海关专业律师逐条解析《出口管制法》（之三）

• 第二节　两用物项出口管理
• 第二十一条　出口经营者向国家两用物项出口管制管理部门申请出口两用物项时，应当依照法律、行政法规的规定如实提交相关材料。
  

本条文篇幅虽短，却涉及几个容易被混淆的法律概念，其重要性常被相关从业人员所忽视。

关于两用物项的“出口经营者”，《出口管制法》及《两用物项出口管制条例》并未明确定义。在2019年公布的《出口管制法（草案）》中，第七条第二款曾将“出口经营者”定义为“指依照法律、行政法规的规定从事管制物项出口的公民、法人或者其他组织”，但该条款最终未被保留。若参照《两用物项和技术进出口许可证管理办法》的规定，两用物项出口经营者包括两类主体：一是两用物项出口许可证的申领主体；二是向海关办理货物出口申报的主体。这意味着，其范围已延伸至《出口管制法》第二十条所列举的第三方组织和个人，如报关企业、货运代理等。

第二十二条　国家两用物项出口管制管理部门受理两用物项出口申请，单独或者会同有关部门依照本法和有关法律、行政法规的规定对两用物项出口申请进行审查，并在法定期限内作出准予或者不予许可的决定。作出准予许可决定的，由发证机关统一颁发出口许可证。

本条对两用物项出口管制管理部门的许可审批流程作了简要规定。

本条提及的法定期限，相关规定可见于《两用物项出口管制条例》第十七条：国务院商务主管部门在45个工作日内作出准予或者不予许可的决定。另据《两用物项和技术进出口许可证管理办法》第十四条，发证机构收到相关行政主管部门批准文件（含电子文本、数据）和相关材料并经核对无误后，应在3个工作日内签发两用物项和技术进口或者出口许可证。

法律仅规定“准予”或“不予许可”的决定，但未明示不予许可的具体情形。实践中，企业若收到不予许可决定，往往难以了解到背后的理由。如果企业需要寻求救济，那只能依据《行政复议法》第十一条，向国家出口管制管理部门申请行政复议，不过，实践中鲜有此类行政复议案件。

• 第三节　军品出口管理
• 第二十三条　国家实行军品出口专营制度。从事军品出口的经营者，应当获得军品出口专营资格并在核定的经营范围内从事军品出口经营活动。
  军品出口专营资格由国家军品出口管制管理部门审查批准。
  

本条重申了军品出口专营制度。相较于两用物项，国家对军品出口实施的管理制度更为严格且封闭。

关于军品出口专营资格的审批，《军品出口管理条例》第八条规定：“军品出口经营权由国家军品出口主管部门审查批准。具体办法由国家军品出口主管部门规定。”然而，该条文中的“具体办法”至今并未向社会公开，外界无从考究。对此，不少军工企业及军民融合企业存有误解，误以为其凭借国企或央企背景就自然地拥有军品出口专营资格。

业内所称从事军品出口的经营者（也即军品贸易公司）通常是指特定的十家国营军品贸易公司，一般的民营企业或者军民融合企业似乎无从涉足，甚至连国防科技工业局也在其官方网站上指出，军品出口经营权和经营范围申请人的条件是“军工国有企业或军品出口主管部门指定和认可的企业”。

然而，无论是《出口管制法》还是《军品出口管理条例》，均未将军品出口专营等同于国营。换言之，我国在法律层面并不禁止民营企业或者军民融合企业参与军品出口经营活动。例如，北京市经济和信息化局军民融合处曾在2017年公布《北京市民营企业申请军品出口立项的办事指南》，为民营企业申请军贸产品出口立项提供渠道和指引。

第二十四条　军品出口经营者应当根据管制政策和产品属性，向国家军品出口管制管理部门申请办理军品出口立项、军品出口项目、军品出口合同审查批准手续。
重大军品出口立项、重大军品出口项目、重大军品出口合同，应当经国家军品出口管制管理部门会同有关部门审查，报国务院、中央军事委员会批准。

本条可被视为《军品出口管理条例》第十三条、第十四条、第十五条和第十六条的概括提炼，体现了国家对军品出口全流程的严格管控。

军品出口立项的申请与审批是军品出口的首要环节，同时也是最为关键的一步。根据现已公开的资料，申请立项的主体应为各军工集团，各省（自治区、直辖市）国防科技工业管理部门，或由国家军品出口主管部门指定和认可的其他部门。决定机构则是国防科工局和军委装备发展部。

在批准条件方面，立项须满足以下条件：符合国家有关军品出口政策法规和所承担或者承诺的国际义务，维护国家军事安全，保守武器装备关键技术秘密，有利于国防科技工业能力的提升和技术的进步，保护自主知识产权、不侵犯外方知识产权，立项军品应当由具备相应资质的单位研制生产，并具有良好的国际市场前景。

在办理方式上，本条第二款规定了重大武器装备的军贸产品立项。除此以外，军队装备体制外的军贸产品立项，由国防科工局商军委装备发展部审批，以国防科工局名义批复；军队装备体制内的军贸产品立项，由军委装备发展部商国防科工局审批，以军委装备发展部名义批复；重大武器装备的军贸产品立项，由国防科工局和军委装备发展部共同研究提出审查意见，报国务院、中央军委审批。

