欧委会的“静默革命”

2019年年底，当61岁的乌尔苏拉·冯德莱恩正式入主布鲁塞尔贝尔莱蒙大楼时，她在第13层办公室旁边隔出了一间约25平方米的小房间。

这位新任欧盟委员会主席没有像前任容克那样常年住在酒店套房里，而是直接住进了这间办公室隔壁的斗室，成为历史上第一位“以单位为家”的委员会主席。她的日常作息带着一种近乎严苛的纪律感，汉诺威的老家成了周末才回的驿站，而这种住在办公室里的习惯，她早在柏林当部长时就已养成。

后来，欧洲媒体披露，贝尔莱蒙大楼的第13层被设置了严格的进出管控，只有通过专用的“紫色电梯”才能抵达，就连委员会专员也不能再随意进入。

在这个被刻意封闭起来的13层办公区里，真正完成绝大多数日常事务决策的，可能并不是冯德莱恩本人，而是一个当时年仅39岁、在布鲁塞尔官场毫无根基的德籍幕僚——她的办公厅主任比约恩·塞伯特。

观察者网

在外界的媒体报道里，塞伯特作为主角的出镜率极低，但在布鲁塞尔官僚圈子里，人们常常私下称他为委员会非官方的“联合主席”。

英国智库欧洲改革中心主任查尔斯·格兰特曾向媒体坦言，在今日的欧盟委员会，所有重要卷宗的所有关键决定，实际上都由冯德莱恩和塞伯特两个人拍板。

一对来自柏林的外来者，是如何在短短几年内终结了27国专员合议的传统，将容克与塞尔迈尔留下的那台行政机器彻底改造驯服的？

我们不妨将镜头拉回冯德莱恩的政治发家史与德国国防部往事，从人事档案中拆解这场布鲁塞尔权力私有化的真实内幕。

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如果翻开冯德莱恩的早年履历，会发现她对委员会“办公厅政治”的熟稔，几乎是刻在家族基因里的。

她于1958年出生在布鲁塞尔的伊克塞勒区，在布鲁塞尔欧洲学校一直读到13岁。她的父亲恩斯特·阿尔布雷希特正是欧洲经济共同体最早的一批高级公务员，1958年就出任欧共体竞争专员的办公厅主任，并在1967年至1970年升任权倾一时的竞争总司长，后来才回到德国政坛担任了十四年的下萨克森州州长。

换句话说，冯德莱恩童年成长的环境，恰恰就是一个依靠办公厅主任运转的早期布鲁塞尔委员会，而她父亲六十年前担任的专员办公厅主任一职，正是今天塞伯特所坐位置的同类岗位，只不过今天塞伯特服务的是主席本人。

在依靠父辈余荫在下萨克森州政坛崭露头角后，登上联邦政治舞台的冯德莱恩也曾一度被默克尔用作执政联盟招牌，用来吸引大都市现代独立女性选民，但在冯德莱恩的媒体声望越过某种界限后，她很快遭到了冷落。

2013年组建第三届内阁时，默克尔把她直接扔到了国防部，这个在德国政坛素有"弹射座椅"之称、历任部长多在丑闻与装备烂账中折戟的部门，历来被视为冻结继承者的冷宫。尽管她长期担任基民盟联邦副主席，但她在党内既没有派系的铁杆支持，也得不到庇护人真正的信任。

这个被打入冷宫的政客，从此越发偏执地依赖于高度忠诚的私人小圈子。

冯德莱恩上任国防部长后，没有依靠部内的传统官僚，而是做了一个在柏林政坛引发震动的决定：

她在2014年8月直接从外部请来了美国顶级咨询公司麦肯锡的柏林办公室掌门人、物理学与神经信息学博士出身的卡特琳·苏德，将其破格任命为国防部常务国务秘书，统管全军的规划、军备采购与网络信息技术。

