以服务业自主开放拓展制度型开放新空间

随着我国货物贸易自由化便利化水平持续提升、制造业领域外资准入限制全面放开，服务业开放成为“十五五”时期我国推进自主开放的重点领域。持续扩大服务业对外开放，既是顺应国内产业转型升级的内在要求，也是塑造我国全面开放新格局的关键举措。

服务业开放是制度型开放核心突破口

服务业涉及领域广泛，深度嵌入各项制度体系，对应的制度规则与标准体系错综复杂，其对外开放会产生显著的溢出效应，因此成为“十五五”时期我国推进更大力度、更宽领域、更深层次开放的全局性关键领域。

我国对外开放正加快从商品和要素流动型开放转向以服务业为重心的制度型开放。改革开放以来，我国以商品贸易与要素流动为先导打开对外开放大门，对外开放的格局与重点历经多轮动态调整。在世界贸易组织（WTO）规则框架下，我国持续下调商品贸易平均关税，关税总水平降至7.3%左右，接近主要发达经济体平均水平。与此同时，我国覆盖全球的高标准自由贸易区网络持续拓展，关税减免效应不断叠加，面向重点经贸伙伴、重点进口商品的实际适用税率进一步降低，货物贸易自由化便利化水平提升至较高阶段。在此条件下，依靠降税手段进一步扩大开放的空间逐步收窄，服务业开放由此成为我国推进新一轮高水平对外开放的核心方向。

我国需要以服务业为切入口，从国际规则的适应者加快向制定者和引领者转变。当前，我国经济转型升级处于关键阶段：一方面,经济下行压力有所加大，亟须培育新的经济增长动能；另一方面，经济结构转型升级的总体态势已经确立，服务业在国民经济中的地位还将持续提升。从国际经验来看，主要发达国家服务业占GDP比重大多超过70%，我国2025年服务业占比仅为57.7%，产业规模进一步扩大仍具备较大潜力。伴随着服务业规模持续扩张、开放型服务业态不断丰富、服务业与制造业协同“走出去”稳步推进，我国需要争取与自身服务经济体量相匹配的制度话语权，从被动适应国际规则向更加积极引领全球服务贸易规则制定方向转变。

加快推动服务业高水平开放具有深远的战略紧迫性和必要性。我国发展已经站在新的历史方位，面临复杂的国际竞争新形势，服务业开放的驱动逻辑、内涵要求、目标导向都要同步升级，应当放在百年变局加速演进和中国式现代化建设的全局当中统筹审视。包括服务业在内的自主开放、单边开放，意味着在当前和今后更长的发展阶段，需坚持以我为主、自主制定开放战略、自主选择开放领域与节奏，以开放促进改革、以改革推动高质量发展。在大国博弈长期化、外部环境约束趋紧的大背景下，通过主动放宽准入门槛，抢占开放制高点，吸引全球高端要素资源集聚，也是全面提升我国竞争力、参与和引领全球治理的重要路径。

认清服务业开放基础与现存突出短板

近年来，我国将推动服务贸易和投资自由化便利化以及服务新业态新模式开放作为重点，稳步推进服务业对外开放进程，在政策制度、市场准入、重点领域开放、平台载体建设等方面取得重要进展，服务贸易投资规模持续扩大。

服务贸易规模增长仍存庞大进口需求。按照WTO统计口径，经汇率折算，我国是全球主要服务出口国、第二大服务进口国。2021年至2025年，我国服务贸易规模稳步扩张，服务贸易额由7768亿美元增长至10075亿美元，年均增速6.7%。受旅行服务恢复、汇率变动等因素影响，同期服务贸易逆差由997亿美元扩大至2381亿美元，年均增速达24.3%，一定程度上反映出国内较强的服务进口消费需求。从进口行业结构来看，旅行、其他商业服务、运输领域位居进口规模前三位，2025年三者分别占服务进口总额的40.8%、19.5%和17.8%。

