老旧街区厂区改造专项政策出台，五年过渡期让项目“先跑起来”

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城市更新又迎来一项专项政策。

近日，住建部等多部门联合印发《关于推进老旧街区厂区改造提升的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），对老旧厂区、老旧商业街区、老旧生活街区、老旧交通枢纽及周边街区、历史文化街区镇区等作出分类指导，并提出健全全生命周期实施机制、建立可持续的投融资模式。

这份文件有哪些看点？在项目落地过程中可能卡在哪儿？

新政亮点：

五年过渡期支持项目“先盘活后规范”

根据2025年发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》，城市更新大体可分为既有建筑更新改造、城镇老旧小区改造、完整社区建设、老旧街区厂区和城中村改造、城市功能完善、城市基础设施更新、城市生态修复、城市历史文化保护传承八类。

而这次针对老旧街区厂区改造，中央层面出台了专项政策。

中国人民大学首都发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授于洋表示：“这份文件的突出价值，在于进一步把空间改造、功能调整、产业培育和持续运营结合起来。它延续了近年来城市更新的政策方向，同时围绕老旧街区厂区，提出了更具体的分类要求和实施安排。”

于洋认为有六大亮点：更新对象识别更加重视实际功能和发展需求；将片区实际联系作为项目组织依据；把运营和成本收益研究放到项目前期；将功能适配和文化延续共同纳入更新；用多部门协同回应复合型项目的实施难题；将实施支持与适用条件一并明确。

《指导意见》提出，确定运营管理模式，测算资金成本和收益，确保项目能落地、运营可持续。

在于洋看来，这是值得行业重视的一项实施导向。老旧空间的改造成本往往具有较强的不确定性，建成后的客群培育和招商也需要时间。运营单位提前参与，可以根据实际使用需求，对建筑分隔、设备配置、装卸组织、营业时间和维护方式提出意见。这样能够减少设计方案与经营条件脱节，以及建成后反复改造的问题。更深一层看，项目应在启动时就回答：未来谁来使用，依靠什么内容留住使用者，由谁负责维护，长期成本如何承担。对这些问题有可信的安排，项目的可行性才更完整。

值得关注的是，此次文件提出，支持符合条件的项目享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年，过渡期满办理土地有偿使用手续的，可采取租赁或协议出让方式。

北京市住宅建筑设计研究院有限公司城市更新研究院总监马云飞表示，这为老旧厂房、闲置楼宇转向科创、文创、养老等用途打开了“先盘活、后规范”的通道。

此外，此次文件提出了改造目标。各地要落实《城市更新“十五五”规划》目标要求，有序实施1500个老旧街区厂区改造提升重大工程项目。

破解同质化：

资源诊断与需求验证，让运营方提前进场

老旧空间业态植入容易同质化，产业难以持续落地也是普遍难题。各地如何结合自身资源，形成差异化、可盈利、长效运营的更新项目？

于洋表示，这一问题需要同时从市场和制度两方面解决。同质化往往与前期需求研究不足、对成功案例的表层模仿，以及过高的短期租金预期有关；持续经营还会受到建筑适配、经营期限和利益分配等因素影响。地方应把项目定位落实为具体的使用者、产品服务和经营机制。

于洋建议同时开展资源诊断和需求验证。资源诊断应当识别地方产业基础、历史文化、建筑条件、交通区位和公共服务短板。需求验证则要研究企业和居民的真实需要、支付能力、周边竞品及其经营情况。二者结合，才能判断哪些资源有条件转化为持续使用的功能。同时，围绕地方产业组织相互支持的业态，应研究这些资源之间能形成什么联系，并提供相应服务。例如，具有制造业基础的厂区，可以研究工业设计、技术服务、适宜的研发及中试配套；具有传统工艺基础的街区，可以连接创作、制作、展示和销售；生活街区则应优先关注居民日常需要。

从景德镇陶溪川和上海长阳创谷两个案例来看，陶溪川以原宇宙瓷厂为基础，依托当地陶瓷资源，发展集市、创业孵化、直播和智造工坊等平台，其可借鉴之处在于把地方工艺、创业群体和生产销售服务相连接，为创作者进入市场提供不同阶段的支持。上海的长阳创谷则体现了另一种路径，该项目由原中国纺织机械厂所在厂区更新而来，结合当地科教和创新创业条件，形成科技创新社区，并提供企业服务。“两个案例说明，老厂区可以承载不同功能，具体方向取决于地方资源与现实需求的结合。”于洋说。

在操作层面，于洋还建议将空间适配和安全条件纳入业态选择，让运营方提前介入并稳定经营预期；通过分期投入检验经营假设，建立覆盖改造和运营全过程的财务安排，并将本地商户和居民纳入长期利益安排。

土地、金融创新：

降低“不敢投”门槛，落地仍需算细账

新政推出最长5年用地过渡期、灵活土地出让方式，支持多元市场化投融资和REITs，大幅降低了社会资本参与门槛。

这些土地与金融创新政策，能否真正破解城市更新资金闭环难，社会资本不敢投、不愿投的核心痛点？

马云飞认为，社会资本过去不敢投、不愿投，卡在最前面的就是两件事：一是启动成本太高，改用途就得补地价、变规划条件，钱还没开始赚就先压一大笔；二是钱投进去退不出来，资产沉淀在手里没有流动性。

“而五年过渡期不改变用地主体和规划条件，等于把启动阶段最重的制度成本先卸下来，让市场主体能按原用途合法改造、合法经营，先跑起来再说。期满之后也不是一刀切要求一次性出让，租赁、先租后让、租让结合等方式都可以，年租制还能按年支付，资金压力被摊开了。”马云飞说。

马云飞指出，金融这一头，REITs把“投—建—营—退”的最后一环补上了，改造形成的经营性资产有了退出通道，社会资本最担心的沉淀问题有了制度出口。

北京2024年已经出台了《城市更新项目国有建设用地过渡期支持政策实施细则》。“有一些项目也实际享受了五年内缓交土地出让金、按原用途取得施工许可，说明这条路不是纸面设计，是能走通的。从这个意义上说，‘不敢投’背后最硬的那道制度门槛，确实被大幅削低了。”马云飞指出。

落地过程中可能存在哪些实操卡点？

在马云飞看来，可能集中在“进场之后怎么算账、怎么衔接”这几件事上。最现实的是过渡期满后的地价成本与产业培育周期的匹配问题——产业培育往往超过五年，期满补地价如果一次性压上来，可能正好卡在运营主体还没进入稳定盈利期的节点，项目财务模型需要在策划阶段就把这笔账算细。其次是过渡期内用地手续不完整，而REITs发行要求底层资产用地手续完整合规，这两个时间窗口怎么衔接，得在实施方案里提前设计合规路径，不能等资产形成了才发现退不出去。再就是协议出让中“国家支持产业”的认定标准没有列举，裁量权在地方，项目前期主动跟自然资源部门把产业方向确认清楚，比事后争议要省事得多。

新京报贝壳财经记者 段文平

编辑 杨娟娟

校对 柳宝庆