全球糖税围剿“小甜水”

记者 杜涛

一瓶500毫升的饮料，如果每100毫升含糖量超过5克，喝下去至少摄入25克糖。自2027年7月1日起，这样的饮料在德国将被征收消费税，每升税额为0.26欧元或0.32欧元。

2026年10月14日，德国联邦内阁表决通过含糖饮料消费税立法方案，拟于2027年7月1日起，对达到规定含糖量的饮料按两档税率从量征税。新税旨在减少过量糖摄入、促使生产企业调整配方，并缓解公共医疗保险融资压力。但是，法案仍需议会审议批准。

这不是孤立的动作。2025年7月，世卫组织发起“3by35”倡议，呼吁各国通过健康税，到2035年把烟草、酒精和含糖饮料的实际价格至少提高50%。世界卫生组织2026年1月发布的报告显示，截至2024年7月，全球至少有116个国家在国家层面对至少一种含糖饮料征收消费税。

在中国，含糖饮料尚不在消费税现有税目之内，此前已有多位研究者预测，含糖饮料有可能纳入消费税扩围范围。新版《食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则》将于2027年3月16日起正式实施，糖、饱和脂肪酸被新增为强制标示范围。

对外经济贸易大学教授、世界卫生组织健康税与财政政策合作中心主任郑榕及其团队发布的最新研究测算显示：如果中国正式开征含糖饮料税（下称“糖税”），将推动终端零售价格上涨20%或30%，预计可分别带来约1702亿元、2364亿元的消费税收入。

山东大学税务研究中心主任李华对经济观察报表示，多国密集推出糖税，背后是两条相互支撑的主线：

一是公共卫生压力。添加糖摄入超标与肥胖、2型糖尿病、心血管疾病、儿童龋齿的关联已被大量研究证实，由此产生的医疗支出和劳动力损失最终由社会共担，控糖因而不再是个人口味问题，而成为公共政策议题。

二是国际政策共识。世卫组织2025年发起“3by35”倡议，目标是到2035年通过健康税将糖、酒、烟草三类产品的实际价格提高50%；经合组织等机构也将糖税纳入健康税范畴。口径趋同之下，各国获得了现成的政策依据与实施模板，糖税由此从个别试验变为框架内的协同行动。

但李华也认为，糖税不能单独发挥作用，应当同步升级营养标签管理、规范面向未成年人的甜食饮料广告投放、落实校园含糖饮品禁售等要求，形成立体化的控糖体系。

全球围剿

德国方案的设计逻辑为税率与饮料含糖量挂钩。拟征税产品包括汽水、冰茶、能量饮料、加糖水果饮料及果汁饮品，同时涉及供餐饮业和消费者调制饮料使用的含糖糖浆与浓缩液。方案将浓缩液和调制原料纳入范围，有助于防止企业通过改变供货形态、将饮料改由销售终端稀释调配等方式规避征税。相关产品是否应税，关键仍在于法定产品分类和总糖含量。

每100毫升含糖量达到5克及以上的，按每升0.26欧元征税；达到8克及以上的，提高到每升0.32欧元。

根据德国政府同期公布的信息，该税预计在2027年带来约6.9亿欧元收入，2028年达到约9.25亿欧元。

德国给免税范围事先划了条清楚的线：使用甜味剂的饮品不予征税，纯果汁、无醇啤酒和无醇葡萄酒不征，大豆、坚果、谷物做的植物基饮品也不征；年产量不足100万升的小型生产企业直接免税。

德国不是唯一一个采取分级计税方式的国家。英国2018年推出含糖饮料消费税时，就按每100毫升含糖量分档征收。英国政府还在考虑进一步收紧：把免税门槛从每100毫升含糖5克下调至4克，这意味着大量调味牛奶和奶昔饮品将进入征税范围。

从已经开征糖税的国家来看，控糖效果显著。

墨西哥含糖饮料消费量常年居拉丁美洲之首，超重与肥胖问题突出。该国2014年率先推出糖税，并于今年大幅上调税率。据墨西哥国家公共卫生研究院今年3月发布的专题报告，墨西哥自2014年对含糖饮料征收每升1墨西哥比索的税金后，上调的饮料价格基本按税额传导至消费端，征税两年后，相关产品销量下降约7.6%，其中低收入家庭降幅尤为明显。

