林粮间作：一个林业大镇的禁种困局

内蒙古林业局通报：“林粮间作地块的农作物普遍比树木长势好，植树多年不成林，变相改变了林地用途，违规者不当得利，农牧民互相攀比纷纷效仿，给森林资源保护带来了严峻挑战……”

希伯花镇林业站站长：“有些老百姓在间种的时候，把树也养好了，生态效益与经济效益都有了，这不是好事吗？”

南方周末记者 柴会群 南方周末实习生 王新瑞 周甜甜

责任编辑 | 谭畅

2026年6月10日，科左中旗希伯花镇某村一片林地里违规间种的玉米。南方周末记者 柴会群 摄

2026年6月5日，二姐来到镇政府，给分管农业和林业的副镇长徐清扬递交了一份书面申请，提出在农场的一块松树地里种农作物。

自2024年全面禁止“林粮间作”政策实施以来，在内蒙古自治区通辽市科左中旗希伯花镇，林农种林间地成为一桩麻烦且危险的事情。

希伯花派出所所长告诉南方周末记者，仅2025年一年，希伯花派出所就办了一百多起行政处罚案件，比其他所有案件加起来还多。

然而即便如此，林粮间作仍未能禁住。

“种不对，不种也不对”

二姐是科左中旗满根农业开发有限公司（以下简称“满根公司”）经理许文丽的妹妹，同时也是公司股东之一。她之所以书面申请种林间地，缘于镇政府2026年4月发的一份通告。

按通告要求，要想在林地里种农作物，需要在满足若干条件的前提下，经村集体和镇政府批准、履行相关手续才行，“否则执法部门按照《中华人民共和国森林法》相关规定对你进行严厉打击”，通告里如此写道。

2024年，科左中旗政府曾就规范林间种植专门发布通告，要求全旗范围内所有林地严禁种植各类粮油作物以及易造成水土流失的农作物，其中包括豆类、谷类、玉米、向日葵、西瓜、花生等，发展林下经济原则上只允许开展“林药”“林草”“林果”“林菌”“林菜”等模式。徐清扬告诉二姐，这个文件现在仍在执行。

二姐申请林间种植的那块松树地有100亩左右，是满根公司二十多年前在希伯花镇两个村承包的6000亩地（详见南方周末报道《“北京小姐”的造林“孽”》）中的一部分。

许文丽告诉南方周末记者，最初那块地种的是杨树，树苗很小的时候遇上虫害，因此大面积枯死，林业站建议她改种樟子松。“说松树好活，长得慢，可以在树空多种几年林间地。”许文丽说，“那时林业站鼓励种林间地，说越种树越容易活。”

许文丽于是把杨树“翻了”，栽上了一万多棵樟子松，按6米的行距留出树空，第一年租给一个农民间种西瓜，农民在给西瓜除草、浇水时，“顺便把树都给伺弄了”。

2025年，许文丽把那块地租给一个当地农民间种谷子，亩产达到650多斤，按去年的谷子价格，能值1600多元。

2025年涉嫌非法占用农用地罪被刑事立案之后，许文丽就不敢再租给别人种了，那块地今年撂荒，地里长满杂草。

可撂荒同样面临麻烦。许文丽发现，2019年“三调”之后，自己那100亩松树地被纳入了永久基本农田（耕地的一种）。

国务院制定的《基本农田保护条例》明文规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。而且，按最近几年的农业政策，耕地只能用来种粮食作物，不能种别的农作物，禁止“非粮化”。

二姐认为，根据上述政策，那100亩松树地陷入“种不对、不种也不对”的境地，她不知该怎么办，才向镇政府请示。就在三周前，二姐从镇政府调取了满根公司的地类图，确认那100亩松树地变成了耕地。

徐清扬没有签收二姐那份请示。“刚跟镇长汇报了，他说你要申请，正常应该是先申请村级审核，再到镇级审批，”徐清扬说，“我们还会到现场去看。到时候能种，或者说不能种，我们也会告知你的，只要是（符合）通告内容，都没问题。”

至于那一百亩松树地的地类，徐清扬认为仍属于林地，地类图显示的永久基本农田，只是作为“参考”，“不能作为（地类认定）依据”。

许文丽至今没搞清楚那块地怎么变成了耕地。她猜测，“三调”的时候，樟子松刚种上，和间种的农作物差不多高，卫星航拍时，没识别出是林木，导致整片地被拍成了耕地。

据媒体报道，与科左中旗相邻的通辽市开鲁县就曾出现过这种情况，部分林农的做法是“将错就错”，把地里的树拔掉，作为耕地来种。

满根公司的一片松树地，去年违规间种了谷子，收割后留下谷茬。南方周末记者 柴会群 摄

“以耕代抚”四十年

据希伯花镇林业站站长白永平介绍，希伯花镇的林地有30万亩，比耕地面积还多，是科左中旗的林业大镇。

希伯花镇林农老韩告诉南方周末记者，林间种植在当地已有四十多年历史。1980年代搞“开发性造林”时，村里就把荒山、荒地承包给林农用来栽树，同时允许林农在林间种农作物，林业部门以前也认可这一做法，叫作“以耕代抚”。

