尹杨｜“抓手”当抓？从“一盔一带”政策看“抓手”的治理意涵

近段时间，笔者频频发现“抓手”一词出现在各行各业的工作行动部署中，特别是在官场与互联网主战场上更为突出。笔者在研究分析“一带一盔”安全守护行动政策时也发现其作为抓手在预防交通事故“减量控大”中的重要地位。然而笔者在文献资料库中进行搜索，发现现当前对“抓手”作为工作执行方式与政策推进工具的研究几乎为空白。何为“抓手”？“抓手”应该抓啥？“抓手”能够带来什么？“抓手”背后是否隐含着政策推进背后的问题与矛盾？本文将借助“一带一盔”安全守护行动具体政策，结合笔者的亲身经历与实地调研，分析“抓手”特定词汇政策意涵与执行问题。

一、涌现：各方领域奔涌着的“抓手”

“抓手”一词本意应属物理相关的概念，是机械制造与产品生产中创造的物理力学功能标志，从人使用的主观角度来看，是指人手可以把持（抓握）的部位。只要把手“抓”在上面，人便有了依托，有了凭借，人就方便把持某项产物。例如牛奶箱上的“提手”、门把手、机工仪器便于人操控的抓手等。而这样一个表物理特征的词汇渐趋活跃在政治文本（领导讲话、会议简报、党政机关文件等）和新闻报道中，常常使用句式或词组排比的形式，以“‘以……为抓手’、‘把……作为……的抓手’、‘……是……的重要抓手’”的句式存在。[1]官场中有了“抓手”，工作有了直接目的、依托与凭借，没有“抓手”，那就会陷入茫然，似乎某些活动和工作就无法开展。

而“抓手”是什么，恐怕包括对于撰稿人、讲述者、读者与听众也不得而知，对于相当一部人来说是一个说不清道不明、似是非是的概念，一边使用它，一边疑虑它。这一属性也正好适应了互联网行业“新造词”的特点并活跃在互联网空间成为时尚。互联网往往出现一些词汇：故作内行、精美包装、架起壁垒、忽悠外行。其实换做大白话也能理解，但是其代表了互联网“新潮”与“与时俱进”的属性并具有高频度感染场景属性活跃弥漫于现实生活中的各行各业，被誉为“不说人话”词汇。

在官场话语中，我们可以列出许多的案例：

在有着良好的教育改革基础和浓厚氛围的武汉，“评价”被作为实施课程改革和全面推进素质教育的重要“抓手”，全面而深入地进行着改革与探索。（《中国教育报》2004/7/5） 无公害农产品认证成为我国农产品质量安全工作的重要抓手。（万靓军、朱彧、樊红平、刘建华、龚娅萍《我国无公害农产品认证特征及发展策略》） 与其说《决定》是一个有关三孩的政策，不如说它是一个系统性解决现有社会诸多“堵点”的政策，即以三孩政策作为抓手，从政府、企业到民众，各方群策群力，共同解决长期积累的系统性、深层次的经济和社会矛盾。（杜恒峰《每日经济新闻》6/1/2021）

总结词汇使用场景与表达目的，归纳得出“抓手”一词的表达意义主要有以下三个方面：一是重要工作、重要举措；二是一般的工作途径、方法、契机、手段、凭借、载体等；三是指突破口、切入点。但是仍然，该词具体含义仍然无法精准确定，该词与以下词汇具有高度关联：

表1 与“抓手”相关联的词汇

在政策实践中的“抓手”往往表达的是当前事情、措施、方案的关键、着力点、突破口、切入口等意思。将“抓手”作为一种工作执行方式与政策推进工具。往前追溯此词，邓小平同志在指导新时期党和国家的工作中使用了“抓手”一词，其“两手都要抓，两手都要硬”的思想表达的是党和国家在新时期的建设要注重物质文明与精神文明的统一，这里的“抓手”便具有重要、平衡、协调的思想，暗含系统性思维在其中，这也给现当代对于“抓手”一词使用内涵奠定基础。