英国采用分级征税机制，成功倒逼企业调整配方、减少糖添加，2015至2019年征税饮料糖分减少43.7%，总糖分销售下降35.4%。

郑榕在一场研讨会上介绍，国际上主要有三类含糖饮料计税模式：从价计税、按容量或糖含量从量计税、依据含糖量分档计税。其中英国采用的分档征税模式在倒逼企业调整配方方面效果显著，但对营养标签规范、产品检测和征管能力要求较高。

但是，糖税也面临一个问题：税收抬高了含糖饮料价格，却未必减少消费者从所有食品中摄入的糖总量。

安理律师事务所合伙人叶永青把替代效应称为糖税“被诟病最多的短板”：“无论国际研究还是国内数据分析均表明，含糖饮料消费下降，可能只是转向其他高糖食品，而没有实现总摄入量下降。”他的判断是，糖税能显著压缩应税含糖饮料这一渠道，但单独使用很难完成降低全社会糖摄入的任务。世卫组织给出的应对思路是把税基放宽，尽量宽口径、只豁免无糖水，甚至提示把非糖甜味剂饮料一并纳入，从而堵住替代通道。

据世卫组织前述报告，116个国家中，114个国家将税收适用于销量最大的含糖碳酸饮料，85个国家对含代糖的饮料同样征税。但世卫组织同时指出，各国糖税的力度普遍偏弱，税率中位数仅占普通碳酸饮料价格的约2%，且征税范围往往遗漏果汁、加糖奶饮和即饮咖啡茶饮等含糖量并不低的品类。

另一个绕不开的争议是税负公平。李华分析，低收入群体在含糖饮料上的支出占自身消费总支出的比重更高，同等消费量下承担的税负占收入比重更高，从量计征会让税收呈现累退特征。

但她认为，评判公平性不能只算税负分摊这一头：低收入人群长期过量摄入添加糖，后续面临的肥胖、糖尿病、口腔疾病风险也更高，需要核算的是税负成本与健康收益相抵之后的余额。她的结论是，衡量政策是否公平，不在于税负是否均等，而在于不同群体最终获得的净福利能否大体均衡。

中国是否会开征

中国含糖饮料的税制建设仍在起步阶段。

消费税是我国第三大税种，2025年国内消费税收入16857亿元，比上年增长2%，占整体税收比重的9.6%。当前，它针对15类特殊消费品征收，烟、酒、汽车等几个税目占了收入的大头。对不健康产品的征收范围，长期停留在烟、酒等少数品类。

政策口径这两年有所松动。2026年《政府工作报告》提出“调整优化消费税征税范围、税率，并推进部分品目征收环节后移”；“十五五”规划纲要明确“健全地方税体系，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，增加地方自主财力”；国民健康“十五五”规划则把“推动全社会参与减盐、减油、减糖”写入其中。

郑榕认为，对含糖饮料征税的条件正日渐成熟：消费者支持征税，厂商主动减糖的意愿同步提升；卫生与财政部门扩大健康投入、拓宽财源的动力也在增强，而明年起食品包装强制标糖，恰好补上了税制最需要的前置条件。

从2027年3月16日起，所有预包装饮料的包装上都必须强制、单独标注糖含量。标准中标示的“糖”，特指葡萄糖、果糖、蔗糖、麦芽糖、乳糖五类。

但中国市场的特殊之处在于，瓶装饮料之外，现制茶饮、鲜果茶的体量同样巨大。

李华认为这决定了相关政策不能直接照搬国外方案。“如果只对瓶装饮料征税，现制饮品游离在外，同类高糖消费行为的税负不一致，既不公平，也会把消费推向未征税品类，削弱控糖效果；但现制饮品恰恰是税源管控难度最高的环节，糖分现场调配、单品含糖量浮动，‘半糖’‘少糖’没有统一的量化标尺。”