白永平如此解释“以耕代抚”：林地一般至少有5米的行距，有的老百姓觉得空着可惜，就在树苗小的时候通过间种去“养树”，“这样的话经济、生态都有了”。

希伯花镇两棵树村村支书包宝龙说，相比较种其他农作物，老百姓更喜欢在林地里种粮，这是因为种粮效益更大，并且“省事”，种别的农作物往往需要一定技术，老百姓不太懂。

希伯花镇一名担任过村干部的林农告诉南方周末记者，大部分林农承包的林地面积远远多于分得的口粮田，在林地里种粮早就成为他们的主要收入来源。

在这位林农看来，政府现在允许的“林药”“林草”“林果”“林菌”“林菜”等模式，都“不太符合实际”， “通辽市五区二县（要是）都种菜，谁要啊？能卖掉吗？”

2005年，老韩通过法院拍卖取得该镇大解放村471亩杨树林的承包权，2019年采伐后改种果树。从2021年开始，他和儿子先后在幼林的树空里种过谷子、葵花。老韩坦言，他更新林地就是为了种地。他种的那些树能活下来，也是靠种林间地，他每年光浇树就得花几万元，“要是不种地，（浇树）这个钱从哪出？”

许文丽说，她把林间地租给别人种的时候，通过适当降低地租，约定由租地户管护林地里的树，租地户通常都会把树管护得很好。今年由于撂荒，她只能自己花钱浇树，但顾不上除草，导致草长得比树还高，把树“欺负”死不少。

许文丽的丈夫朱东认为，造林难不是难在栽植，而是难在后期的浇水、除草和管护。他注意到，当地牧民放牧时，如果发现林地里长满杂草，就会把牲畜放进去啃食，幼林难免遭到破坏；如果发现林地里种了粮食，牧民就不会把牲畜放进去。

在许文丽看来，当地的杂粮主要是在林间种植，如果科左中旗林间地全都不让种杂粮，粮贩子甚至连杂粮都收不上来。

林间种植又叫“林下经济”，2012年，国务院办公厅曾印发《关于加快林下经济发展的意见》，要求地方政府在发展林下经济时要“充分发挥农民主体作用，尊重农民意愿”。根据2022年国家林草局对全国人大代表建议的答复，林下经济科技成果中包括“林粮”间作方面的内容。

“树木年年有、多年不见林”

随着“三调”的开展，科左中旗关于林间种植的政策开始发生变化，2019年6月，科左中旗人民政府办公室就“加强林地抚育管护工作”发文，对“以耕代抚”作出限制，要求造林地块只有在不破坏地表植被、不造成风蚀沙化、不影响林木生长的前提下才可间种农作物，且不允许间种葵花、青贮、玉米、高粱、西瓜、花生、马铃薯等。此外，造林户需要提前申请，政府审核通过之后才可以间种。不过这份文件同时提到，其“效力仅限于2019年度，明年结合实际再行制定”。

从2024年开始，随着对林地保护力度的加大，内蒙古自治区各级政府关于林间种植的政策更加收紧。

2024年3月27日，通辽市政府办公室就严格规范林间种植行为发布“指导意见”，明确提出“全面停止‘林粮’间作模式”， 并要求各级政府加强监管，“发现问题及时制止并责令改正，及时将破坏林草湿案件线索移交公安机关。”

2024年5月，内蒙古自治区林长制办公室就严厉打击违法开垦林地草原行为发文，要求各盟市全面停止“林粮间作”，“对不顾劝说、强行种植的，依法追究毁林开垦责任”。

在白永平看来，政府之所以禁止林粮间作，是因为“这些年毁林的太多了”。“现在庄稼值钱，一部分老百姓（承包林地的）目的就是种地，就不以林为主了。”

通辽市政府办公室就规范林间种植行为发布指导意见时，还发布了一份解读材料，其中提到，间作农作物导致林地⾯积⼤量减少，“如不⽴即采取有效措施加以规范管理，多年来的⽣态建设成果将付诸东流”。