第二十五条　军品出口经营者在出口军品前，应当向国家军品出口管制管理部门申请领取军品出口许可证。
军品出口经营者出口军品时，应当向海关交验由国家军品出口管制管理部门颁发的许可证件，并按照国家有关规定办理报关手续。

本条规定的是军品出口须凭证放行，是军品出口管制中距离海关执法风险最近的一环。军品出口经营者较常陷入的误区是，认为申请军品出口许可证是最困难的环节，只要有证出口便无法律风险。事实上，除无证出口外，“证货不符”同样也是军品违法出口案件中一种形态。证货不符意味着，企业虽然申领了军品出口许可证，但在实际出口时，货物的品名、规格、型号、数量、最终用户、最终目的地等要素与许可证件载明的内容不一致。对于军品出口证货不符的情形，执法部门往往会将其认定为《出口管制法》第三十四条第一款规定的未经许可擅自出口管制物项行为。

第二十六条　军品出口经营者应当委托经批准的军品出口运输企业办理军品出口运输及相关业务。具体办法由国家军品出口管制管理部门会同有关部门规定。

本条是《出口管制法》中唯一专门针对出口运输环节作出规定的条款，其规范依据可溯至《军品出口管理条例》第十二条。然而，《军品出口管理条例》第十二条与本条存在明显区别：前者仅规定“军品贸易公司可以委托经批准的军品出口运输企业，办理军品出口运输及相关业务”，而后者则将军品出口运输从“可以委托”上升为“应当委托”。换言之，军品出口运输理论上也被纳入专营管理体系。

此外，截至目前，本条所提及的“具体办法”尚未公开。

第二十七条　军品出口经营者或者科研生产单位参加国际性军品展览，应当按照程序向国家军品出口管制管理部门办理审批手续。

军品参加国际性展览，本质上属于暂时进出境的范畴，有别于一般贸易出口，但《出口管制法》对管制物项的转移实施严格监管，任何从中华人民共和国境内向境外转移管制物项的行为均属于出口管制的范畴。因此，按照出口管制法的规定，军品的暂时进出境同样需办理审批手续。

事实上，两用物项与核材料的暂时进出境同样须遵循出口管制的相关规定。例如，《两用物项和技术进出口许可证管理办法》明确，赴境外参加或举办展览会运出境外的展品，参展单位（出口经营者）应凭出境经济贸易展览会审批部门批准办展的文件，按规定申请两用物项和技术出口许可，并按本办法办理两用物项和技术出口许可证。

• 第三章　监督管理
• 第二十八条　国家出口管制管理部门依法对管制物项出口活动进行监督检查。
  国家出口管制管理部门对涉嫌违反本法规定的行为进行调查，可以采取下列措施：
  （一）进入被调查者营业场所或者其他有关场所进行检查；
  （二）询问被调查者、利害关系人以及其他有关组织或者个人，要求其对与被调查事件有关的事项作出说明；
  （三）查阅、复制被调查者、利害关系人以及其他有关组织或者个人的有关单证、协议、会计账簿、业务函电等文件、资料；
  （四）检查用于出口的运输工具，制止装载可疑的出口物项，责令运回非法出口的物项；
  （五）查封、扣押相关涉案物项；
  （六）查询被调查者的银行账户。
  采取前款第五项、第六项措施，应当经国家出口管制管理部门负责人书面批准。
  

本条规定体现了国家出口管制管理部门被赋予了较为全面的监督检查职权。然而在实践中，出口管制执法主体往往并非国家出口管制管理部门本身。如前所述，国家出口管制管理部门包括商务部、中央军委装备发展部、国防科工局、国家原子能机构等，而上述主体均不属于常规的行政执法部门。在绝大多数出口管制违法案件中，海关及其缉私部门承担了调查工作。

管制物项一旦进入海关监管区域或完成出口申报，其便置于海关监管的范围之内。作为传统出口管制案件执法部门，海关及其缉私部门最接近出口环节，能够第一时间介入案件调查。

然而，海关及其缉私部门亦存在其局限性，对于在境内向外国组织或个人交付管制物项、以及管制技术和服务的无形转移等情形，往往难以察觉，取证困难。此外，案涉商品的属性鉴别、特定风险的评估及申请出口许可证资料的真实性审核等，均属国家出口管制管理部门的专业范畴，本条立法或许在未来能有效填补国门之内的监管真空。

结合近期的监管动态，商务部在2026年初已经宣布将会同相关部门对境内某企业被收购时潜在的出口管制及技术进出口等法律法规的合规性开展评估调查。这表明，国家出口管制管理部门将愈发重视运用其调查职权。

第二十九条　国家出口管制管理部门依法履行职责，国务院有关部门、地方人民政府及其有关部门应当予以协助。
国家出口管制管理部门单独或者会同有关部门依法开展监督检查和调查工作，有关组织和个人应当予以配合，不得拒绝、阻碍。
有关国家机关及其工作人员对调查中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息依法负有保密义务。