数字服务贸易对标大国地位仍有差距。数字经济是全球经济增长的重要引擎，我国数字经济规模位居世界第二位，数字技术应用场景丰富完整，但数字服务贸易规模与我国数字经济体量相比还不匹配。2025年，我国是全球第六大数字化交付服务出口国和第八大数字化交付服务进口国，数字交付服务出口、进口全球占比分别仅为4.8%和4.2%。一方面，国内云计算、卫星导航等数字技术产业快速崛起，本土技术与服务供给能力持续提升，部分原先依赖外部采购的服务逐步实现国内供给；另一方面，全球数字贸易整体还处于规则构建阶段，不同国家和地区对数据流动、平台监管、数字服务准入的监管标准差异巨大，尚未形成统一的全球性规则框架。基于数据安全、网络安全等现实考量，我国对数字服务领域开放采取审慎推进、试点先行的思路，不少新兴业务还处在开放试点阶段，国内市场对海外优质数字产品、数字服务的潜在需求还没有充分释放。

服务业外资发挥稳外资压舱石作用。2011年，服务业超过制造业，成为我国利用外资的第一大领域。根据商务部统计数据，2025年，服务业实际利用外资达5451.2亿元，占全国实际利用外资比重达到72.9%，这一占比显著高于同期服务业占GDP的比重，充分说明外资对我国服务业市场的认可度持续较高。与制造业外资资本投入规模大、重资产属性突出的特征不同，服务业外资项目更多呈现轻资产特征，更加依赖技术、品牌、管理模式等无形资产投入，单个项目平均投资规模较小。大量外资进入服务业，不仅带来资本投入，同时也带来先进的管理经验、商业模式与专业技术，促进了国内服务业竞争和产业升级。受多重因素影响，制造业实际使用外资有所承压，服务业成为稳定我国利用外资基本盘的压舱石。

统筹发展安全推进重点领域开放路径

服务业门类众多，涵盖产业安全、网络安全、意识形态安全、民生公共服务等多重领域。综合国内发展实际与国际对标来看，我国服务业对外开放整体推进相对审慎。立足国内改革实践，“十五五”时期可选取电信、医疗、教育、文化、数字服务等重点领域，在守住各类安全底线前提下有序推进高水平对外开放。

电信开放：夯实监管，拓展试点开放空间。电信行业是国民经济的战略性、基础性产业，事关网络安全、数据安全与产业链供应链安全，相关改革开放必须稳妥审慎推进。经过多年改革探索，我国已经在北京、上海、深圳、海南四地扩大电信领域对外开放程度，取消了包括互联网数据中心（IDC）、内容分发网络（CDN）等增值电信业务的外资股比限制。《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律法规相继出台，电信领域安全监管的制度框架基本建立，为进一步深化开放筑牢制度基础。结合试点实践，可从以下方面推进改革探索。

第一，在现有增值电信业务试点基础上，适时拓宽取消外资股比限制的业务与地域范围。在创新业务国际合作领域探索建立健全“监管沙盒”机制，最大限度为创新业务提供测试环境和弹性监管空间，探索更成熟、更系统化的增值电信业务开放经验模式。

第二，加大政策探索力度，在充分评估网络与数据安全风险、总结试点成熟经验基础上，适时推动增值电信业务试点政策由区域试点向全国推广，形成更广泛的业务覆盖和地区差异化布局。进一步缩减数据标注、互联网接入服务、应用商店等新兴业态的外资准入限制区域。加快探索进程，将北京、上海、深圳、海南已落地的增值电信开放举措有序向沿海经济带和中西部地区延伸。鼓励各地结合区域资源优势加大探索力度，在垂直行业、离岸数据服务等领域继续突破，吸引更多国际数据服务企业落地。

第三，加快探索人工智能、6G、卫星互联网等新兴领域的开放路径，强化技术应用与产业协同。完善外资准入负面清单制度，鼓励外资企业在试点开放的电信业务领域探索跨界融合的新业态、新模式。

第四，进一步修订和完善电信业对外开放的法律法规，明确外资企业的准入条件、经营范围和监管要求，简化外资企业进入电信领域的审批流程，提高审批效率，提升企业进入中国市场的便利性，为电信业对外开放提供坚实的法律保障。