2025年，内蒙古林草局曾通报3起通辽市打击林粮间作的“正面典型”案例，关于禁止“林粮间作”的背景，通报中如此描述：

“近年来，农牧民为追求耕种农作物带来的经济收益，不惜铤而走险，钻政策空子，执行‘以耕代抚’政策跑偏走样，想方设法采伐林木，在未成林林带内间种农作物，恶意限制林木生长，导致出现‘树木年年有、多年不见林’的怪象。经各地现地核实，‘林粮间作’地块的农作物普遍比树木长势好，植树多年不成林，变相改变了林地用途，违规者不当得利，农牧民互相攀比纷纷效仿，给森林资源保护带来了严峻挑战……”

许文丽亦告诉南方周末记者，林农种林间地时毁林的情况确实存在。有的“林农”在造林通过验收之后，为了方便种地，用犁把树苗翻掉了，而无论是村里还是林业部门，以前对此管得都不严。

包宝龙则认为，在林间种粮对树会有影响，尤其是高棵作物，在打农药的时候，会伤害到树。

2026年6月，科左中旗的一块告示牌。南方周末记者 柴会群 摄

“只公安一家整不过来”

通辽市落实全面禁止林粮间作政策的任务，最初主要由公安机关承担。

通辽市政府办公室就规范林间种植发布的“指导意见”中要求，乡镇政府和村两委要组织人员加强日常巡查，“发现问题及时制止并责令改正，及时将破坏林草湿案件线索移交公安机关”。

2023年及2024年，内蒙古自治区政府连续两年发文，授权公安机关行使林业和草原行政处罚权。

据希伯花派出所所长李少坤介绍，2025年5月他调到希伯花派出所任所长时，正赶上打击毁林毁草专项行动，由于案子太多，他和派出所教导员忙得一度三个月没回家，最晚的时候工作到凌晨4点半。

派出所的车不够用，李少坤不得不“私车公用”，把自己车的底盘都给颠坏了。

李少坤称，光林草类的行政处罚案件该所2025年就办了一百多起，比所里全年其他类型案件加起来还多。

这些案件大都与林粮间作有关。“有时晚上他也种，不光是白天，”李少坤说，“有的地块没有当地人领着，我们也找不着。”

一百多起案件只是冰山一角。按李少坤的说法，希伯花镇一共有七千多户，有林的将近4000户，就算30%违规种林间地，一年也得有上千起案件。

“领导们开会也说了，只公安一家整不过来，”李少坤说，“我们所一共10个人。我们镇户籍人口现在可能也就2万多，一人看2000人？看得了吗？”

按李少坤的说法，判断农民种林间地是否违法，关键在于地类认定，由于派出所并不掌握地类，因此案件线索要么来自政府和林业站推送，要么来自老百姓匿名举报。

南方周末记者注意到，内蒙古自治区林长制办公室发布的关于严厉打击违法开垦林地草原行为的文件中，要求建立线索举报奖励制度，确保违法问题及时发现、及时制止。

李少坤透露，去年科左中旗花吐古拉镇某村，一个农民把全村林农都举报了，一下“炸窝了”，旗公安局环食药大队专门成立了5个工作组，在村里扎了整整一个月。

李少坤承认，有的林农被举报后不服气，说别人也种了，为什么只抓他？他是不是也可以举报别人？“我说举报是权利，你想举报我不拦着。”

2025年10月，内蒙古自治区政府授权公安机关行使林业和草原行政处罚权的时间到期。李少坤说，在此之后，派出所就不再负责查处违规种植案件。林业部门则招了一批人，成立了一个执法大队，专门处理这类案件。

科左中旗公安局环食药大队大队长崔国君告诉南方周末记者，2025年由于中央生态环境保护督察组到内蒙古验收，所以比较严。此后打击毁林毁草专项行动仍在开展，但形势没有那么严了。

森林法第五十一条规定，商品林由林业经营者依法自主经营。在不破坏生态的前提下，可以通过合理利用林地提高商品林经济效益。在朱东看来，科左中旗发布的禁止林粮间作通告违反了森林法前述规定。他曾为此上书全国人大法工委，申请对通告进行异议审查。2025年9月，科左中旗司法局和林草局答复朱东称，通告主要目的是维护生态，并不违法。

2026年6月，南方周末记者在希伯花镇实地走访，发现有多个村的林地都间种了通告中禁种的农作物，其中以玉米为主。

老韩告诉南方周末记者，在希伯花镇，“林粮间作”2026年已经禁不住了，“一个屯子有一个种的，就都跟着种”。

在老韩看来，林业部门的主要职责应该是保证树的成活率，而不是干涉林农种地，“不管中间咋弄，你把树给我整活了就行”。

白永平告诉南方周末记者，关于林间种植，从自治区到市里一直在调研，他个人认为不宜“一刀切”，“我们也会向上反映，（如果）有些老百姓在间种的时候，把树也养好了，生态效益与经济效益都有了，这不是好事吗？”

校对：吴依兰

来源：南方周末