重庆公租房计划转配售型保障房出售！深度聊聊重庆天量公租房

最近，一则问卷引起了我的关注。据悉，重庆茶园等地公租房正在开展意向调查，计划将公租房转为配售型保障房出售。

这将是重庆公租房政策的一项重大转变，这或许会对房地产市场产生不小的影响。

重庆的公租房一直是热议话题。我之前写过一篇《聊聊重庆的天量公租房》，关注度也非常高。简单回顾一下，在那篇文章里我们主要讨论了几点：

第一，重庆是内地最早大规模建设公租房的城市，并且重庆计划以此构建住房住房双轨制。

第二，重庆是内地首个出台公租房管理办法的城市，重庆规定承租人在租赁5年后可以申请购买公租房。而两年后国家推出的公租房管理办法明令禁止公租房出售，从而导致了一些问题。

第三，重庆是第一个向居民配租公租房的内地城市，被称为看得见的民心工程，重庆公租房在市内外都有较大影响力。

第四，重庆是全国公租房建设规模最大的城市，而且是独一档的存在。截至2022年9月底，重庆共建公租房58.3万套，分配55.4万套，保障中低收入群体140万。

这篇文章我们再深度聊聊重庆天量公租房的话题。

PART.01

在我国，地方主政官对城市发展影响很大。大家应该都知道，重庆公租房建设，主要的操盘手是时任市长黄奇帆，而黄奇帆有自己非常独特的一套思想和办法。

黄奇帆曾说过，中国城市住房制度从政府大包大揽的计划分配，到后面主要由市场供给，都导致了一种供给方式的单轨制，难以满足全体社会成员的住房需求。他认为30-40%的城市居民由政府保障供应居所，60-70%的居民由市场商品房的“双轨制”更为合理。

所以，黄奇帆提出的施政目标是：10%的高收入人群购买高档商品住房；60%的中等收入家庭购买中小套型、中低价位商品住房；另外30%则由政府保障住房。

都说我国的房地产市场是学习香港房地产制度，现在转向学新加坡搞“双轨制”。但实际上，黄奇帆当年一开始就在学习对标新加坡的双轨制。

PART.02

建设天量公租房其实也是重庆当年解决房价过快上涨的关键措施。

为了应对美国次贷危机造成的全球经济危机，我国在2019年启动四万亿计划，这也导致全国房价在2019年至2010年出现了暴涨。

而在2010年，重庆成立了全国第三个新区两江新区，这让全国炒房客闻风而动，也导致当年重庆房价上涨压力较大。2009年12月，重庆新房成交均价4200元/㎡，到2010年12月时上涨到6250元/㎡，一年涨幅超过50%以上，当年涨幅不输一线城市。

于是，在2010年底重庆发布的房地产调控通知中，重庆将原本计划在2020年建设4000万平米公租房的目标提前到2012年底前完成。也就是说要在年内建4000万公租房，以此调控房价。

面对2009-2010年这轮房价上涨，大部分一二线城市选择了限购措施来进行调控。而重庆没有选择限购措施，而是选择了建设天量公租房和试点房产税等措施来进行调控。2011年开始，重庆和上海一起成为唯二试点房地产税的城市。

十二五期间（2011-2015年），重庆GDP年均增速高达12.6%，高居全国各省市第一，远超全国平均7.8%的增速。但在此五年期间，重庆房价却几乎不涨。

其实不难理解，修建公租房行为本身会增加大量GDP数据并且还带动上下游产业，但修建天量公租房也必然牵制房价。在十二五期间，重庆房价几乎五年不涨，也使得一大批次加杠杆的炒房客比如金朝阳等炒房团在此期间被埋葬在重庆。

直到2016年黄奇帆离任重庆之后，重庆房价才如脱缰野马。随着全国房价大涨行情到来，炒房客打着飞机来重庆炒房，重庆房价也在随后几年完成了一轮翻倍的大涨行情。

所以，我猜很多人会设想，如果黄奇帆任期再长一些，重庆房价是否还会有后来的那一轮大涨呢？

PART.03

我认为，当年重庆如此执着地建设天量公租房，还和重庆当年推出的一系列城乡改革的社会背景有很大关系。

重庆在2007年成为全国城乡统筹综合配套改革试验区，重点地推进户籍制度、土地管理和使用制度、社会保障制度等改革，这轮改革对重庆的影响被远远低估了。

当时的背景是，我国鼓励农民进城以推进城市化发展，但农民进城之后在城市和农村两头占地，导致全国耕地数量大幅减少。因此国家不得不给各省市严格制定每年的建设用地指标，以此守住全国18亿亩耕地的红线。而各地每年的建设用地指标通常都不够用，继而导致商品房常常供不应求，这也是各大城市房价上涨的原因之一。