二、宣战：政策推进实践之道

2020年4月20日，公安部交通管理局在全国开展“一盔一带”安全守护行动，要求各地交管部门进一步提高电动自行车、摩托车骑乘人员安全头盔佩戴率和汽车驾乘人员安全带使用率，提高摩托车、电动车骑乘人员和骑车驾乘人员的安全防护水平，有效减少交通事故死亡人数。国内多地已明确表态，将加强执法管理，严格依法查纠不当行为。在各地关于专项守护行动的报道中，笔者发现关于该项政策的施行评价有高度相似的表述：各方（大家、全队）以“一盔一带”安全守护行动为抓手，提升全社会交通安全出行水平，促进预防交通事故“减量控大”工作。

在笔者看来，“一盔一带”安全守护行动与促进预防交通事故“减量控大”工作之间是“目标”—“抓手”关系，关系可以用一条推导出的链性关系的逻辑呈现：

交通治理现代化→最大限度减少交通事故、减少人员伤亡、减少财产损失→“严防群死群伤重特大事故”→“减量控大”专项行动→“一盔一带”安全守护行动

推进交通运输治理体系和治理能力现代化，服务加快建设交通强国作为落实党的十九届四中全会决策部署在交通领域的治理目标，完善交通运输安全与应急管理体系是其总体要求。随着经济发展创造的经济联系加强与人员的自由流动，交通安全维护与应急管理体系面临的压力十分显著，交通事故时常发生，特别是群死群伤重特大事故对交通安全与社会稳定造成巨大影响，疫情期间的重特大交通事故频发，威胁人民群众生命财产安全，因此交通部出台“减量控大”专项行动，其中特别强调“一盔一带”安全守护行动。

佩戴头盔可以大幅提高摩托车、电动助力车等驾乘人员的安全性,有效降低头部损伤发生率，进而重大交通事故伤亡发生率。因此在“一盔一带”的政策实践中，路面是主战场，“一盔一带”是工作抓手，以“一带一盔”促进“减量控大”工作，“减量控大”存在程度与数量上的规定，其亦可以作为操作化达成目标与上一级目标的工作“抓手”。通过“一盔一带”，从交通事故预防与交通事故发生后的生命尽可能保护出发去实现“减量控大”的目标，最终实现交通治理现代化的终极目标。

三、识别：政策“抓手”确认标签

首先探讨一个问题，活跃在领导讲话、会议简报、党政文件中的“抓手”应该如何寻找呢？以下四个方面常常是党政领导与职能部门对工作“抓手”的“搜寻”范围：一是从服务中心中寻找抓手，每年的党委中心工作有差异，每年重点推进的工作任务与发展战略有变更，那么从服务战略与中心工作中寻找抓手准没错；二是从领导指示中寻找抓手，党委主要领导对工作的指示往往能指明工作前进方向；三是从民生改善中寻找抓手；坚持发展中改善和保障民生；四是从思路创新中寻找抓手。在实践中践行新时代理论，同时将矛盾的普遍性与特殊性相结合从而推动理论创新与实践创新，不断寻找新载体充实工作，打出漂亮“组合拳”。

那么作为工作执行方式与政策推进工具之一的“抓手”有什么特点，什么样的工作会被选入“抓手”，“抓手”与其他政策推行工具有什么关系？接下来对“抓手”特征的归纳将会一定程度上解答上面的困惑。

1.有效性。抓手选取的切入口小，一般十分容易进行执行。形式上尽可能可通过直观的数据予以过程监督与效果呈现，其成效容易被观察、发现与测量，对于政策具体执行的公务人员，其工作易被量化考核；实质上的则能够快速起成效并且效果易显现并产生积极影响。预防重特大交通安全事故的方式有很多，例如修改道路交通方面的法律规范增加不规范行车惩处措施；例如改善道路条件；例如提升车的性能。但是最终选择以“一盔一带”作为“抓手”，因为其操作方便，不需额外动用社会资源，也不需要额外修改制度规范、增加制度交易成本，因为相关规定在原有道路交通安全相关法律法规中已有明确规定，本质上只是加强专项执法而已，在这里的“抓手”意味着重点；同时其政策行为执行情况很容易通过标准化数据直观反应，数据的提升便意味着工作成效取得与进步，从而打开交通安全领域的突破口。

