境外矿业投资｜墨西哥政府取消锂矿矿权，赣锋锂业如何维权？

2023年8月29日，据赣锋锂业发布的半年报披露，墨西哥矿业总局（Dirección General de Minas）认为赣锋锂业墨西哥子公司未履行最低投资义务，于2023年8月发出了正式取消墨西哥子公司持有的9个锂矿特许权的决定通知。对矿业总局作出的取消决定，赣锋锂业表示已向墨西哥经济部（Secretaría de Economía）提起行政复议。

近年来，在全球能源转型导致锂需求迅速增长的背景下，拉美地区“资源民族主义”不断蔓延，墨西哥政府于2022年4月20日和2023年5月8日对矿业法进行了两次修订，将锂列为战略性矿产，宣布实施锂矿国有化，禁止向私人授予锂矿特许权，并将设立一个国有实体负责锂矿的勘探、开采和生产。随后，墨西哥总统宣布将对所有已授予的锂矿特许权进行审查，其中就包括赣锋锂业墨西哥子公司在Sonora锂黏土项目中持有的锂矿特许权。本文将从墨西哥政府的行为性质以及投资者可能的救济途径两个方面对此进行简要的评析。

一、墨西哥政府取消已授予的锂矿特许权，该行为是否违反法律规定？

第一，根据《墨西哥宪法》（Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos）第14条的规定，任何损害个人或实体的法律均不得溯及既往。墨西哥政府修订矿业法、实行锂矿国有化，不得影响新政颁布前已授予的锂矿特许权的持有人的权利，否则将违反宪法规定的法不溯及既往原则。

第二，墨西哥矿业总局取消已授予的锂矿特许权必须基于《矿业法》明确规定的事由，否则将违反《矿业法》的规定。

根据墨西哥现行《矿业法》（Ley de Minería）第7条的规定，矿业特许权的取消属于经济部的职权范围。经济部下设矿业总局，具体负责作出取消矿业特许权的决定。《矿业法》第42条和第55条列出了导致矿业特许权被取消的原因，包括连续两年未提交法律规定的报告、授予特许权后一年内未开工、连续两年未实施矿业活动、未遵守《矿业法》及其实施条例的规定等。《矿业条例》（Reglamento de la Ley Minera）第59条明确规定了矿业特许权人每年的最低投入金额，如矿业特许权人违反该规定，矿业总局有权取消已授予的矿业特许权。

据赣锋锂业表示，矿业总局认为赣锋锂业的墨西哥子公司未按时履行最低投资义务，并要求其提交充分的证据证明已履行该义务。如赣锋锂业已向矿业总局提交充分的证据证明其已履行最低投资义务，矿业总局不得据此取消赣锋锂业的锂矿特许权，否则将违反《矿业法》及《矿业条例》的规定。

第三，无正当事由取消已授予的锂矿特许权，墨西哥政府将涉及违反双边投资协定规定的投资保护义务。

在投资保护方面，中国政府与墨西哥政府于2008年签署的《关于促进和相互保护投资的协定》（下称“中墨BIT”）中规定了国民待遇、最惠国待遇、公正和公平待遇以及完全的保护和安全待遇、征收和补偿等条款。

墨西哥矿业总局无正当理由取消已授予的锂矿特许权，将涉及违反中墨BIT中规定的国民待遇以及公正和公平待遇条款。

二、面对投资东道国政府的不当行政行为，投资者应如何救济？

从救济途径来看，因东道国政府的不当行政行为引发投资争议时，投资者首先可依据东道国法律启动当地法律程序。在用尽当地救济手段后，投资者还可以利用双边投资协定提起国际投资仲裁以维护自身合法权益。此外，如投资者已投保海外投资保险，投资者还可通过向保险公司索赔的方式减少损失。

（一）当地救济

根据墨西哥《矿业法》第59条的规定，针对经济部根据《矿业法》和《矿业条例》作出的决议，受影响方可以根据《行政程序法》（Ley Federal de Procedimiento Administrativo）的规定提起行政复议。根据《行政程序法》第86条和第87条的规定，行政复议必须提交至作出具体行政行为的机关，并由其上级解决，复议期间将停止行政行为的执行。

因此，赣锋锂业在被墨西哥矿业总局取消锂矿特许权后向经济部提起行政复议，属于墨西哥法律规定的救济程序，而且，如下文所述，该行政复议程序也是后续提起国际投资仲裁的前置要求。

（二）国际仲裁

如墨西哥政府的不当行政行为违反中墨BIT中关于投资保护的义务，使投资者遭受损失，投资者可以依据中墨双边投资协定中的投资仲裁机制维护自身合法权益。

我国和墨西哥均是《解决国家和他国国民之间投资争端公约》的缔约国，投资者可以依据中墨BIT的规定将投资争议依据国际投资争端解决中心（ICSID）的仲裁规则提起仲裁，但应当注意提起仲裁的前置要求以及时效性要求。

1.仲裁前置要求

根据中墨BIT的规定，投资者在提请仲裁前，应当完成以下仲裁前置程序：

（1）用尽当地救济：用尽墨西哥法律和法规所规定的国内行政复议程序；

（2）在提起仲裁前必须与墨西哥政府进行为期6个月的磋商和谈判；

（3）投资者应至少在提交仲裁前6个月向墨西哥经济部递交书面的拟将诉求提交仲裁的意向通知书；

（4）投资者在仲裁请求书中应附上同意仲裁以及放弃墨西哥国内法院程序的书面声明。

2.时效性要求

根据中墨BIT的规定，投资者应当于其首次获悉或应当获悉产生该争端的事件之日起不迟于3年内将争端提交仲裁。

投资者为满足上述仲裁前置要求而耗费的时间也将计算在该3年的期间内。如诉诸国际仲裁，投资者须提早安排。国际投资仲裁的专业性极强，建议考虑对东道国政府提出国际投资仲裁的矿业投资者聘请在国际投资仲裁以及矿产资源领域具有专业知识的法律顾问。

（三）保险理赔

如投资者投保了海外投资保险，在投资东道国政府的不当政府行为属于保险合同的理赔范围时，投资者还可通过向保险公司索赔的方式减少损失。

海外投资保险承保的风险通常包括征收、汇兑限制、战争及政治暴乱、违约。根据中国出口信用保险公司官方网站对海外投资保险服务的介绍，“征收”是指东道国采取国有化、没收、征用等方式，剥夺投资项目的所有权和经营权，或投资项目资金、资产的使用权和控制权。

墨西哥矿业总局无正当理由取消已授予的锂矿特许权，该行为可能构成一种“征收”，如投资者投保了海外投资保险，应仔细研究保险合同中对“征收”的界定以及相关除外情形，及时与保险公司沟通并按照保险合同的要求提出索赔申请。

综上所述，从行为性质来看，首先，墨西哥政府对矿业法进行修订不得影响此前已授予的锂矿特许权，否则将违反法不溯及既往原则；其次，墨西哥矿业总局取消已授予的锂矿特许权必须基于《矿业法》明确规定的事由，如无正当事由取消已授予的锂矿特许权，墨西哥政府将涉及违反中墨BIT规定的投资保护义务。从救济途径来看，未经正当程序被取消锂矿特许权，投资者可依据墨西哥法律规定提起行政复议；在用尽当地救济后，投资者还可以诉诸国际投资仲裁维护自身合法权益，此外，墨西哥矿业总局无正当理由取消锂矿特许权的行为可能构成“征收”，如投资者已投保海外投资保险且政府取消矿权的行为属于保险合同的理赔范围，则投资者可依据保险合同的约定向保险公司索赔以减少损失。