重庆2008年推行的地票制度使以上难题迎刃而解。

所谓地票，就是建设用地指标凭证。黄奇帆通过地票制度，原来农村原来破产乡镇企业的占地，农民进城后留下的宅基地先复垦为耕地，复垦出多少耕地就额外获得了多少建设用地指标。然后这个建设用地指标通过重庆农村土地交易所在城市中交易，开发商拿地先买这个指标。

重庆地票亩均成交价20万左右，除去复垦成本，85%的净收益给农民。重庆农民户均宅基地约0.7亩，农民退出宅基地进城户均可获得10万左右的收益，这在当年并不是小数目。所以，地票使得山区农民也能有机会在城市化发展中分一杯羹，能够增进进城农民的收入。

地票交易配合着重庆的户籍改革，促进了农村人口进城，这也使得重庆的城镇化率远高于全国平均水平。

因为先复垦再使用，没有减少耕地，所以通过地票制度获得的建设用地指标，就不算在国家给重庆每年的建设用地指标之内。换句话说，地票实际上使重庆突破了国家每年给省市的建设用地指标限制，这是重庆得以长期天量供地的制度基础。

但是地票制度有一大关键问题被广泛质疑和担忧。那就是农村退出宅基地进城之后，有可能因种种原因无法立足生存，而农民失去宅基地又失去了回农村的退路，那届时这些农民可能将没有容身之地，甚至可能出现流浪汉、贫民窟，给社会带来不稳定因素，这是一定要杜绝的。这或许也是重庆地票制度迟迟未获得普遍推广的原因之一。

而重庆建设天量公租房，基本就能解决了中低收入群体的住房问题。重庆公租房的租金非常低，大概8-11元/㎡每月，而且廉租房和公租房并轨，绝对困难的住户采用廉租房的标准，租金就更低。重庆以公租房和廉租房构建起更完善的社会保障制度，从而避免出现流浪汉，贫民窟等问题。

户籍改革、地票制度、公租房建设等等，这些都是重庆城乡统筹的设计，环环相扣。这些都使得重庆房地产市场在底层逻辑上和其它城市有诸多不同，不了解这些，可能很难理解重庆房地产。

PART.04

为什么其他城市都没有像重庆一样建设天量公租房呢？我认为其它城市既不愿这样做，也很难做得到。我们从经济账的角度来看看。

建设天量公租房看起来并不是一件划算的买卖，而且也是一件很不容易做到的事情。

首先，大量建设公租房需要占用大量建设用地指标。对于其它城市来说，建设用地指标何其珍贵，本来就不够用，如果给了公租房太多建设用地指标，那就挤占了建商品房的建设用地指标，会影响了卖地的收入。

第二，政府获得土地是有成本的，包括征地赔偿，五通一平等等。如果拿去建公租房，土地免费划拨使用，政府白白承担了土地获取成本，却没有卖地收入，而且还要再掏很一大笔钱去建房。各个地方的财政本就捉襟见肘，实在拿不出太多钱去搞公租房。

第三，公租房建好以后，反而会影响当地房价，进而也影响地价，影响了土地财政收入，而公租房租金却很低，这怎么看都不是一笔划算的买卖。

那么，被视为很有经济头脑的黄奇帆的经济账又是怎样算的呢？我们先看看明面上的账。

首先是土地成本。

重庆在2002年左右在主城区一口气就储备了40万亩土地，因为是超前储备，这些土地的获取成本很低，4000万方公租房建设大概用到3-4万亩土地。而且重庆因为地票制度，突破了建设用地指标限制，也不担心公租房用地挤占商品房建设用地指标，所以没有供地指标的后顾之忧。

所以，在其它城市看来无法接受的建设用地指标和土地成本问题，在重庆看来却并无困难。

其次是建设成本。

在2010年前后，重庆建设成本大约3000元/平米，按此测算，重庆公租房建设成本约1200亿。

但重庆财政也非常困难，也只配套了130亿资金，住建部对重庆积极建公租房进行鼓励，总共补贴了180亿，剩下约800亿是靠融资贷款。那重庆该如何还本付息呢？

利息方面，800亿贷款利率约5%，约40亿利息。重庆公租房每平米月租金大约在10元/㎡，4000万公租房每年产生的租金大约40亿，基本可以覆盖利息。

那么，800亿贷款的本金该如何归还呢？

根据黄奇帆的计划，4000万方公租房按10%配件商业用房用于出售，400万方商业扣除成本大概可以获利300亿左右。而剩余500亿则计划的是通过出售公租房来解决。如果按5000元/㎡来卖，卖出1000万方就抵掉剩余500亿贷款。

而剩下的公租房，可以长期有效运营或者择机卖出一部分，比如在房价上涨时大量卖出，不仅可以压制房价，还可以获得增值收入。

在黄奇帆看来，重庆建设天量公租房并不会亏本，而且给下届、下下届政府留下的巨大财富。

2010-2012年，短短三年间重庆已经开工了近4000万方公租房。

然而，万万没想到的是，2012年下半年国家出台的公租房管理办法中，明令禁止了公租房对外销售。这彻底打乱了重庆的计划。

PART.05

按黄奇帆原本设计，是需要以出售公租房偿还贷款的，现在这个计划行不通了。该如何偿还500亿贷款?