2.易操作与易督查性。明显可视化的目标与较为明晰的工作方式与政策推行手段，能方便政策各级执行者简明识别并迅速组织推进，从而使得纵向上的各级单位相互配合形成政策合力；由于结果的易呈现（数据的直观反馈），使得督查工作也十分容易。上级部门对下级部门政策执行的督查可以通过相关处罚情况（“罚单”的多少）以及工作成效数据（相关“率”的提升）直接发现，即政务中的“KPI”。

3.角度往往也是民生热点、痛点。角度也往往选择与人民日常生活息息相关的，且常常是难以推行与实施，群众呼声强烈、争议强烈并持续关注的点，一般通过“专项行动”、“工作重点”等方式呈现。例如创建文明城市过程中出现了扫除“牛皮癣”、加强精神文明建设中的“扫黄打非”专项行动、以“疫情防控”为抓手提升应急安全管理水平等。而此次“一盔一带”也直面当今交通现实，人民在疫情后期出行要求十分迫切，人们通勤或周末出游造成的中短距离出行旺盛，非机动车（自行车、电动自行车、摩托车）出行在打通出行“最后一公里”，在面对拥挤不堪的交通或在某一区域范围内的出行等方面具有显著的优势，然而当前交通法规不完善、城市交通治理相关举措未跟进，仍然出现人车混行、机动车与非机动车混行等情况，给非机动车骑行造成隐患。因此此政策直面突出交通问题、与人民群众出行联系最为紧密的中短距离出行问题。

4.确定工作“抓手”的主体。归纳为两种：一是上级给通知，下级找抓手（落实通知）；二是上级给通知与抓手，下级落实（落实抓手）。压力型体制下各部分都有一定的政策落地实施空间，执行过程中有细化空间。抓手的确定一般面对社会矛盾，需要通彻的政策推行结构实现，这其中暗含工作执行的强制力与约束力，这也会最终反映在政策的落地执行层面。

5.“抓手”体现的是系统性与渐进性的统一。“抓手”从引申义与制定初衷来看，一般就是抓住一个方面或者某一较为具体的方面，集中现有的资源与优势集中解决与实施，而相对弱化其他方面去考虑去统筹平衡，这也是建立在对未来完成该项任务就能够在整体方面取得成效与方便后续工作的推进和实施的信任上来说的。作为“抓手”的政策可能具有要害性，对于其他也有关键性的作用，能够交叉全局产生一定的影响。系统性不仅仅表现在作为“抓手”的政策与其他政策的通盘考虑，同时在作为“抓手”的内部政策也具有系统性，需要完成系统考虑。反映到政策，例如某街道以“四个一”工作为抓手来开展走访工作，某街道以“定制度、摸详情、抓执行、暖人心”四个方面为抓手，尽全力让辖区内居民过一个放心、安心、暖心的好年。

渐进性在于推进系统性解决的过程中，其政策不一定是各方齐聚共同铺开，而是在考虑恰当时机与酝酿充分后，在考虑现有资源配置的情况下分阶段渐进实施的一个过程，符合“抓手”的建立初衷。“一盔一带”安全守护行动则很好地体现出渐进性的特征。在总的要求指导下，在政策具体执行过程中出现了变动，根据政策执行背景与时代需求一步步进行细化推进，从小部分群体出发拓展至全体，下面是整体推进中具体政策的表现（不是官方表述）。

表2 “一盔一带”安全守护行动具体政策发展与相互关系（依据时间从上至下排列）

6.与其他政策推进工具的关系。前文所述，造点、试点、工作重心等词汇与“抓手”一词的关联度很高。其都是推进政策与实施方案中常用工作推进工具与执行手段。它们与“抓手”一词在内涵与意义上有交叉关系，但具体领属范围不同。各政策推进工具的搭配使用颇有“组合拳”的意味，更具有某种场景性。

