华资律所·姚成山律师｜村民自治安置补偿方案的效力分析

引言：司法实践中，通过村民自治程序形成的安置补偿方案，从而规避征收的繁琐和复杂，这一类型化的问题在“城中村”改造较为突出。各地出现了大量的由村民委员会或村民大会讨论通过征收补偿安置方案实施的集体土地征收方式。一旦遇到诉讼，政府就会以“村民自治”来逃避政府的责任。遇到这种问题，我们如何抗辩呢？

原《村民委员会组织法》第24条规定（注释：现在条文已经删改）：“征地补偿费的使用、分配方案应当经村民会议或村民会议授权的村民代表会议讨论决定。”

《农村集体经济组织法》第26条的规定：“农村集体经济组织成员大会由具有完全民事行为能力的全体成员组成，是本农村集体经济组织的权力机构，依法行使下列职权：（十）决定土地补偿费等的分配、使用办法。”

因为上述规定，似乎给人的感觉，村委会可以对于土地补偿事宜制定意见和方案，这种理解显然违背了立法的宗旨。在土地变性的情况下显然属于征收，对于征收有《土地管理法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的专门规定，村委会在其中只能起到辅助的作用，并不能成为《征收补偿安置方案》的制作主体。

上述条款的意思主要在于，通过法定的征收程序，征收机关制作了《征收补偿安置方案》将属于本村的征地的补偿款支付给了村委会，村委会对于该内部使用和分配有讨论、决定的权利，主要体现在留存、提取的比例的决定上。因此，我们可以得知，上述规定，绝不是意味着村委会拥有了对于初始的《征收补偿安置方案》这一征地文件的制作权。

根据最高院(2018)最高法行中1614号行政裁定书：““村民自治”模式下征收行为的性质，应当综合考虑拆迁补偿方案的实际制作主体、实际补偿主体、政府的参与程度、土地征收后的用途等情形来加以确定。如果征收补偿方案的实际制作主体、补偿资金的实际支付主体、最终的用地主体或受益主体以及实际的征收实施主体均是政府及有关部门，则应当认定该行为超出了村民自治行为的范围，有逃避征地批准法定程序之嫌，相关行为属于行政诉讼受案范围。”

上述司法观点，正确地揭示了村民自治活动和行政管理的本质区别。为了佐证“村民自治程序形成的安置补偿方案”的非法性，我们可以从以下几点来突破：“一是土地的性质在本质上是否进行了变性，二是实际上土地征收补偿资金的来源是否在政府，三是政府是否发文主导征地。”

村民委员会或村民大会并不是一级行政机关，不具有行政管理职权。作为一个基层群众自治组织，其不具有征收土地和房屋的资格，也没有做出征收《补偿安置方案》的权利。

根据《土地管理法》的规定，国家征收土地的，依法批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

根据《土地管理法实施条例》第二十七条的规定：“县级以上地方人民政府应当依据社会稳定风险评估结果，结合土地现状调查情况，组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门拟定征地补偿安置方案。征地补偿安置方案应当包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容。”

也就是说，县/区政府是土地征收补偿安置工作的法定主体，其应当对拆迁补偿安置工作承担法律责任，其他主体没有资格做出征收补偿安置方案。

根据《行政诉讼法》第75条的规定：“第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”

因此，对于通过村民自治程序形成的做出征收补偿安置方案的行政行为，应属于无效。

▌律师建议：

对于是否属于村委会的职权，应当重点看“是否突破了村民自治的范畴”，进入了“行政管理的范畴”。

▌专业领域

行政诉讼，民商事诉讼

▌执业领域

姚律师有丰富的办案经验，对于民事、行政有着丰富的经验和较好的技巧。曾办理过的案件：民事案件100件，行政200余件。起草合同约500件。刑事案件2件。

具体承办民事案件的案件类型如下：电影投资纠纷、商业特许经营纠纷、移民服务纠纷、人身损害纠纷、劳务纠纷、劳动/工伤纠纷、提供劳务者受害责任纠纷、民间借贷纠纷（名为投资实为借贷纠纷以及恋爱中的借贷等）借名买车纠纷、委托理财纠纷、股权代持纠纷、公司盈余分配纠纷、合伙协议纠纷、租赁合同纠纷、赠与纠纷、离婚继承纠纷、抚养费纠纷、相邻关系纠纷、排除妨害纠纷、变更追加被执行人异议之诉纠纷、建工纠纷、返还原物纠纷、买卖纠纷、加工纠纷、协议效力等。

行政案件比较成功的案例简单列举如下：

1、河北王某案件，为当事人争取恢复土地现状，原址重建，另赔偿15万元。

2、浙江德清陈某案件，为当事人争取150万元。

3、天津崔某、邢某案件为当事人分别争取200万元。

4、贵州谭某案件，为当事人争取30万元。

5、河南李某案件，为当事人争取60万元，另外重新划一块地给当事人使用。

6、重庆某案件，赢得检察院支持抗诉，为当事人争取补偿款25万元。

▌工作经历

2020年5月-2022年1月，在星火花（北京）文化公司，担任法务。工作描述：日常主要负责起草与审核各类合同，曾独立代理公司案件。在担任法务工作期间，对个人信息保护有关的法律合规有较为深入的研究。

2022年3月-2024年3月，在北京市京师律师事务所工作。曾办理过的案件：民事案件100件，行政200余件，起草合同约500件。刑事案件2件。

▌代表性案例

河北王某案件，为当事人争取恢复土地现状，原址重建，另赔偿15万元；

浙江德清陈某案件，为当事人争取150万元；

天津崔某、邢某案件为当事人分别争取200万元；

贵州谭某案件，为当事人争取30万元；

河南李某案件，为当事人争取60万元，另外重新划一块地给当事人使用；

重庆某案件，赢得检察院支持抗诉，为当事人争取补偿款25万元

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