田舒彦 | 村两委：行政的底层、自治的顶层

田舒彦

（江西财经大学社会与人文学院）

2024年纪委的重点工作是整治群众身边的微腐败，村干部就成为了被重点关注和调查的对象。这种阶段性专项工作、重点工作，到县区一级一般都会有具体的工作任务数。为了完成指标任务，对可以处分也可以不处分的模糊事件，纪委会选择从严处分，甚至可能倾向于往违规的方向定性。这会极大打击干部的工作热情，在规则范围内躺平成为不让自己出事的上策。然而，在用常规方法难以完成工作任务的情况下，为完成任务违规操作的责任可能就会落在村干部身上。

R市纪委这一年工作的最重要“成果”就是查处了31位村书记，理由是这些村用集体资金购买某种农作物保险的面积超出了村集体所拥有的种植面积，导致种植的群众无法购买该保险，也就无法获得赔付，损害了群众的利益。例如L村只有100亩村集体农作物，却买了1000亩的保险，成为被查处的村之一。全市一共170多个村中有31个村都有这种做法。之所以会有这么多村这么做，是因为市委要求村里买；市委之所以要求村里买这个保险，是因为保险赔付可以作为村集体收入，有利于完成村集体经济收入任务。1亩保险费是144元，受天灾或价格波动而触发赔付条件后，1亩能获得288元赔付，这被认为是一种可靠的收入方式。尽管这都是通过村集体经济合作社进行的，集体经济合作社是公有的，收入都被用于村集体公共支出，并未被村干部私用，仍然被纪委认定为侵害了群众的利益。市政府没有为此承担任何责任，没有为村书记们向纪委做解释，而是选择“牺牲”这些村书记。村书记们普遍感觉自己被当作了替罪羊，成为了完成集体经济收入任务和纪检工作任务的代价。

这些被查处的村书记都不能参加下一届选举，这意味着在即将到来的选举中全市超过六分之一的村书记要换人。尽管如此，当地政府也不认为这是个大事，无需为保护这些村书记与纪委进行沟通。对政府来说，换个人当村书记不是个难事，一个村总能找到一两个愿意当书记的人。尤其是在当前经济形势并不好的情况下，村书记一年工资能达到5万元，一些乡镇、有一定集体经济收入的村还为所有村干部买了五险一金，这个岗位有一定的吸引力。不了解村干部工作内容和工作压力的人，可能会认为这是一个还不错的工作机会。按上级党委的要求做事，被纪委查处，上级却袖手旁观，这样的事情多了让村干部越干越寒心。当前在R市已经达成了一种让村干部背锅、承担治理成本的治理秩序。

另一个典型的例子是工业园的年初招工。2018年R市引进的某产业的200多家工厂正式入驻了，需要招工人，而当时大多数当地人都在东部打工，东部工资高，没有人愿意回来工作。于是政府就把招工工作摊派给了村里，给每个村10多个招工任务数。最初两年，工厂、村、政府都是在认认真真做这个事情。后来就变成了工厂向政府索取一笔10多万无本收益的索利活动。因为工业园内大多数都是只需要20个左右工人的小厂，实际上工厂的订单很稳定，用工也比较稳定了，并不真需要新增工人。而这些工厂仍然每年向政府提出要帮助招聘1000多个工人的要求，政府又向村里摊派任务。村里基本完不成这个任务，于是一方面要找到人愿意去工厂连续工作3个月以让村里完成任务，另一方面要让工厂接收这些工人。对一个愿意去工作的工人给1000元，工厂愿意接收一个工人村里给工厂1000元。一个村每年为此就要支出近3万元。相当于政府让村里承担了变相补贴工厂的成本。

2025年下半年换届的时候，所有当时被处理的村书记确实也都失去了任职资格，这些村都换了书记，被处理的原书记中有一部分转岗成了村副职。L村所在的乡一共6个行政村，所有村书记都因此而被换下来了。他们在继续担任副职之外，还在乡政府新成立的一个融资公司中任职。这个融资公司是由6个村的村集体经济合作社合并而成，主要作用类似于城投公司，承担为政府建设项目融资、垫资的功能。

到2025年，R市所有乡镇都成立了这样的公司。这样的公司有较大为政府财政需要而背锅的风险，例如假设政府需要资金办事，从公司里支一些，而当审计到公司发现少了一笔钱，可能就会被认定为集体资产流失，给予相关责任人以相应的处罚。

