冯川 | 背离共同富裕？国家强规划能力的锁定效应及其后果

国家大力提倡共同富裕。但另一方面，强调规范化、标准化的国家治理体系和治理能力现代化建设，进一步放大了“规划治国”传统中突显的国家规划能力。国家的强规划能力，是一种不经过协商的专断行政规制权力，一旦被滥用或被选择性使用，实际上将产生政府与大企业、大资本，与被政策赋予政治性意义的主体的合谋，却因锁定效应而加剧了政策资源倾斜力度的差距，扼杀了规下企业、非正规经济和家庭自主发展的空间，对共同富裕的实现产生阻碍作用。

一、脱贫政策中的规划与锁定

湖北省W市X区XG街道的32个行政村，分由4个总支管辖：XG总支，管辖10个村；LH总支，管辖6个村；TH总支，管辖10个村；LH总支，管辖6个村。

如何选定贫困村？标准是模糊的。X区基本不存在极端贫困的村庄。然而，给定的贫困村指标是确定的。如何分指标，成了一门艺术。

1986年开展第一轮扶贫时，XG街道（当时是XG镇）的4个总支，每个总支都要确定有候选贫困村，由街道一级（当时是乡镇）进行平衡。由于每轮扶贫的贫困村总量有规定，而每个总支确定的候选贫困村数量加总超过了规定的总量，街道（当时是乡镇）的平衡方式是在每轮扶贫时，让每个总支确定的候选贫困村轮流被确定为贫困村。这是基层政府自发开展的动态调整，保证了被确定的贫困村与“转出来的”候选贫困村之间形成长期的总体公平，避免了政策的“一刀切”。

2012年，是第七轮扶贫，要求确定8个贫困村。和前六轮扶贫一样，XG街道依然按照轮流被确定为贫困村的方式，在4个总支中确定了8个贫困村。然而谁也没有想到，第七轮扶贫确定的贫困村，被国家政策锁定，不能再调整了。原本被确定的贫困村，就与候选贫困村没有太大差别。但精准扶贫将贫困村锁定后，致使原本差不多的村在被政策服务上十年后，却出现了天差地别。

二、土地政策中的规划与锁定

土地政策中的规划，目的原本在于保障粮食安全。然而，土地政策中的规划因素，却可能加剧土地利益分配的不均，使土地分化成“永久缺失利益的地块”和“永久得利的地块”，背离了共同富裕的道路。

1、单一功能区的集中连片

传统农村中的宅基地和农田，是可以根据家庭生命周期的演变而发生转换的。在中部平原丘陵地区，村民的居住点就好像藏在农田之中。然而，一些土地政策终止了这种转换的可能，并将居住区和农业区严格划定为相互独立的两片区域，造成单一功能区的连片集中。

造成该后果的土地政策，一是建设用地增减挂钩政策。目前不少农村都在该政策的引导下，让农民腾出宅基地面积较大且居住较为分散的传统住宅，住进集中居住区内的楼房，将节约出来的建设用地面积作为指标，通过土地交易市场的招拍挂程序交易到需要建设用地指标的城市。

二是农用地转用政策。一些农村的集中居住点，其土地是在农用地转用的政策安排下，从农用地直接转变为兴建住宅的建设用地的。农用地转用政策适用的土地不能为基本农田，政策使用时需要乡镇经管站给国土所发函，再由国土所上报县、市自然资源局审批。

在单一功能区集中连片的政策导向下，村民新申请的宅基地只可能位于居民区，因为单独选址不再被允许。

2、以大户资本为目标导向

目前全国不少地区都在实施农田改造项目，其中一个重要内容就是以“小田并大田”为主要内容的高标农田建设。然而，以高标农田建设为代表的土地政策，主要是服务于大户资本，服务小农只是临时目标。

“小田并大田”的农田改造项目，将田块面积从几亩改到10亩多，并配套机耕道和水泥硬化的U形渠。政府用推土机和挖机填平土地高低，重新做大田的田埂，然后对照原先的经营面积，重新为农户分地。通过去田埂、整平地，该政策让地块变得四四方方，方便机械操作，从而减省种植每块土地所使用的工时。