四、落实：作为抓手的“一盔一带”政策实践

从2020年4月，公安部交管局要求各地加强宣传引导，增强群众佩戴安全头盔、使用安全带意识，到6月1日起处罚范围限定为骑乘摩托车者不戴头盔、驾乘汽车不使用安全带的交通违法行为。可以说从全国范围来看，政策实施力度大，参与人员多。政策效果也较好。前排安全带平均使用率超过90%，电动车佩戴率从20%提高到54%（据“公安部交通管理局”公众号2月4日消息）。系统性的分析已在课程展示中予以呈现，下面笔者结合自身经历与实地调查谈谈作为抓手的“一盔一带”的具体实施情况。

作为“一带”政策的重要组成部分，“后排乘客系好安全带”已成为当前各地推进“一带一路”安全守护行动政策的重要查纠方面。今年笔者在上海乘坐网约车，司机在本人上坐后排后直接提示：“请系好安全带”，同时手机软件广播两次重复提示请前后排乘客都系好安全带。同时笔者在厦门乘坐网约车坐后排时，司机均是在当我将安全带系好后才发车。而笔者的朋友在上海则没有这么幸运了。笔者的朋友因“乘坐人员未按规定系好安全带”被处以50元的罚款，《中华人民共和国道路交通安全法》第八十九条规定：行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款。由此可见这是对乘车人进行的顶格处罚。

图1 笔者的朋友沈某与李某因“乘坐人员未按规定系好安全带”被处以50元的罚款

而当笔者回到武汉乘坐网约车时，听到车内广播“请前后排乘客系好安全带”后询问司机后排乘客是否需要系好安全带，司机的回答则是“尽量系好”。前期笔者在街道口进行调研询问交警时提出关于后排乘客系好安全带的问题，交警的回答则是“以宣传教育为主，不进行罚款”。

图2 武汉市洪山区街道口交通秩序专项整治点

政策在不同地区的推进具有差异性，而同一地区施行政策的过程也是具有差异性的。通过笔者观察以及与上海不同出租车司机沟通交流得到他们几乎统一的看法：类似于后排乘客系好安全带的整治无法持续性的投入充足资源，往往是在其他中心工作与专项整治之间的“间隙”中进行，警力资源本身并不充足，同时目前并没有相应的例如监督前排乘客系安全带的自动化技术手段，本身肯定会存在着“松”与“紧”的监管“波动”。例如笔者朋友并不是单纯因为警察例行检查而被查出违法行为，而是因为司机在靠边停着未打“双闪灯”的违法行为而使黄埔铁骑“敲窗”“顺带”发现。司机普遍认为，上海交通秩序的严谨与注入后排乘客系安全带行为的养成，主要是依靠罚款的惩罚措施。武汉司机对此表示认可，同时也提出对执行过程中的时间与空间上的“严格”与“宽松”造成执法不一致会导致政策效果大打折扣。

对于普通出行者的调查，我们发现大家更多的困扰担心是针对政策执行的标准本身。如果对于乘客上车即系好安全带这一问题还有清晰可见的规范，那么针对“一盔”政策的问题，那么交通参与者就会更加迷糊了：安全头盔的标准是什么？仅仅在校园、小区等相对独立与微小的空间需要佩戴吗？自行车需要佩戴吗？等等。

因此，间歇性地运动式执法与标准规范不一相结合，只会增加人们的机会主义倾向，而无助于人们养成的良好的行为习惯。作为“抓手”的“一盔一带”政策在实际操作中似乎并没有“准”“狠”本认为该具有的意味。

