撒钱为何救不了少子化 论台湾人口危机及因应对策

作者：潘锡堂 台湾辅仁大学两岸关系学暨国际关系学教授

海峡两岸学术文化交流协会副理事长

台湾地区相关主管部门近日发布最新人口推估，预估台湾总人口将由今年2319万人，降至2075年的1215万人；工作年龄人口更将由1576万人减少至513万人。显示台湾面对的已不只是少子化，而是出生持续减少。未来的台湾将是一个年轻人极少、高龄人口极多的全新社会。年轻人口减少首先冲击劳动市场。企业找不到人，产业都会面临人力短缺。劳动人口减少，也意味着税收与社会保险的缴费人口缩减，但退休、医疗、长照支出的需求却不断增加。接下来受冲击的将是消费与地方经济。儿童减少，补习班、学校、婴幼儿用品市场缩小；年轻家庭减少，住宅、家具、汽车等消费结构也会改变。人口持续外流的城市甚至可能出现学校关闭、商店减少、房价下降、年轻人更不愿留下的负向循环。

从2300万到1215万的悄然倒数

此项最新的人口推估，数字令人心惊。台湾人口将从今年的2300万余人一路下降，2045年跌破二千万人，2075年只剩1215万人。届时六十五岁以上人口占近53%，十五至六十四岁人口约占42%，老年人口比工作年龄人口还多。今年新生儿可能跌破十万人，这已经不是遥远的五十年后，而是正在发生的台湾人口危机。少子化喊了多年，各项津贴与补助不断增加，出生人口却持续下滑，显示政策不能只在孩子出生后发钱，更要从「为何不婚、为何不生」找出病因。医疗进步使得台湾民众更加长寿，高龄化是必然趋势；但年轻人口不断减少，却不该成为无法改变的宿命。当低薪、高房价、长工时与托育压力同时存在，结婚成了负担，生育更像一场财务冒险。赖清德当局若只呼吁年轻人承担家庭责任，却未降低成家的风险，则再多的口号也难以扭转趋势。

亚洲不少地区都面临同样的问题，但台湾状况特别严峻。2025年，台湾只有107812个新生儿出生，生育率仅0.695，在全世界排名垫底，且推估今年新生儿只有9万多。50年后工作年龄人口将减少近三分之二，且自2037年起，工作年龄人口一半以上是45至64岁，这必然导致年轻世代要承担更多的扶养老人责任。其实少子化「海啸」早已袭来，学校一间接着一间地关闭，周边的房市、商圈也跟着萧条。百工百业都出现缺工，未来这个问题只会更加严重，缴交劳健保的人口愈来愈少，长期使用健保、长照支出的老年人口却日益膨胀，税收少支出多，台湾的财政必然岌岌可危。但民进党当局面对少子化危机，却只是提出一些碎片式的对策，多以撒币为手段，缺乏长期且全方位的政策。

更严峻的是，台湾这种人口规模的下滑并非单纯的数字变化，而是伴随「极端老龄化」与「劳动力衰退」的双重夹击；2037年起，四十五岁至六十四岁的中高龄工作人口占比将正式超过五成，标志着台湾劳动力供给，将彻底告别青壮年为主的黄金时期，迈入「又少又老」的结构困境。至2075年，每一百名工作年龄人口，更必须负担高达一三六点六名「依赖人口」，扶养比呈现「毁灭性失衡」。面对此一「毁灭等级」的人口危机，过往八年民进党当局编列了近六千亿元台币的公帑，打着「少子女化对策」旗号，进行各式现金补助与福利津贴叠加，总生育率却一路下滑至0.7，甚至更低。事实证明，寄望于类似的津贴补贴的政策套路，不仅无法诱发青年世代的生育意愿，反倒暴露了台湾面对人口转型，缺乏总体战略思维与结构性改革的荒谬困境。

民进党当局2017年成立「少子化办公室」，摆出重视少子化的姿态，其实根本只是任务编组，没有正式编制。8年总计花了近6000亿元台币，用在育儿津贴、租金补贴等方面，结果出生率还是雪崩般下跌。今年赖清德又提出3800亿元台币的「台湾人口对策新战略——家庭支持篇」，内容包括0至18岁成长津贴、每胎补助10万元、减1小时工时薪资由公部门补等。但基本上是换汤不换药，还是发钱、发钱、发钱。对于房价过高、社宅不足，赖清德当局实在改善得很有限。试看，赖清德在选前承诺建社宅13万户，结果只剩下3万户。如此言行不一的施政，台湾年轻人还敢放心托付自己的未来？