S县的方式是，根据地形选择田较为分散、水源较差、居住稀疏的地块进行改造。在以小组为单位分片改造一大片土地之后，再重新抓阄分地，以避免村民争相抢夺距离堰塘较近、土质较好的田块。

对于经营百亩以上土地的大户资本而言，“小田并大田”使每一块土地都可以适用于机械化生产。大户可以使用农机社会化服务，因为他们的土地成片且集中，农机服务者从插秧、整田、飞防、收割等各个环节都可以赚取利润。

对于小农而言，方便机械化也是其主要受益点。因为田块小、水源差，再加上地块散、不成片，“给小农户搞，赚得不多，油钱都不够”，农机服务者自然都不愿意去。如果农户年纪大了干不动了，那块土地就可能因为无人去承包而抛荒。

但是，政策实施后，小农感觉到的更多却是“小田变大田”给农业生产带来的不便：其一，让熟土变成了生土，土壤变得更深，要种3-5年才能再变为熟土，头几年还需要多施肥，“用牛耕了一个星期，全部是黄土，前几年产量不行”；其二，该政策只管把高地填到低地，填平了土地，但土壤变得疏松，存不住水，农户不得不整田抽水，雨量一少农作物就容易旱死；其三，田块合并并不意味着经营权合并，小农的田块若只占大田块中间的一部分，又没有机耕路通入其中，小农仍无法实现低成本的机械化生产。比如有农户说，“江苏、安徽、河南的来收稻谷，但没路进去，还因为田小而提高收费，一斗田最后割出了一斗半田的价格”。

W镇副镇长评价小田并大田政策是“设计院导向”和“现代农业大户导向”，因为“哪些塘不该填，哪些塘该填”等方案都由省城规院一手定夺，而他们只考虑大户种田，“不尊重几千年的水利系统”，道路和渠道的规划为小农造成不便，机械根本进不去。

此外，所谓“百千万工程”（根据中央一号文件，地方领导积极行动起来）的发展任务也多是聚焦大工程、大项目、大企业，因为政府从中可以获得税源。但从民生的角度看，老百姓其实更多需要的是小规模的、非正规的经济形式。“老百姓其实希望城市发展得慢一点，城市需要等一等农村。”然而，政府的规划导向终究是服务于大资本和大户的，大资本和大户在规划中享有选择权，但规划对一般老百姓只能构成各种限制和束缚。

以广东省为例。2022年8月，广东省自然资源厅出台11条加强项目用地用海要素保障措施。做好项目用地用海要素保障相关工作，推进重点项目尽快建设。在国土空间规划批准生效前，建设项目用地用海审查继续以经依法批准的土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划为依据，并衔接“三区三线”等国土空间规划管控要求。

对列入国家、省重点建设项目计划，地市级以上国民经济和社会发展规划、国土空间专项规划中的交通、水利和军事设施项目，在不涉及占用永久基本农田和生态保护红线及自然保护地的情况下，按照符合土地利用总体规划办理用地手续。不符合土地利用总体规划的建设项目，按照使用国土空间规划预支新增建设用地规模、土地利用总体规划修改调整的优先序保障用地空间。各地级以上市应根据本地实际，将省下达的国土空间规划预支新增建设用地规模优先用于保障重大项目，并统筹分解至县（市、区）。

在国家批准我省生态保护红线成果前，建设项目涉及陆域生态保护红线，属于允许有限人为活动的，用地预审、用地审批时附地级以上市自然资源部门符合允许有限人为活动的审核意见，不需开展不可避让论证工作；不属于有限人为活动但属于国家重大建设项目的，用地预审时附地级以上市自然资源部门符合允许占用情形的审核意见，用地审批时按规定开展不可避让论证。其中，同时占用自然保护地的，需符合自然保护地的相关规定；已开展占用自然保护地唯一性论证，且占用自然保护地范围包含了占用生态保护红线范围的，可不再开展不可避让论证工作。

