确认织金光伏项目征地方案无效被上诉

2022年4月20日，确认《织金县洪家渡水光互补300MW农业光伏电站土地流转及征地补偿方案》无效案在贵州省黔西市法院开庭审理。被告为织金县茶店乡政府，原告追加第三人贵州乌江水电开发有限责任公司、贵州乌江水电开发有限责任公司织金新能源分公司参加诉讼。黔西市法院当庭宣判，驳回原告起诉，全额退还案件受理费。

2020年8月9日被告向织金县人民政府提交《茶店乡人民政府关于请求批复<织金县洪家渡水光互补300MW农业光伏电站土地流转及征地补偿方案的批复>的请示》，于2020年9月5日获得批复同意，2021年3月，织金县茶店乡政府根据该批复，未经原告同意、未进行补偿，未依法发布《征用土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》，强行征用原告3.98亩合法承包基本农田，强行租赁给第三人乌江水电开发公司修建织金县洪家渡水光互补农业光伏电站“光伏方阵”，随后乌江水电开发公司织金分公司在该地块上强行施工，挖掘耕作层，挖掘果树药材共计446棵，安装光伏发电设备，破坏程度非常严重，造成土地无法耕作，目前乌江水电开发公司织金分公司已拆除光伏板，水泥桩未移除，未复垦该地。被告强行占用原告合法承包地的行政行为违法，根据《农村土地承包法》第八条规定：国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。

根据《土地管理法》第四十四条、四十六条规定：只有取得了省级以上政府的土地征收批复才能实施征收行为。国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效.”被告没有征收及流转土地法定资格，请求人民法院确认被告制定《织金县洪家渡水光互补300MW农业光伏电站土地流转及征地补偿方案》的行政行为无效。

被告辩称：茶店乡政府根据织金县政府的批复，制作并公布了《织金县洪家渡水光互补300MW农业光伏电站土地流转及征地补偿方案》（下称“方案”），并负责项目土地流转和土地征用工作的具体开展。根据以上事实，茶店乡政府是在完成织金县政府交办的工作任务，并非最终决定实施方案的行政主体，原告将茶店乡政府作为被告提起行政诉讼不符合法律规定。

第三人乌江水电开发公司、乌江水电开发公司织金分公司陈述称：一、原告所起诉的被告不适格。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”及第二十六条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”之规定，人民法院应当告知原告变更织金县人民政府为被告，否则驳回其起诉。

本案中，被告和第三人的辩护理由有点牵强。特别是被告始终拿不出制定《织金县洪家渡水光互补300MW农业光伏电站土地流转及征地补偿方案》的合法批文。而第三人非被告的合法代理人为被告的行政行为进行辩护，算是行政案件中的一朵奇葩。

原告请求撤销的方案为“织金光伏项目”征收和流转土地的具体实施方案，涉及土地为升压站18.849亩，光伏方阵11800亩。方案由被告联席会议通过，请示织金县人民政府批准，具体内容用地方式、土地及附作物补偿标准等。说明涉案方案是已经具体实施的行政方案。

《土地管理法》明确规定，批准征收土地的行政机关只有省级政府和国务院，制定征收方案的行政机关为县级人民政府，可见被告没有制定方案法定资格。根据《土地管理法》第七十九条规定：无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效。非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。

黔西市法院认为：首先，涉案补偿方案从内容上涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴；其次，涉案所涉及的补偿方案具有内部性、阶段性、抽象性特征，但是原告如对补偿安置方案所附载的征地补偿标准有异议，相关行政法规、规章及其他相关规定还是规定了行政救济途径，主要有国务院国土资源部《征收土地公告办法》第十五条第一款规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。国务院法制办公室国法（2011）号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。

由上可见，对没有按照经批准的相关方案补偿或者对相关方案本身所设定的补偿标准之合法性存在质疑的，可以归结为“对补偿标准有争议”的范畴。其基本救济途径：一是先由县级以上地方人民政府协调；二是协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请行政复议（裁决）。对此，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不子受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。

本案中，原告诉求是确认《织金县洪家渡水光互补300MW农业光伏电站土地流转及征地补偿方案》无效，理由是被告没有制定该方案的法定资格。原告认为：“法院审理时，明显存在程序错误，认定事实不清，适用法律错误，已经提起上诉”。法律面前人人平等，违法必究，我们将跟进后续，大家拭目以待。（原创图文，可转载）