撒钱为何失灵？

值得注意的是，何以巨额的财政转移支出，无法换来生育率反弹？这其中纠结着适婚当育、安居乐业、人口红利、代际传衍等面向的诸多撕裂。首先，在适婚当育的视野下，婚姻与生育并非孤立的个体选择，而是深受适婚年龄段人口基数与「有偶率」控制的结构行为。台湾地区内部事务主管部门统计显示，台湾二十至四十九岁女性的有偶率，从2005年的55.3%，滑落至近年不足44%，雪崩般的结婚率，直接封锁了生育率回升的可能性。其次，从安居乐业的角度检视，当前青年世代面临的是「高房价、高物价、低薪资、高工时」的四高压迫，进而包括高昂的购屋与租屋负担、育儿教育与机会成本过高，以及焦虑于既有生活自由与品质被剥夺，成为影响青年生育意愿的三大主因。第三，传统人口红利奠基于高人口数量、优质劳动力及轻微扶养负担，然台湾长期将劳动力视为低廉生产要素，未能及时升级产业与劳动法制，致使青壮年族群在面对自身生存威胁时产生「自我防卫机制」，亦即透过拒绝进入婚姻与生育，来终止贫穷与焦虑的代际传递，少子女化便是针对不友善生存环境的集体抗议。第四，民进党当局透过发补贴创造「有在推动」的假象，却无视个体在日常生活中遭遇的结构性统治关系；以及性别分工中，对女性「非给付照顾劳动」的剥削。倘若不打破这些统治权控关系，则任何单点式的政策加码都不过是「体制安慰剂」。

少子化是台湾面临的严峻问题，为何年轻人不想生？低薪、高房价、长工时固然是重要原因。虽然这些年民进党当局陆续推出各种生育补助，金额也愈来愈高，但毕竟杯水车薪；养育孩子所需要付出的金钱、时间与心力，又岂是台币几万元、十几万元可以解决的？从怀孕、生产、坐月子，到孩子长大后的教育、照顾、陪伴，这些看不见的成本，才是让许多年轻人裹足不前的原因。台湾从2019年人口高峰后持续下降，民进党当局并非没有花钱，但实际效果却不大。由于孩子不是一次性消费，年轻夫妻决定生育时，计算的是未来二十年的生活：房子买不买得起、工作会不会因育儿中断、托育能不能放心、孩子生病谁请假、教育竞争是否令人疲惫等，这些问题累积起来，远超过一笔生育津贴。受访年轻夫妻所表达的焦虑，也集中在收入、房贷、工作时间与长期照顾责任。因此，民进党当局若把生育率视为补助金额的函数，恐怕仍会失望。台湾多年来不断增加生育奖励，生育率却继续下降，已足以说明现金补助只能降低部分成本，很难改变人生选择。住宅政策尤其不能与人口政策各走各的路，婚育宅若只能靠抽签，受益者终究有限。民进党当局应大幅增加长期可负担出租住宅，对婚育家庭提供更稳定的租期与租金，同时让囤房与长期空屋付出较高成本。人口政策若不碰房价与居住问题，再多的育儿补助也容易被高房价吃掉。职场也必须改变，育儿不能成为女性升迁的惩罚，更不能让企业把育儿员工视为麻烦。民进党当局补助替代人力、延长育儿假与推动弹性工时方向正确，但制度能否真正落实到中小企业，才是决定政策有没有用。企业若知道员工请育儿假有人补位，父母才可能放心请假，主管也比较不会排斥。