地级以上市人民政府出具项目为固定资产投资额100亿元以上重大先进制造业项目且指标预扣3个月内启动重大先进制造业项目预论证承诺的，该项目本年度可先行使用省指标；省级论证不符合条件的，调整由市指标保障。已纳入或报经地级以上市人民政府同意后申请增补纳入省级2022年度先进制造业预支指标初步清单的项目，用地报批时可先行配置单个项目原则上不超过500亩的省指标；省级审核不符合条件的，调整由市指标保障。先进制造业预支指标项目用地需求确实超过500亩的且年内开工建设的，所需计划指标由省指标全额保障。

已纳入跨省域补充耕地国家统筹水田指标清单的重大项目，可按规定向省级申请购买水田指标。国家未批复划转跨省域补充耕地国家统筹水田指标的重大项目，在按规定缴纳水田指标费用的前提下，允许以承诺方式落实水田占补平衡，待国家批复后由省级直接安排跨省域补充耕地国家统筹水田指标兑现承诺。

对已确定用海用岛方案但尚未取得核准手续的重大项目实行容缺受理，用海用岛审查与项目核准手续同步办理。对已编制用海用岛论证报告但暂不具备受理条件的项目，先行开展用海用岛论证和专家评审等技术审查工作。对用海用岛方案尚不确定的重大项目，组织有关技术单位或专家提前介入，指导项目单位做好用海用岛论证前期工作。

笔者在广东省Y县调查发现，来自增减挂钩的建设用地使用指标，也大多供给大企业、大项目。许多小企业、小项目面临缺少土地指标供给的问题：

“很多时候征地下来了，但没有指标”；

“用农产品加工要用地，50亩都几年拿不到”；

“政府不给我地皮，管控太严格了，要设计、立项，有项目申报，才能批土地用地指标”；

“之前说要振兴粤东西北，现在不提了。要地没指标，要钱没钱。能耗、用海、用地、用林指标都没有。减排一刀切，对于欠发达地区不公平，能耗降下来，企业都走了，还怎么吸纳就业”；

“建冻库也没有土地指标，一船装6万斤，但没有很大的冻库可以转移，如果3年内还没有指标，我也不干了，因为不够亏，即使可以买保险，但也补偿不了多少”。

但政府每年供给大企业、大项目的指标，平均都是2000多亩甚至4000亩。对于大企业老板来说，“现在还能用来开发建设的土地指标还很多”，缺的不是指标，而是合适的工业用地。“这几年，合适的工业用地还是不够，很多企业还在这里排队。”这些企业要看码头、交通、人口，需要确定了用地安排在哪里，才答应签约。按照上级要求，企业签约之后才算使用了指标。所以大企业排队，不是等指标，而是等合适的用地安排。

在大企业面前，县政府处于弱势。相关基层干部指出，很多企业只是暂时冲着5年免税期而来的。有的企业就是在圈地，“它把地转卖给其他自己引进的企业”，“很多企业违约了，县里也没有制裁措施”，“县里很卑微，他们就是在欺负县里”。

3、功能区的锁定趋向

永久基本农田政策，直接带来土地功能区的锁定趋向。W镇国土所所长说，S县的县域永久基本农田达到了90%，严重制约当地发展。

与永久基本农田政策相关的另一项土地政策，就是“图斑整治”（又称“耕地流出整改”），即把卫星图斑中被划为耕地的区域恢复成耕地。基层干部需要核实整改面积，确认当前土地性质是否为耕地。如果不是耕地，或者现场整改，或者从镇域其他地方调补规划（即“进出平衡”）。

卫星图斑，是由国家自然资源部提取的2019年第三次国土调查（简称“三调”）数据。图斑整治的政策依据，是2021年9月下发的国家文件。县国土局规划具体的耕地流出地块，乡镇负责属地管理和执行，乡镇国土所负责举证，镇政府是政策执行的第一责任人。为了推动图斑整治工作，县给乡镇排名， 乡镇给村排名，每周都会通报排名结果。