苏德一进国防部，立刻按照美资咨询公司的管理模式对军备系统动刀，并将自己昔日在麦肯锡的旧同事大量引入国防部的数字化与采购改革项目。

也就是在2014年，苏德看中了一个曾在美国常春藤顶级名校求学、当时任职于国防部政策规划参谋部的年轻人，将其调入自己麾下，火速提拔为自己的幕僚长，随后又将其郑重推荐给了部长冯德莱恩。

这个年轻人就是比约恩·塞伯特。

在2014年至2019年的五年间，冯德莱恩、苏德与升任部长办公室主任的塞伯特在德国国防部组建了一个封闭运转的核心三人组。

这套“外部咨询专家+少壮派规划幕僚”的组合虽然行事凌厉，却在2018年前后引爆了轰动全德的国防部“顾问门”丑闻。

德国联邦审计院在审计中发现，国防部在未经规范招标的情况下，将大量咨询合同批给了外部顾问公司，涉案金额上亿欧元。

德国联邦议院为此专门将自身升格为拥有强制传唤权的调查委员会，前后开了17次听证会，传唤了41名证人，调阅了约4700个档案。

在调查进入白热化阶段时，外界惊讶地发现，冯德莱恩在任期间使用的两部官方手机里的数据竟然被彻底清空，而此时调查委员会早已要求保全全部证据。冯德莱恩在作证时表示，她一向定期删除聊天记录，并称最后一次翻看时并未发现与调查相关的内容。据德国媒体当时报道，苏德和塞伯特在问询中都声称记忆存在空白，塞伯特更是反复表示自己“什么都不记得，绝对什么都不记得”。

尽管最终长达720页的议会调查报告没有直接追究冯德莱恩的个人法律责任，但这桩丑闻让她在柏林政坛的声望跌至谷底。

恰恰就在联邦议院调查委员会紧锣密鼓传唤证人的2019年夏天，布鲁塞尔向她抛来了救生索。

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2019年6月底的大阪二十国集团峰会前后，欧盟各国首脑围绕新一届委员会主席人选陷入了僵局。

默克尔最初接受了由荷兰社会党人蒂默曼斯出任主席的折中方案，却遭到了波兰、匈牙利等维谢格拉德四国以及意大利的联手否决，而欧洲议会第一大党团人民党推出的领衔候选人韦伯，又被法国总统马克龙以“缺乏行政执政经验”为由死死挡在门外。

在各方人选相持不下的深夜密室里，马克龙顺势提出了德国国防部长冯德莱恩的名字，她列名欧洲人民党党团、能给默克尔一个体面台阶，又能讲流利的法语，且在不少观察者看来，一个在国内深陷顾问门泥潭、缺乏深厚政治班底的德国防长，到了布鲁塞尔必然要感恩戴德、仰仗巴黎的鼻息。

冯德莱恩获得提名后，塞伯特替她扛起了在欧洲议会拉票的活计，他跳出传统主流执政党团的框架，把手伸向了右翼民粹派议员。2019年7月16日，欧洲议会进行无记名投票，冯德莱恩最终拿到383票，距离374票的法定及格线仅仅多出9票，创下了委员会主席表决史上最惊险的过关纪录。

不管怎么说，过关就是过关了，但这惊险的9票，直接奠定了冯德莱恩与塞伯特此后执掌布鲁塞尔的心理底色与权力风格。

当冯德莱恩在2019年年底正式搬进贝尔莱蒙大楼时，她从德国国防部只带走了两个人：一个是出任办公厅主任的塞伯特，另一个是负责公关的延斯·弗洛斯多夫。

作为新一代的“大内总管”，塞伯特在2019年踏入贝尔莱蒙大楼时，在欧盟3万多名文官中几乎没有任何私人根基，他的全部权威百分之百来自冯德莱恩个人的绝对信任。

一个在体制内没有根基、授权又极其脆弱的外来小圈子，要想不被庞大的官僚机器架空，唯一的选择就是将德国国防部时期的运作模式复制到极致，也就是绕开不受控的各国专员，把所有重大事务的决策关进13层的小房间里，直接垂直指挥底层的业务总司长。