少子化政策首先要从「催生」向前延伸为「促婚」。这不是干涉个人选择，而是排除有意成家者面临的障碍。民进党当局与各县市政府可结合校园、职场、社区及民间团体，提供自然、安全的交流机会，协助适婚者扩大生活圈。其次，应建立「婚育成长帐户」。新婚家庭可获得一定额度的租屋、购屋或育儿支持；每生育一名子女，民进党当局再按胎次加码。现行住宅政策多以所得作为主要标准，未来也应纳入家庭人口与子女数，让居住正义与人口政策真正接轨。第三，补助必须从一次性的「红包」，改为可预期的「长期承诺」。孩子从出生、托育、就学到课后照顾，每一阶段都需要金钱与心力。生育津贴、托育补助、租税扣除及教育支持，应随子女数按比例增加，且第二胎、第三胎的加码幅度要有感。职场更是婚育政策成败的关键。女性若因怀孕、生产或请育婴假而影响升迁、考绩与薪资，再优厚的生育补助也难以消除疑虑。民进党当局的公部门机关应先做示范，将育儿友善纳入主管考核；民间企业则可透过税负减免、补助及公开评鉴，鼓励弹性工时、远距工作及家庭照顾假。民进党当局宣称公共部门帮忙养，不能只是一句竞选口号。人口政策应有清楚的目标：先让想结婚的人结得起，再让想生孩子的人生得安心，最后使愿意多生的家庭养得下去。当婚姻不再是高风险的选择，孩子不再被视为沉重的负担，则多子多孙才可能重新成为幸福的象征。

台湾需要的全方位人口战略

民进党当局已经为少子化投入庞大的资源，为什么少子化依然没有止步？这或许说明，问题不只是「养不起孩子」，还有另一个更根本的趋势，那就是年轻人愈来愈少见面、约会，也愈来愈难建立稳定的亲密关系。真正值得注意的是，当前正进入一个「数字孤立」的时代。台湾年轻人的社群媒体使用率已达九成八，年轻人透过社群认识朋友、寻找兴趣、谈恋爱，也看见各种生活方式。这让他们拥有更多选择，也更能自主决定想过什么样的生活。少子化不只是「养不起孩子」，也可能是「愈来愈少人走进家庭」的结果。当面对面的交流减少，恋爱机会下降，孤立感增加；加上进入婚姻与家庭生活的时间愈来愈晚，晚婚、不婚人口增加，甚至愈来愈多人习惯一个人的生活。人口政策除了降低养育成本，也应增加年轻人真实互动的机会，例如社区活动、青年社交空间，以及运动、艺文等交流，让彼此有更多认识与建立关系的可能。少子化要解决的或许不只是生育成本，更是人与人之间逐渐拉开的距离。

从另一个角度观察，前述台湾最新的人口推估，再次提醒一个事实，台湾真正面对的，不只是人口减少，而是人口结构正在翻转。依中推估，今年台湾总人口约2319万人，到2075年只剩约1215万人，接近减半。今年十五至六十四岁工作年龄人口约1576万人，六十五岁以上约486万人；到了2060年，六十五岁以上人口将超过工作年龄人口。2075年，六十五岁以上更将占总人口52.9%，人口年龄中位数达67.1岁。换句话说，那个时候，67岁的人，才是台湾人口正中间的那个人。这已经不只是高龄化，而是整个社会人口结构的重新排列。真正令人担心的，其实不是2075年台湾只剩多少人，而是届时还有多少工作人口，可以支撑今天台湾已经习以为常的制度。人口问题最困难之处，在于它与政治制度的时间尺度不同。民主政治有选举周期，台湾当局有其年度预算制度，但人口变化没有任期。增加补助容易在当年度看见成果，制度改革的成本却立即发生、效益往往要十年后才看得见。因此，民进党当局必须跳脱任期的思维，提早处理年金、健保、长照与中高龄就业。人口危机不像金融海啸会带来剧烈震荡，也没有天然灾害的警报声。它往往是在沉默中一点一滴累积：每年少出生一些孩子、少一些工作人口、多一些高龄者，因此也最容易被忽略。这是一场悄然的倒数。民进党当局不能用任期思考人口问题。

总之，少子化的另一面是人口老龄化，面对未来庞大老年人口需要的医疗、居家照护及平价长照机构，当局欠缺整体规划。今天如果不正视少子化问题，及早规划因应政策，下一代就要承受苦果，台湾的生机也将陷入断绝。少子化是整个台湾的危机，执政者责无旁贷，不能总是以选票考量，除了撒币没有政策。必须拿出前瞻的眼光与魄力，做出涵盖育儿扶助与老年照护的完整应对政策，如此才能让年轻人安心结婚生子。

来源：香港经济导报