虽然各乡镇、各村的整改面积有大有小，比如有的镇只用整改2000亩，直接流转种草坪就能完成任务，但有的镇侧重发展苗木，需要整改的面积达2万多亩。但通报排名却是“一视同仁”，并不会进行差异化考核，“谁让你耕地没有保护好呢”。按照上级的逻辑，有的乡镇或村的整改任务虽然相当繁重，但也“都是自找的”，不值得在考核目标上予以特殊化考虑。

W镇全镇共有近1万亩土地被列入整改范围，其中一般耕地7274亩，基本农田2495亩（占1/5）。基本农田是“必须整改”的对象。乡镇要求分3年完成图斑整治任务，2023年最低完成25%。以2020年9月10日为时间节点，之前的算“存量”，其中被划入基本农田的要在2023年底完成，被划为一般农田的要在2025年完成。时间节点之后新增的耕地流出地块，必须尽快予以处理。

对于被划为一般农田的图斑，如果难以整改，乡镇还可以从镇域范围内划定一块容易整改的土地作为替代，这种做法被称为“进出平衡”。超过10亩的土地，“进出平衡”需要做复垦方案，由乡镇审批备案。不超过10亩的，由土地经营户交复垦保证金，由乡镇在全镇内找“进出平衡”的实施用地。但被划为基本农田的图斑，被规定不能开展“进出平衡”。2023年7月调研时，全镇已经整改3000多亩，已举证通过20-30%，但在“先易后难”的整改思路指导下，基本农田整改进度还不及一半。

乡镇国土所对村一级开展巡查和技术指导。据CC村第一书记说，乡镇在年初开了3次会，CC村被镇里批评，因为其进度没有跟上。CC村有37处图斑共147亩土地需要整改，在被批评后“现在已经完成了1/3，还耕后打算发展林下经济，种芝麻和黄豆”。CC村请挖机，按每小时180-300元计算，目前已经花费了1万多元。

图斑整治面临很多困难，因为基层社会不能理解图斑对耕地进行如此规划的原因。比如，“以前，植树、养鱼都算是农业”。村民原本在水源差的丘陵地带栽了树，已经栽了十几年了，而如今需要把树砍掉复耕。村民因为水库来水不及时而挖了小堰塘，而如今需要恢复成耕地。村民的宅基地、坟地早已存在，而如今需要迁走复耕。早已存在的乡间小路和渠系，如今被精准度升级的卫星识别出来，并被认定为复耕区域。被高度路建设占用的农田，如今也涉及到必须从其他地方调补农田面积的问题。

有村民说之前没有这个政策时，他投了1000多万建起的100多亩鱼塘，现在难得整改。还有乡镇长说，当地是苗木大镇，苗木是主导产业。现在只有一点一点整改，任务量全县第一。

基层社会的不理解，很大程度上是因图斑技术识别的“数据知识”和基层社会行动者的“生活知识”存在差异而导致的，这种差异可概括为“数据失真”。据W镇副镇长反映，事实上2019年的“三调”数据在该镇的失真率达到1/3。即使存在失真，基层向省一级打报告反映问题，“省里也不会听，没有人会承认错误”。造成三调数据失真的原因有如下几点：

第一，性质误认，即原本就不是耕地，但却被误判为耕地。“三调”的误判与“二调”的卫片清晰度有关。在2009年的“二调”中，卫片清晰度有限，因此会将矮小的树苗、土路、坟地都认定为耕地，“土路以前是不上图的”。到了2019年，树也长高了，土路也硬化了，卫片清晰度已经可以识别1亩以下的图斑了，这些林地、坟地、道路虽然一直以来就不是耕地，但也被列为图斑整改对象。