税制模式因此面临取舍。李华的对比是：从控糖效果看，从量计征更适配政策目标，按含糖量分档计税，含糖越高税负越重，价格信号与减糖目标直接绑定；但从征管实操看，从价计征流程简单，不需要逐一核验产品含糖量，代价是控糖精准度下降。

她还指出从价计征的一个具体缺陷：售价高但含糖量低的产品承担更高税负，低价高糖产品税负反而偏轻，有失政策初衷。

税源与健康负担的错位，是另一个需要提前统筹的问题。李华提供的一组数据是，国内软饮料生产的产业集聚特征明显，产量排名前五的省份合计占比超过45%，仅广东省就接近18%。如果在生产环节征税，收入集中在产区，但含糖饮料的消费、相关疾病负担分布在全国各地：消费分布呈东高西低，糖尿病等相关疾病患病率则呈北高南低。税源所在地、消费发生地、健康负担所在地并不重合，税收归集、资金分配与定向使用，需要依靠转移支付机制统筹。

叶永青认为，开征含糖饮料消费税在征管条件、财政定位、产业游说、消费端压力等方面都面临阻力，并且强度有所不同。财政端要明确，征税的目标是社会行为调节，筹措资金是附带效应，这样才能理解糖税越成功税基越萎缩的结果。同时，征管条件也需要建设。而产业端相应可以用制度设计化解影响，比如德国对小生产商免税、英国给行业缓冲期，都是为降低立法阻力所作的安排。消费端的压力则可以通过明确税制边界、收入反哺等方式缓和。

影响

糖税普遍开征已经对全球饮料产业产生影响。

叶永青认为，糖税已经在重塑全球饮料产业，方向比想象中更清晰：“减糖逐渐成为主流策略。”他把这种重塑概括为一句话：“糖税重塑产业的方式不是搬迁地图，而是改写配方表。”

他判断外迁产能避税的空间比想象中的小：饮料是重物流、本地化消费的行业，市场需求在哪儿，工厂就在哪儿。真正的调整发生在产品端，换代糖、调规格、调配方。“所以，糖税大概率不会动摇饮料业本身，而是可能加速把高糖产品从主流推向边缘，当然这也是政策本身希望看到的。”

上海财经大学税收治理现代化研究院院长朱为群认为，从企业端看，分档从量征税能够激励配方调整和新产品开发，但税收在供应链上的实际承担方式并不确定。大型品牌可能通过规模化减糖、重新定价和营销调整等方式应对，小型企业则面临检测、申报、库存和系统改造等新增成本。德国拟设置规模豁免，正是降低小微生产者制度适应成本的一项安排，但也需要防止企业通过人为拆分经营主体取得豁免。

李华提醒，政策初期可以形成增量收入，但长期看，随着含糖饮料消费回落，税源有可能出现收缩，但税收规模下降恰恰代表控糖目标取得进展，与政策设立初衷并不冲突。

对于开征消费税后形成的财政收入如何使用，各国的制度安排差异明显。

叶永青梳理出两类：德国走得最远，把糖税设计成“目的税”，立法文件强制规定收入用于稳定法定医保基金、减少联邦对健康基金的补贴压缩；英国是“承诺式专款”，收入投向学校体育和儿童早餐项目，并承诺即便收入随减糖下降，这部分投入也不缩水。

叶永青说，专款的好处在于，公众能直观看到“我交的糖税变成了孩子的操场”，政策正当性和接受度大幅提升；代价是损害预算完整性，收入随减糖递减本是制度成功的表现，却反过来约束支出安排。

叶永青认为，参照此前酒类消费税的计征经验，或许可以考虑如下思路：就税率来说，以从量为主、从量从价结合，也就是说，预包装饮料按糖含量分级从量计征，这样相对更精准；代糖饮料和现制饮品辅以从价；预包装饮料在生产或进口环节征收，并强化后端核验。豁免清单上，相对稳妥的思路是“窄豁免”：纯水、无糖饮料、纯牛奶豁免没有争议；纯果汁虽高糖，但各国惯例豁免，初期可以跟进，留待评估；代糖饮料暂不征收，但世卫组织已提示其替代风险，需跟踪观察。在收入归属上，他建议，纳入一般财力、辅以预算安排和预算透明化是一个可选项。