另外，众所周知，2012年重庆政坛风云突变，让重庆在方方面面都受到了一定影响。

2012年末，重庆债务率达到92.75%，位居全国前列，逼近100%警戒线。此时重庆债务压顶，该如何化解？最简单有效的办法，恐怕也只有卖地了。

好在2013年恰巧是全国土地市场的大年，这一年贷款利率全面放开，对房企海外融资也放宽了，开发商纷纷疯狂大举拿地，这给重庆超量供地提供了市场条件。

2013年，是重庆天量供地最为疯狂的一年，极其不正常。

根据新浪乐居的数据，2013年重庆主城卖地收入金额达1032亿，在楼面价和上2012年基本持平的情况下，成交金额同比2012年大涨70%，多出400多亿。2013年重庆主城供地的可建房屋体量则是达到惊人的4059万方。

主城九区一年供地可建体量4059万方是什么概念？

2012年和2013年重庆商品房成交量大约2000万方左右，也就是说按照当时的商品房需求水平，2013年所供土地的可建体量是市场需求的两倍。

自此，重庆已供库存土地就长期积压，至今依然未能摆脱过去天量供地的后遗症。截至2023年底，重庆商品住宅有效广义库存约4091万方，但今年上半年商品住宅去化仅约250万方。

在2010-2012年这3年已经开建4000万天量公租房的基础上，重庆在2013年一年供地的可建体量竟然超4000万方，为何要如此离谱供地？

我认为，这应该是因为重庆前三年建设天量公租房导致债务飙升，在形势变化贷款融资环境恶化后，不得不通过天量卖地来偿还债务。

总而言之，天量公租房不仅直接牵制了房价，而且因为公租房建设债务飙升，加上出售公租房的计划因政策变化受阻，为了化债又间接导致了后续极为离谱的天量土地供应，对重庆楼市产生了深远影响。

PART.06

2023年8月，《关于规划建设保障性住房的指导意见》文件（以下简称“14号文”）的发布，我国开始大力推行配售型保障房，构建住房双轨制。

配售型保障房购买后实行封闭管理，不能上市交易，只能由政府回购。这和当年重庆公租房设计的规则有些类似。

在当年重庆公租房的设计方案中，承租人租满五年后可以购买，但也不允许公租房上市交易，只能由政府回购。只是因为政策原因，重庆公租房一直未能按最初计划对外出售。

我认为重庆住房保障的理念以及做法，如今正在全国推广，而且这早有先兆。

2022年12月，当时刚升任重庆副市长不久的董建国履新住建部副部长，分管住房保障司、住房公积金司、市场监管司。

董建国前33年在重庆经历中有28年和住房土地相关，其在重庆先后担任过重庆房地产管局房改处处长、重庆规划和自然资源局局长、重庆农村土地交易所总裁等职。

所以我个人猜测，董建国履新住建部副部长，既是董建国本人工作成绩的肯定，一定程度上也是对重庆过往在保障房领域的肯定，也是我国住房政策全面转向“双轨制”的先兆。

PART.07

既然现行政策上鼓励配售型保障房，那么将重庆探索将公租房转为配售型保障房出售也就变得合情合理了。

其实，我认为配售型保障房推出的最佳时间，是2017年-2018年那一轮房价大涨周期。重庆公租房销售的最佳时机也是在那轮上涨周期。

可惜，最佳时机已经错过了。

那当下国家为何推行保障房计划？因为可以解决低收入群体的住房问题，还能应对钢材水泥等建设原材料过剩的问题，应对危机状态下房地产上下游供应链的生存问题，以及建筑行业庞大农民工的就业问题。

但是，无论是配售型保障房，还是保障性租赁住房，我认为对商品房市场都不会是利好消息，只是为了达成其他种种目的而选择的对商品房伤害较小的方式而已。

重庆尝试将重庆公租房转为配售型保障房出售给低收入群体，能让低收入群体拥有自有的住宅，同时也能缓解财政收入压力。

但此举仍需谨慎，缓慢推进，如果公租房定价过低，短期内进行大量抛售，难免会冲击刚需住房市场。所以现在先做问卷试探，谨慎推进，是合适的方式。

重庆公租房是否能顺利转配售型住房出售，又会在市场上掀起什么样的波澜，我们将持续关注。