第二，业务素质。图斑的识别，终究需要人员来操作。在人力有限、图斑量巨大的情况下，图斑的认定难免会有一些偏失。

第三，静态思维。卫星图斑只能提取某一个特定时刻的土地利用状态，并将其作为一个数据进行存储，却无法还原该土地利用状态形成的质性历史原因，也无法把握同一块土地在一年内的使用周期变化。比如有的地块之所以种树，是因为水源不好，不便于种植，原本就是撂荒地。有的地块暂时表现为鱼塘，但它其实是稻虾连作用地，每年都会在稻田和坑塘形态之间转换。

正因为基层社会的不理解，政府又没有安排针对迁坟、迁居等村民利益的配套资金补贴，村民要求村干部赔树、赔房子。为了尽量不伤害村民利益，乡镇和村干部允许栽树的村民先把树卖了再复耕，并让村民承诺“卖树后不再栽”。基层干部说，林地和稻虾连作地块的图斑整改还比较容易，因为林地可砍伐、可售卖，稻虾连作的村民也因为近年来养虾行情进入颓势而会自发改为耕地。而“难啃的硬骨头”主要指向宅基地和坟地的迁移工作，这些工作只好“先放着”，“无法完成的任务，以后再想办法”。基层干部只有向村民解释，“每个时期不一样了，国家出了粮食危机，此一时彼一时”，说服村民服从新的整治“非粮化”工作。

不过一些原本耕作条件不佳的地块，即使恢复为耕地，也未必会有人去耕种。盲目复垦，可能造成更大的土地资源浪费。

近两年农资普遍涨幅较大，种粮效益低。农民种植粮食积极性不高。

撂荒耕地自然条件难以复耕。很多具备复耕条件地块本身就是沼泽地、石头地、沙化严重或者望天田等地块，复耕难度极大，复耕成本极高，部分地块机器设备无法下田，农作物种植下去后难以生长。去年复耕耕地耕种条件也大多较差，基本为中低产田块。

在撂荒耕地复耕复种方面水利沟渠后期管护费用不足，造成部分水利沟渠堵塞或部分损坏严重，取水困难，难以开展撂荒耕地复耕复种工作。部分耕地处于河坡处、山脚处，由于长期丢荒，杂草杂树多，耕种难度大，如金星村委会。部分耕地属于盐碱地，粮食作物难存活，种植效益低。近年外出务工数量增加，村里老龄化严重，劳动力不足，造成了部分耕地休耕或丢荒。

农田水利设施年久失修、崩塌淤积，一些地方修建高铁、高速等基础设施导致基础水利设施被破坏，导致农田取水困难。偏僻地块没有机耕路，农户进去路途偏远，机器设备无法运输进去。

4、规划权向上集中

在卫片执法的技术加持下，规划权借违建认定权而向政府集中。报备、审批和面积方面的行政规制等体现上级用地规划和产业规划意志的刚性标准大行其道，导致土地违法不再具有可解释和可变通的弹性问题，大幅限缩了村民自主经营权的拓展空间。

在规划权向上集中的情况下，土地只有在卖给国家收储的前提下，其改造和开发才是合法的。村民丧失了农业生产的控制权，其传统的可以用于存放农机具的房屋布局也被贴上“不实用”和“空间浪费”的标签，造成其生产生活的不便利。在广东省Y县调研时，有村民反映，“晒谷场在乡村振兴后就没有了。我种80亩，用收割机收回来2万斤，不卖就发芽了，不得不到城市广场上晒稻谷。在路上晒稻谷，被说成是乱穿插。说是稻谷场浪费土地资源，被卫星拍到就是占用耕地”。

基层干部说，“以前是人管人，上下信息不对称，下面有较长的时间反应和消化问题，可以发现问题之后再补办手续”。但“现在是高科技管人”，高精度的技术监测手段，缩短了问题解决的时限要求。被判定存在违建的土地利用者被要求在2个月内销号，但补办手续最快也需要90天，实在来不及。而只要违建涉及5亩以上的基本农田，就符合量刑标准了。

如今卫片执法的年度规划由中央部门下发到省，再由省逐级下发。例行督察的主体是中央自然资源部下属的6个局，对应中部6省。S县由武汉局督查。他们会从省里的卫片中挑一些出来检查，也会挑自己认为重要的卫片，或者下到现场对照那些资料可疑、逻辑说不过去的卫片。