本条与《出口管制法》第五条、第八条、第九条和第二十八条等条文紧密衔接。从《出口管制法》的整体设计看，出口管制并非单一部门的职责，而是需要多部门协同的系统工程。第五条明确规定了国家建立出口管制工作协调机制，统筹协调出口管制工作重大事项，本条第一款正是这一原则在监督检查环节的具体落实。

本条第二款的义务主体是“有关组织和个人”，主要是指本法第二十八条所列的“被调查者、利害关系人以及其他有关组织或者个人”。

本条第三款强调的是国家机关及工作人员的保密义务，遗憾的是，《出口管制法》并没有直接规定违反该义务的法律后果。

第三十条　为加强管制物项出口管理，防范管制物项出口违法风险，国家出口管制管理部门可以采取监管谈话、出具警示函等措施。

本条引入了行政监管领域的柔性或预防性执法措施。监管谈话和出具警示函，并不以已经发生违法行为为前提。只要监管部门认为存在违法风险，即可采取此类措施。此类情况在海关监管环节较为常见。例如，某企业准备申报出口一批枪用瞄准镜，海关认为，拟出口货物可能属于需凭军品出口许可证出口的军品，考虑到该企业系首次出口，遂约谈企业。

对于出口企业而言，被监管谈话或出具警示函意味其避免了因违法出口可能面临的处罚与信用损失，但同时也意味着企业自此以后应当具备更高标准的出口管制合规意识。团队经办的出口管制刑事案件显示，不少涉嫌走私的当事人往往在案发前曾被监管部门提示出口管制风险，倘若企业听之任之、不予重视，那么当事人在先前接受的监管谈话或警示函则可能被执法部门视为明知故犯的证据。

第三十一条　对涉嫌违反本法规定的行为，任何组织和个人有权向国家出口管制管理部门举报，国家出口管制管理部门接到举报后应当依法及时处理，并为举报人保密。

本条涉及举报出口管制违法行为的相关规定，其在2017年征求意见稿、2019年草案中的表述曾有演变。在2017年征求意见稿版本中，相关规定仅作为“日常监督”的其中一款，只规定了公民、法人和其他组织的举报权及主管部门的保密义务。而在2019年草案版本中，相关规定被列为单独条文，且强调对于实名举报并提供相关事实和证据的，国家出口管制管理部门应当将处理结果告知举报人。不过，在2020年《出口管制法》正式文本中，“实名举报”和“提供事实证据”的内容被删除，“告知举报人”的内容也被替换为“依法及时处理”。

就实践情况来看，出口管制违法案件普遍具有高度的隐蔽性，海关现场查获的案件占总体比重并不高。由于出口管制案件的行业特性明显，行业内部的共同风险点尤为突出。因此，发端于同行举报的出口管制案件其实并不罕见。

第三十二条　国家出口管制管理部门根据缔结或者参加的国际条约，或者按照平等互惠原则，与其他国家或者地区、国际组织等开展出口管制合作与交流。
中华人民共和国境内的组织和个人向境外提供出口管制相关信息，应当依法进行；可能危害国家安全和利益的，不得提供。

相较于2017年征求意见稿和2019年草案，本条做了较大调整。在2017年征求意见稿和2019年草案中，本条被置于总则部分，而在正式文本中，本条则被置于监督管理部分。这一位置变化，反映出立法者更重视对本条第二款的监督属性。

在文本内容方面，2017年征求意见稿版本强调对外提供可能涉及国家安全的信息前应进行国家安全评估，2019年草案版本对相关内容予以删除，正式文本则强调不得对外提供可能危害国家安全和利益的信息。

对本条规范意蕴的理解需回归出口管制的本质，即本法第一条开宗明义：“为了维护国家安全和利益，履行防扩散等国际义务，加强和规范出口管制，制定本法”。“国家安全”与“国际义务”是并列的立法目的，二者共同构成出口管制的法理基础。我国已加入多项与出口管制相关的国际条约，这些条约构成第三十二条第一款中“缔结或者参加的国际条约”的具体内容。此外，我国还与国际上一些多边出口管制存在交流与合作的情况，如：澳大利亚集团、导弹及其技术控制制度、核供应国集团等。

在过去较长一段时间内，欧美是严格实施出口管制的主要国家，我国部分企业曾多次被境外执法机构要求提供管制物项信息、许可申请信息和最终用户信息等，不可避免地存在国家安全风险。本条第二款的设置正是为此划定红线，其目的在于，要求境内组织或个人不得未经许可向境外提供出口管制相关信息。《两用物项出口管制条例》则做了进一步规定：“中华人民共和国公民、法人、非法人组织接到外国政府提出的与出口管制相关的访问、现场核查等要求，应当立即向国务院商务主管部门报告。未经国务院商务主管部门同意，不得接受或者承诺接受外国政府的相关访问、现场核查等。”

本文作者：上海兰迪（深圳）律师事务所 海关与财税团队 陆怡坤律师