五、反思：“抓手”作为工作方式的矛盾与问题

在全行业各领域都寻求“工作抓手”的情况下，我们有必要反思“抓手”作为工作方式，其运用过程中出现的矛盾与问题。目前分析得出的问题或矛盾主要有以下方面的内容。

1.“抓手”与目标的关系。即成效不一定与数据成强烈关系；“抓手”的推进不能“一定”达成目标。部分成效可以通过数据直观反应，但是另些成效的展现则较为隐形，产生的效应很可能是过程性的呈现与社会性的呈现，甚至是精神状态的呈现。政策达成目标并不是只靠“抓手”就能实现的，还需要多方政策的协调配合，实现直接目标与社会效应的统一。

2.工作执行者的“路径依赖”。工作“抓手”牢记在心，以某一项工作作为出发点从而带动其他工作的发展。工作随时需要“重点”与“突破口”，但这并不完全等于“抓手”。“抓手”一词隐含着力度与劲度，隐含着“紧绷”与十足的重要性。过多的“抓手”导致工作执行者工作就是以“抓手”为主的工作惯性，一方面会导致工作执行者应对工作抓手的疲惫；另一方面，一旦工作陷入瓶颈，则会产生找不到抓手的焦虑。这便形成了工作执行者的“路径依赖”，使其缺乏系统与创新的思维意识。

3.政策执行偏差导致未见成效。政策执行偏差可以利用以下逻辑链关系予以呈现：

长期工作抓手—坚持不懈常抓—执行者的疲惫（资源投入）—执行的宽严不一（＋政策的标准不一）—政策执行不一—政策落实表现不一—民众体会感受不一—民众理解不一—民众与政策间存在裂隙并埋藏矛盾—（＋上级持续不懈的抓）—政策推行的突然与贯彻解释不到位—民众与政策矛盾加深—上级压力与推行困难—执行者的疲惫

本来是想借助“抓手”组织力量渐进探索从而深入问题核心并做出改变，结果未涉及问题核心且表现矛盾更加交织复杂，形成一个闭合的恶性逻辑链循环（如上）。

4.各部门的协同推进完成。“抓手”一般是特定部门或单位制定或推行，但是成效的显著也依赖各执行部门的配合、以及各个行业领域的联合，实现“共抓增效”。例如要更好地推行“一盔一带”安全守护行动政策，除了公安部门，还需要质检部门、新闻宣传部门、城市管理部门、各街道社区的协同发力。而笔者乘坐网约车时听到的安全提示录音，则体现出各行业的广泛配合与支持。政策推行单位应该联合行业主管部门、行业协会推广，组织快递、外卖、出租车、网约车等重点行业示范引领，切实配齐用好安全头盔、安全带，提高“一盔一带”的安全正确使用意识。

5.政策的延续性问题。成效显著后是否应该停滞？是否应该乘胜追击采取下一步的工作？其渐进性的特点决定了其延续性的存在，“抓手”体现出的只是实现整体目标中的某一过程的重点突破口，应该随着变化发展需要及时调整工作重点方向，如满足现有成就导致政策停滞状态，不仅不利于达成总体目标，同时前期工作也会因为其本身具有的约束力与强制力的特点而导致暂时松懈下的“功亏一篑”。例如当“一盔一带”政策取得普遍成效时，在适当时机下我们是否应该选择适合的时机继续推进，创造新政策推行的条件，例如推进儿童乘车使用儿童安全座椅、整治不合规“老头乐”代步车等日趋凸显的交通安全问题？

6.“抓手”滥用问题。在某些讲话和文件中有滥用之嫌，甚至引起一些争议，被部分网民讥为“新八股词语”。甚至某些讲话与文件中使用多种抓手（并不具有系统性）——最后仅仅变成替代性词汇，除了提升所谓的讲话水准之外，失去了词汇引申后通用的含义与其工具意涵。

六、期望：未来的“抓手”实践

“抓手”作为社会热词，在社会实践中不断赋予其特殊含义，从而使其成为了一个具有时代特征与意义的词汇。未来谈及“抓手”时，不能忽视其原有的表示“重点”的内涵，不能轻视其“突破口”的作用，应注意“抓手”与“系统性”的关系，注重不同政策的兼容性，协同推进政策实施，实现治理目标。

（作者：尹杨，系武汉大学政治与公共管理学院本科生）