卫片执法的频率，之前是每半年一次，现在已经调整为月度执法，每个月有2次，上半月、下半月各一次。乡镇国土所需要派人天天在村里巡查，每周上报一次。国土所所长表示，现在卫片都“拍麻木了”。卫片有中介机构提图，能拍到地上所有的东西，“纳米级的高清技术，牌照都看得清清楚楚。推点土都能比对出来”。

乡镇国土所有一名工作人员专门负责国土卫片和林业卫片。图斑巡查，主要依靠乡镇国土所、驻村干部和村干部，政府没有调派其他部门人员参与。村书记则需要对村内违法用地负责，有被乡镇免职的可能性。

卫片对比的是2019年第三次国土调查（简称“三调”）时的数据。按照土地政策规定，三调数据锁定了土地用途。三调后土地用途和形貌的变更，都必须经过行政权力的认证。只要卫片比对发现了疑似变化，就需要基层派人到现场拍照举证。“如果发现了变化，但没有相关手续，就被判定为违法。每一处变化，都必须提前办手续，准备审批材料审核。”

只要一个乡镇建设项目较多，地貌变化就多，卫片比对后需要核实和举证的部分就多，有时一个乡镇的卫片工作涉及1万多个图斑。比如项目多、经济活跃的W镇，一年有数百个问题点，省里也不知道项目是否被批准。而经济发展较慢、建设项目较少的乡镇，一年可能只有60多个甚至更少的卫片图斑需要核实和举证。

比如CC村有一个风电项目落地，卫片拍到了土地形态的变化，就需要督促基层办手续。又比如，老百姓建房或者搭建地面附属物发展经济，或者企业建设偏离了批准的规划范围，这些都在图斑比对之列，“连换个瓦，都能被比对出来，然后需要你证明房屋是否合法，是否是新修房，是否经过了审批”。据基层干部介绍，建设用地以前是不提图斑的。但现在针对建设用地提图斑，就加大了基层的工作量。但基层人手本来就有限，基层干部因此抱怨：“高科技把人搞死。”而村民则表示，“用地发展空间太少了”。

三、环境政策中的规划与锁定

笔者在广东省Y县调研，发现一些乡镇存在“发展新项目难”的问题，原因是受限于与环境政策相关的规划指标。比如在Z镇，镇长表示，目前难以引进工业项目，因为发展工业难以解决建设用地、环保要求严格，而发展养殖业又存在农田不能改为水产养殖、环保要求严格等问题，原有一些养殖户已因环保要求日益严格而停止养殖。

当地海洋经济发展也受到用海指标的制约。政府规划用海指标的目的，在于海洋生态保护，有效解决重大项目用地用海等要素保障中存在的突出矛盾和问题，进一步提高自然资源要素保障能力，有效推动重要投资项目上马实施，助力稳住经济大盘。国土空间规划问题，由当地县自然资源局负责。不过实际上，用海指标似乎更多对当地小企业构成束缚，却会对央企和重点项目主动让路。

在当地，“海岸线要国务院批，红树林也要国务院批。生态林地就20-30亩，调了半天也调不下来，环保来了就得停产。说要发展，什么指标又不给”。在用海指标的制约下，虽然当地码头太小，对大吨位的码头需求很大，但“提了很多次，市里说要建，一直也没有建”，许多货物只有拉到深圳交易，这就增加了运输成本。虽然当地海洋捕捞渔船也是最多的，需要几百米海岸线就够了，但渔船维修和造船厂的用海指标一直批不下来。

比如在X镇，航道渔港清淤项目还在谋划，正在招标立项，但卡在“用海许可证”，开不了工。据了解，海洋使用审批已经停下来了，“说是不能把海都用光了”。现在他们用海需要缴费，“山东22元/亩，我们200元/亩”。

然而，“央企一过来，用海指标就解决了”。