的否决权，行政高于立法，行政与司法混淆的情况加剧了地区之间和民族之间的不和。

再次，地方统治精英主导的地方主义，导致各省之间和各省内部的分配不均。在巴基斯坦，世袭的带有封建色彩的政治文化有着突出地位。政治权力一直都掌握在一些地方的大家族手中，例如布托家族、谢里夫家族，都是地方上的豪门。以家族为基础的利益集团往往只代表本地或本省的利益。这些家族，通过操纵政党选举，以维护自己在政治中的特权地位，从而获取各种政策上的优惠和经济利益。例如穆斯林联盟（谢里夫派）(PakistanMuslimLeague)和人民党(PakistanPeople’sParty)作为巴历史最悠久、实力最雄厚的两大政党，分别以谢里夫家族和布托家族为主导，代表旁遮普省和信德省的地方利益，为了稳住票仓，迎合选民，千方百计地将国家资源输送给自己的大本营。特别是旁遮普省，经济发展水平要比其他省份高。而其他省份的发展则相对落后，这就不可避免地引起其他省的不满。在政治经济上被边缘化的民众通过民族认同团结起来，通过地方民族主义运动在政治层面上发声，提出自己的诉求，并要求以民族为基础建立次一级行政单位为手段，使公共资源的分配向本地区倾斜。

巴基斯坦一直都有创建新省的讨论，例如上述南旁遮普省的例子。建立新省意味着新建立一套政府管理机构，自然会使当地政府部门的就业机会增多，而且可以重新分配中央的资源，获得更多发展需要的资金。新建省份可以进行自主决策来实现当地的发展目标，提升原来被边缘化民族在政治中的参与程度，调动地方积极性。此外，巴基斯坦官员和决策层主要关注省会城市，他们的精力都放在处理这些中心城市的问题，如拉合尔、卡拉奇、白沙瓦等。增加更多次一级的行政单位有可能减轻目前政客和官僚的负担，加速决策过程提高效率，使资源能够更为有效地在学校、医院、道路等基建项目上进行配置，加强边远地区长期被政府忽略的民族对政府的向心力。

但是，以民族为基础建立更多的省是否能够提升治理的质量，并改善政治经济被边缘化民众的生活状况，目前尚存在争议。

目前，巴基斯坦国内对于如何缓解民族矛盾，抑制地方民族主义运动发展，达成了一定的共识，其中很重要的是需要考虑被边缘化族群的利益，以及通过权力的下放，扩大地方自治权。这种共识从2014年4月国民议会通过的宪法第18修正案中体现出来。该宪法修正案包括了自1973年该宪法实行以来最引人注目的权力下放的条款。在地方和中央关系上面，第18宪法修正案扩大了地方政府的权利，采取了缓解地方和中央紧张关系的重要步骤，加强中央和省的沟通机构“共同利益委员会”(CommonInterestsCouncil)的作用。中央与省的纷争将首先提交“共同利益委员会”处理，而不是直接由最高法院裁决。第18修正案废除了“共同立法表”(Concurrent List)。“共同立法表”规定了在婚姻、合约、枪支持有、劳动、教育课程、环境污染、破产等40个不同的领域，联邦和省级政府都可以立法，但联邦法律优先于省的法律。随着“共同立法表”的取消，这些领域的立法权被下放到了省议会。宪法第18修正案还重新规定国家税收在联邦政府和省政府之间的分配，对联邦在税收上的权力进行了限制。此外，修正案还照顾了被边缘化的阶层和省份，在制度设计上使得被边缘化阶层和省份在政府机构中任职的代表名额不足问题可通过宪法进行矫正。

总而言之，权力下放旨在加强地方政府的自治权，通过加强各省的能力来加强国家的能力。宪法第18修正案为巴基斯坦的社会政治发展提供了机遇。目前看来，权力只是从首都转移到省府，还未真正下放到基层，财政和政策控制都还集中在省的立法和行政手中。对于宪法修正案本身也有很多争议，一派认为在放权上做得太迟太少，另一派认为进行得太快太多。中央与地方的矛盾依然尖锐，资源丰富的省份不愿与中央分享权益，而是要求拥有更大的自治权。小省对大省在中央和军队中的影响力不满，要求获得更平等的权益。修正案中也没有提到几乎不受政府直接管理的联邦直辖部落区。这一地区还沿用着殖民时代的法律条文。这些都将影响到巴基斯坦的团结、稳定和发展。虽然宪法修正案在缓和民族矛盾、增强国家向心力和扩大地方自治权上做了积极的尝试，但是对于地方民族主义运动建立新省的诉求并没有回应。而宪法层面的改革若无法在公共政策层面得到推行贯彻，惠及被边缘化的民族和群体，将难以从根本上解决地方民族主义运动对于巴国家治理的挑战。

四、结语

巴基斯坦的问题是很多发展中国家共有的，即在后殖民时代，如何进行国家的建构，如何维护国家的完整，解决稳定及发展的问题。由于本国宗教民族问题的特殊性，巴基斯坦国家治理的道路困难重重。巴基斯坦的政治精英非常清楚将巴基斯坦强调伊斯兰教纯洁性和文化同质性的建国意识形态强加于被不同语言和部族划分的社会之上可能遭到抵抗，所以受过西方自由主义教育的政治精英选择了“联邦制”，在理论上给予了地区自主权，但是在政治实践中政治精英为了巩固统治地位，中央不断地干预如旅游业、环境、教育等本该由省负责的领域，造成巴政体中分权与集权两种力量并存，并互相竞争的局面。由于地方主义势力过于强大，至今各省的发展水平仍然差距悬殊，地方民族对中央普遍存在反感和离心倾向。从2010年宪法第18修正案可以看到，巴政治精英在制度设计上进行了一些调整，以应对当前地方民族主义带来的发展和安全挑战，但在实践上还不如人意，制度尚待发展和完善。而民族问题带来的国家政治经济上的安全隐患不仅影响着“中巴经济走廊”建设的成败，也影响着我国西部周边的整体安全局势。所以，巴基斯坦对于缓解民族矛盾，缓和中央与地方关系采取的国家治理政策，巴基斯坦地方民族主义运动和国家治理政策探析对于我们了解巴社会发展的长远趋势有重要参考价值，值得我们关注和研究。

作者简介：

陆洋，清华大学国际关系学系博士后。

史志钦，清华大学国际关系学系教授，博士。

本文选自《国际论坛》2017年第１期，原标题为《巴基斯坦地方民族主义运动和国家治理政策探析》。

本期编辑：佳仁·云丹吉

本期审核：余佳轩 朱依林

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