医疗开放：立足需求，补齐人才制度短板。伴随我国经济社会持续发展、居民生活水平稳步提升，国内医疗健康消费呈现多层次、多元化、国际化特征，市场发展潜力巨大。外资医疗机构可以对接各部门差异化医疗消费需求，既能引进先进医疗管理模式与诊疗技术，也有助于压缩医疗健康领域的服务贸易逆差。我国已具备进一步放宽外资办医限制的现实条件。2024年9月，商务部、国家卫生健康委、国家药监局印发《关于在医疗领域开展扩大开放试点工作的通知》；同年11月，国家卫生健康委等四部门印发《独资医院领域扩大开放试点工作方案》，允许在北京、天津、上海、南京、苏州、福州、广州、深圳和海南全岛试点设立外商独资医院（中医类除外，不得并购公立医院）。结合试点实践，可从以下方面深化医疗领域开放探索。

第一，优化外资医院人才流动与执业环境。打通外资医院医务人员职称评聘、等级晋升、课题申报、资质认定通道；细化医师多点执业实施细则，支持符合条件的医师在公立医院与外资医院间有序多点执业，促进人才、技术双向流动。

第二，放宽外资医院人员结构限制。进一步优化外资医院中方医务人员配比要求，赋予机构更大的运营发展自主权。

第三，丰富配套商业健康保险供给。鼓励保险机构开发适配外资医疗机构服务场景的高端商业健康保险产品，完善市场化支付支撑体系。

第四，推进跨境远程医疗便利化发展。健全相关法律法规，厘清跨境远程诊疗责任划分、纠纷处置、患者数据隐私保护、费用支付等制度规范；深化国际医疗合作，推动与周边国家和地区签署跨境远程医疗合作协议，推进医疗资源共享、技术交流与行业标准互认。

教育开放：分类施策，扩大优质教育供给。教育领域对外开放坚持分类施策，对基础教育实施审慎监管，有序推进理工农医商类高等教育、非学历教育扩大开放。我国是全球规模最大的留学生源国，每年有大量学生自费出国留学，境外教育消费规模可观，在风险可控前提下适度扩大境内外资办学，既能够将部分境外留学消费转化为国内教育供给，也可引进境外优质课程、师资与办学模式，丰富国内教育供给。当前海南自由贸易港已开展境外高校独资办学试点，全国中外合作办学机构和项目数量较多，我国已积累较为成熟的中外合作办学事中事后监管经验，具备进一步深化开放探索的现实基础。

第一，合理缩减外资准入负面清单，有序扩大教育服务领域开放。系统总结中外合作办学长期实践经验，稳步放开国内高等教育市场，外资办学可参照民办学校管理相关规定实施监管，支持经营规范的外资教育机构依法设立分支机构；研究在风险可控前提下，在全国有序推进理工农医商领域外资独资办学试点。

第二，持续做大中外合作办学规模，提升国际教育服务在地化水平。深化与世界一流大学合作，引进高水平国际化师资与先进人才培养模式，持续拓宽学历学位互认覆盖范围，重点推进与尚未实现高等教育学历学位互认的发达国家开展教育合作；主动对接国际教育质量认证体系，提升中外合作办学质量，赋予外资办学主体更大办学自主权。

第三，坚持提质增效，稳步扩大来华留学与培训规模。健全来华留学生教育质量保障体系和综合服务管理体系，完善来华留学生教育评估与认证制度，研究制定来华留学生教育质量标准，优化面向留学生的社会服务保障政策体系，优化生源结构，加大面向发达国家和地区的来华留学生招生力度。

文化开放：守住底线，实行分层开放。文化行业细分业态丰富，覆盖内容创作、生产制作、发行传播等全链条，意识形态属性强、风险点多且分散，风险防控压力较大。推进文化领域对外开放必须坚持底线思维，将意识形态安全置于首要位置，可按照“管住发行传播环节、适度放开创作制作环节”的思路稳妥探索，对内容生产与传播分发实施分类、差异化监管，在守住安全底线前提下有序扩大高水平对外开放。