3

新冠疫情的爆发，为这套小圈子的新管控模式提供了第一次绝佳的扩权契机。

在长达两年多的危机应对中，通过总额7500亿欧元的“下一代欧盟”共同举债复苏基金、46亿剂新冠疫苗集中采购等一次次实战，冯德莱恩和塞伯特带着几个主要讲德语的贴身幕僚，将欧盟委员会的决策权悉数收归13层。

不过那时候，第一任期内的冯德莱恩和塞伯特还需要顾忌几位重量级专员的制衡，而到了2024年连任开启第二任期后，贝尔莱蒙大楼13层对人事与机构的垂直收编已经彻底不留死角。

首先是清理专员中的刺头，在冯德莱恩第一任期内，法国籍的内部市场专员蒂埃里·布勒东是少数敢于公开叫板13层的实力派人物。他不仅在疫情期间实际扛起了欧洲疫苗产能扩建的重担，还多次在社交媒体上质疑冯德莱恩的党派任命与个人越权。

到了2024年秋筹组新一届委员会时，冯德莱恩利用首脑谈判的窗口向巴黎施压，迫使布勒东愤然辞职。第一任期内常有独立声音的外交高级代表博雷利与经济专员真蒂洛尼，也在任期届满后未再进入新一届委员会。

在新组建的委员会中，冯德莱恩与塞伯特刻意将27名专员的职责范围设计得相互重叠、边界模糊，使得任何跨领域政策都必须由主席居中裁决。

塞伯特更是亲自逐一审查各专员私人幕僚人选。据媒体当时统计，在新一届委员会的专员幕僚正副主任中，德国人占据了7至9席，其中4个办公室直接由德国人挂帅（包括塞伯特本人）。

至于名义上掌管欧盟外交与防务协调的新任高级代表、爱沙尼亚前总理卡娅·卡拉斯，从上任第一天起就发现自己被13层严密限制。

2025年10月，深感在对外事务上被架空的卡拉斯试图在自己的欧洲对外行动署里打造一个强力中枢，计划请回当年容克时代的“怪兽”马丁·塞尔迈尔出任对外行动署副秘书长，帮自己抗衡塞伯特。

结果这一人事动议遭到塞伯特的强力阻击而胎死腹中，冯德莱恩的一批亲信转而提议只给塞尔迈尔安排一个“宗教自由特使”的闲职。当然，最后连这个职位也没有提名他。

比架空专员更深层的控制，在于塞伯特把13层变成了一条向各大核心业务总司直接输送一把手的“人事流水线”。

不妨看一眼这份控制了欧盟实权命脉的调任名单吧：

塞伯特昔日的办公厅副主任斯蒂芬妮·里索，在2023年3月直接出任掌管欧盟钱袋子的预算总司长；

冯德莱恩办公厅的数字顾问安东尼·惠兰在2026年4月空降执掌竞争总司；

绿色新政顾问库尔特·范登贝格接掌气候行动总司；

前首席发言人埃里克·马默尔调任环境总司长；

前预算总司长库普曼接管了负责扩员与东部邻国事务的总司；

2026年4月底，贸易与能源两大总司的一把手也同时换人，外界普遍认为接任者都是冯德莱恩的亲信，而被撤换的原贸易总司长魏甘德，此前曾批评对美关税战被淡化处理。

到了10月份，此前担任专员罗斯瓦尔办公厅主任的德伊梅克-哈克，在7月被任命为金融服务总司副总司长后不到三个月，就被扶正为金融服务总司长。

当预算、贸易、金融、竞争、能源、扩员等关键总司的一把手相继换成13层的旧部或亲信时，欧盟委员会沿用了几十年的“专员领导总司长”体制已在事实上名存实亡。

2028年至2034年欧盟下一期近2万亿欧元长期预算案的工作，据称已经由塞伯特、预算总司长里索、秘书长朱汉索内和时任改革与投资特别工作组负责人高尔（2026年6月起任能源总司长）四人协调，各国专员们在起草过程中基本被排除在外，以至于预算专员塞拉芬在欧洲议会被问及自己的预算方案时都答不上来。