虽然这是近些年来地方政府在财政资金不足而发展压力较大的情况下，已经普遍使用的做法了。但是延伸到乡镇，把村干部卷进来是近两年的事情。

村两委承担了非常多行政工作，而且在地方政府缺乏担当的情况下，成为了替其承担违规责任的背锅侠，作为行政科层体系最底层的特征越来越明显。与此同时，在村庄仍然具有一定价值生产能力的地方，村两委干部还在主动谋求村庄发展，是村级自治的领导人。当政府不合理的做法严重影响村民利益时，村书记可以凭此身份对政府干部拍桌子。

2025年L村所在的乡全乡实现了通自来水。这是很多年以来，当地人原本都不敢想能做成的事情。前几年R市有几个村采取了城市高层用水的模式通了自来水，每个水龙头打开电表都会转，这样用水的用电成本就很高，一个村一个月的电费就会高达十几万元。这导致设备建好了，却用不起自来水的问题。很多人因此都不再敢想这件事。L村的书记却一直在琢磨有没有什么办法能低成本地通自来水。后来想到，也许可以在高处建一个蓄水池，让水能自流到户，这样只有将乡水厂的水用水泵抽到村里的蓄水池需要用电。当他提出这个方案的时候，其他村干部和乡政府领导都认为他是异想天开，因此他也没能得到帮助，只能靠自己。直到他找了各种关系从省水利厅要来了项目经费，把村里的蓄水池和管网铺好。此后，乡政府争取了四五百万经费建了乡自来水厂的蓄水池，并铺好了向各个村供水的主管道。其他村也都争取到了建设经费，修好了本村的蓄水池和管网。这样每个村每个月需要支付的电费只有六七百元，全乡终于都用上了自来水。

自来水通了，在村生活方便了，L村一个有一百二三十户人口的大自然村，回家过年的人也空前多起来，达到了七八十户。据说除夕当天，该自然村的总电闸就因为用电负荷过大而跳闸了好几次，可能是因为村民家里都安装了电热水器。

L村书记是80后，当了8年村书记。进村当书记时正好赶上精准扶贫，脱贫后乡村振兴工作又开始了，这两个阶段政府和整个社会都对村庄的发展有很高的期待和要求。再加上L村书记对家乡也有很深的感情，对自己未来老年生活的想象就是在村生活，而且认为80后大多等年纪大了都会回村。因此，在任上时，也一直琢磨怎么发展山区农村。

一直生活在大平原地区的人，可能认为山区山林面积肯定比平铺的平原大，按理说可利用的自然资源也比平原多，应该更有条件发展。但是事实上是，山区往往缺水，而平原往往在水边；山区适合建设的土地很少，而平原地形平坦，很好建设，并且和平原农村一样也很难获得建设用地指标；山区交通不便，平原交通便利；山区很难种粮食作物，粮食作物的市场需求量很大而且这种需求比较刚性，缺乏可替代物，如果进行山地特色种植，其产品往往是非必需品，可替代性很强，很难开拓市场。因此，山区农业很难发展，工业也几乎不可能发展起来。L村书记曾经有过很多发展产业的设想，后来都由于土地规划限制得不到建设用地，或者缺乏资金，都没有实施。他也外出考察过发展得比较好的村，比如华西村，发现这些早期工业化且在东部经济发达带的区位条件根本没有办法再复制。

与此同时，他在逐步运用现有的政策改善村里的基础设施，比如修路、美丽乡村建设、通自来水等等，还帮留守在村的人带各种生活用品。他想到要发展，就要尽可能整合村里的资源。而对资源的整合，首先是要把村里的基础设施建好，把在村老年人照顾好。他想学习其他地方的老年大食堂做法，把在村的老人组织起来，一起种菜、做饭、吃饭，相互照顾，把村里的老人照顾好了，老人们及其子女更直接地感受到村集体的益处，也会更支持村里的工作。这还能加强村里人的联系，让整个村庄更有向心力和凝聚力。比如村里建设需要调地，可能就更好协商；村里要共同做什么事情，更愿意支持，大家更容易能拧成一股绳。

只是L村书记已经因为“骗保”问题而不再能连任了，他只能将自己的设想通过建言献策的方式来影响村集体的决策，而非领导决策。在一个98%左右的农户都已经进城买房，村里人也没有紧密的产业联系，而是分散在各个行业工作，生产生活已经高度分散的村庄，除了正式的村集体组织这种政治权威，几乎不可能产生一个足够德高望重能一呼百应的社会领袖来组织农民。要把农民组织起来，只能靠村集体，靠有战斗力的村党支部。