第一，在现行法律法规和政策框架之内，稳步放宽文娱行业部分环节外资准入限制，聚焦实操层面堵点难点推进改革。以影视制作为例，在现有管理基础上，进一步优化中外合拍片立项审批、题材导向、主创人员比例等管理要求，引导中外合作走向深度内容合作，避免形式化、贴牌式合作。同时，系统梳理行业专项法规与外商投资开放政策之间存在的衔接冲突，针对外资设立电影院、投资电视节目制作公司、参与互联网音乐制作等现实问题，明晰政策口径，提高外商投资的政策透明度与可预期性。

第二，优化进口文化产品配额管理机制，建立更加科学、公开透明的影视作品配额分配规则，综合考量作品艺术价值、文化多样性、市场受众反馈等多重因素，实施动态调整。可研究支持国内头部流媒体平台，在严格内容管理的前提下设置专项进口内容额度，合规引进海外剧集、纪录片、动画等多元文化产品，更好地满足国内群众多层次、多样化的精神文化消费需求。

第三，推动文化领域外商投资监管模式升级，强化完善事中事后监管体系。补齐文化领域外商投资相关法律法规，细化内容审查指引与判定标准，压缩执行过程中的自由裁量空间，让经营主体在创作生产阶段有清晰的制度预期。同时，立足我国国情，组织开展内容分级制度的可行性研究论证，为文化产品精细化管理提供制度储备。

第四，用好自由贸易试验区、海南自由贸易港的制度优势，开展文化领域开放压力测试。建立健全风险预警与风险处置机制，在守住安全底线的前提下，有序研究放宽部分限制性措施，鼓励外资企业与国内经营主体开展本土化联合创作，在合作过程中吸收借鉴国外先进创作经验，传播中华优秀文化。

数字开放：制度创新，前瞻探索数字规则。加大数字领域自主开放，在数字技术、数字贸易、数字治理等方面积极探索创新，形成具有中国特色的数字发展模式，有助于我国突破贸易保护主义阻碍，在国际数字规则制定中掌握主动权和话语权，提升在全球数字经济价值链中的地位。

第一，有序放宽数字市场准入。依托自贸试验区等平台，探索国外大型数字服务企业在互联网新闻信息服务、网络出版、网络视听等领域开展业务。加快云计算、大数据、人工智能、数字金融等新兴领域的试点工作，吸引跨国数字企业进入国内市场，并动态调整其业务范围和业务区域，渐进式放开准入限制。持续推动金融服务、数字证书、电子签名、职业资格认证等领域国际互认，降低跨境经营制度成本。加强数字服务税、跨境争端解决、数字知识产权保护等前沿议题的前瞻性研究，形成一批可复制推广的制度创新成果。

第二，加大数据跨境流动制度创新力度。扩大数据跨境流动试点、监管沙盒试点覆盖范围，适度降低中小微企业参与试点门槛，让更多经营主体能够参与制度测试。进一步厘清核心数据、重要数据的判定标准与实操口径。聚焦金融服务、汽车研发、跨境科研、国际物流、跨境电商等高频场景，形成可落地的数据跨境流动操作方案。加强数据跨境流动国际合作，与友好国家和地区建立数据跨境流动合作机制，构建数据出境的安全信任体系，可在与东盟各国有密切经贸往来的自贸试验区探索开展跨境数据分级分类、流动机制、流动认证等方面的合作。

第三，健全完善数字领域知识产权保护制度体系，适应数字经济时代现实需要。针对数字知识产权的特点和保护需求，加快制定专门的数字知识产权保护法规，对数字技术、数字内容等方面的知识产权保护进行系统规范。明确数字知识产权的权利范围、归属原则、侵权认定标准和法律责任等，填补现有法律法规的空白和不足。建立健全数字知识产权保护法律法规协调与衔接机制，避免法律法规冲突和空白。加大数字领域侵权违法行为的惩戒力度，细化恶意侵权判定标准，提高侵权成本。

中国国际经济交流中心 谢兰兰