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握住了彻底听命于己的总司长层级，冯德莱恩与塞伯特在布鲁塞尔随即展现出了令各国首都既无奈又忌惮的政治打法，那就是做一个不断制造既成事实、通过转换法律轨道拓宽权力边界的“突袭者”。

按照《里斯本条约》，委员会主席既不能宣战，也不能征税，外交与防务大权属于欧洲理事会各国首脑。但在塞伯特与总秘书处法务官僚的精密操作下，13层发明了一套高效的管辖权套利机制：

只要在一致同意的外交安全轨道上走不通，就把议题重新包装成贸易救济、内部市场或条约第122条的紧急财政状态，强行塞进委员会垄断提案权、且只需特定多数表决的通道里。

这套打法的精妙之处在于其不对称的收益结构。

因为起草权垄断在13层手里，冯德莱恩先发制人抛出方案的成本极低。哪怕某一次突袭被个别成员国挡了回来，13层手里往往早就备好了另一套权限更大的替代方案。

2025年12月围绕乌克兰融资的博弈就是最典型的案例。

冯德莱恩与德国新总理默茨最初力推以冻结俄罗斯资产作抵押的“赔偿贷款”，结果在首脑峰会上主要被负责托管资产的比利时挡下（法国和意大利也对其法律基础心存疑虑）。

而就在外界以为冯德莱恩碰了一鼻子灰的时候，欧洲理事会却当场采纳了委员会事先备好的B方案，即由欧盟以预算空间担保、联合举债900亿欧元援乌。

冯德莱恩表面上输掉了一个具体提案，实际上却逼迫一向反感共同债务的德国接受了规模庞大的新一轮欧盟联合举债，造出了一个更难逆转的财政先例。

就在这次峰会前，过去每半年必须由27国一致同意才能续期的俄罗斯央行资产冻结令，也被13层巧妙修改了法律依据，直接通过特定多数表决改为了无限期冻结，一举废掉了匈牙利每半年一次的否决威胁。

在防务领域，塞伯特与冯德莱恩更是直接动用《欧盟运行条约》第122条的紧急条款，绕开欧洲议会的审议程序，强行推出了1500亿欧元的欧洲安全行动防务贷款工具（SAFE），把军工采购的资金分配权抓进了委员会手里，欧洲议会随后为此提起了诉讼。

而在日常法规上，13层在2025年接连推出多项简化综合法案，以“紧急”为由跳过影响评估等常规程序大幅改写既有立法。

衡量这台机器扩张速度的指标，从来不是单次提案的胜率，而是它造出的制度先例有没有被撤销过。

六年下来，这些先例极少被推翻。

其中折射的集体行动与博弈心理动态，很多读者不难从自己的日常经验中感受：哪怕在一个居民小区里，毫无背景的浑不吝也可以制造出多大的公共困扰，而长效治理又是多么困难。

最后但绝非最不重要的是一个机构变化是，塞伯特与冯德莱恩二人组早已把容克时代留下的欧委会内部智库“欧洲政治战略中心”（EPSC）改组撤销，又把27国专员和对外行动署的外交官们排除在核心决策圈之外。

那么，仅靠13层那十几个人的亲信小圈子，冯德莱恩是如何源源不断抛出各种地缘经济战略、产业安全法案乃至每年一度定调全欧走向的《欧盟国情咨文》？其背后的思想弹药与政策蓝图究竟是从哪里来的？

如果顺着塞伯特在关停内部智库后悄然建立的外部咨询回路查下去，一条由上亿美元跨大西洋资金铺就的布鲁塞尔地下影响力网络，就会完整地暴露在阳光之下。

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