多式联运枢纽土地征收，听证程序能否覆盖小微企业诉求？

导读：多式联运枢纽作为长江经济带交通基础设施建设的核心工程，融合铁路、公路、水路等多种运输方式，其土地征收往往涉及成片集体土地和成规模工业企业，是典型的群体征收场景。在这一征收过程中，小微企业因其资产体量小、法律资源匮乏、在征收谈判中话语权弱，成为权益保障最为脆弱的群体。

听证程序，作为被征收人表达诉求、参与决策的重要法定渠道，其制度设计是否能够有效覆盖小微企业的特殊诉求？当一家小微企业既非“农村集体经济组织成员”，又无法达到“多数”的法定门槛时，其关于补偿标准、设备搬迁、停产停业损失的异议，能否通过听证程序得到表达和回应？

1、多式联运枢纽土地征收中听证程序的法律框架

多式联运枢纽项目在土地性质上往往同时涉及集体土地和国有土地，两类土地的征收听证程序适用不同的法律规则。

在集体土地征收层面，《土地管理法实施条例》第二十八条规定，征地补偿安置方案拟定后，县级以上地方人民政府应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告，公告时间不少于三十日。该条同时明确，多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定，提出异议并申请听证的，县级以上地方人民政府应当组织听证。这一规定确立了集体土地征收中听证程序的启动条件：异议主体为“被征地的农村集体经济组织成员”，启动门槛为“多数”。

在国有土地上房屋征收层面，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。该条例确立了国有土地上征收听证的基本制度，但值得注意的是，其适用的范围是“因旧城区改建需要征收房屋”，多式联运枢纽项目在性质上属于交通基础设施建设项目，并非典型的旧城区改建，因此该条在严格意义上并非此类项目的直接适用依据。

2、小微企业诉求覆盖面临的双重制度障碍

在多式联运枢纽土地征收实践中，小微企业诉求难以被听证程序有效覆盖，主要面临以下制度性障碍：

障碍一：听证启动条件中的“多数”门槛。

无论集体土地征收还是国有土地上房屋征收，听证程序的启动均以“多数”被征收人提出异议为前提。对于小微企业而言，这一门槛面临结构性的困境。在涉及众多农户的征收项目中，小微企业（如租赁厂房经营的小工厂、小型商贸企业）在数量上通常不占优势，往往难以达到“多数”的法定门槛。

此外，各地在认定“多数”时标准不一——有规定半数以上的，有规定超过二分之一的，实践中还有地方在征地补偿安置公告中明确“提出听证申请的成员达到被征地农村集体经济组织成员半数以上（不含半数）的，将依法组织召开听证会”。但无论采用何种具体标准，数量上的“少数”决定了小微企业往往不具备独立启动听证程序的能力。

障碍二：听证申请主体资格的限制。

在集体土地征收中，申请听证的主体被限定为“被征地的农村集体经济组织成员”。这一主体设定将租赁农村集体土地上厂房经营的小微企业——其往往不具备农村集体经济组织成员资格——排除在直接申请主体之外。小微企业只能通过出租土地的集体经济组织间接表达诉求，其独立的主张和诉求难以在听证程序中获得直接表达的机会。

在国有土地上房屋征收领域，听证制度的适用范围局限于“旧城区改建”，多式联运枢纽项目作为交通基础设施项目，在法律适用上存在模糊空间，这一适用边界的模糊使得项目征收方可能以此为由拒绝组织听证，进一步压缩了小微企业表达诉求的渠道。

3、制度探索与小微企业诉求表达的现实路径

面对上述制度障碍，部分地方已在实践中进行了积极的制度探索，为小微企业诉求的覆盖提供了有益经验。

某经济开发区老长城区块低效用地改造项目，通过公证抽签方式产生纳入改造的用地企业代表和旁听人员，邀请公众代表参与，听证会上企业代表、公众代表提出了多项意见并得到采纳。

这一实践表明，在征收补偿方案的听证程序中，通过合理设置企业代表名额、公开透明地产生代表，可以有效保障企业诉求的表达。在涉企征收领域，有地方规定，若多数被征收人（含企业）认为补偿方案不符合规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会。这一规定将企业纳入“被征收人”范畴，使其享有与自然人被征收人同等的听证参与权。

在小微企业暂时无法达到“多数”门槛的情况下，仍可通过以下法定途径表达诉求。其一，在征收补偿方案征求意见期内，以书面形式向征收部门提交具体异议，即便不启动听证，书面意见也是法定反馈渠道，征收部门应当予以记录并在修改方案时予以考虑。其二，通过政府信息公开申请获取征收补偿方案、社会稳定风险评估报告等关键文件，核查征收程序的合法性，发现程序违法时作为异议依据。其三，对于符合条件的项目，联合其他被征收人（包括农户和其他企业）共同申请听证，达到法定人数门槛。

结语：多式联运枢纽土地征收听证程序在制度设计上，对小微企业诉求的覆盖存在明显的结构性不足——“多数”门槛与“成员资格”限制的双重障碍，使得这一群体在法律资源匮乏、议价能力薄弱的情况下，进一步失去了通过法定听证程序表达诉求的机会。虽然部分地方已在实践中探索将企业纳入听证参加人范围，通过合理设置代表名额等方式保障企业诉求表达，但这些探索尚未形成普遍性的制度安排。