县域粮食单产提升工程实施路径与政策落地机制研究报告

乡村振兴战略研究院 副院长 曹雷

摘要

粮食单产提升是 “十五五” 时期国家保障粮食安全、实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动的核心抓手，更是县域夯实农业根基、推动乡村振兴、实现高质量发展的基础性、战略性工程。县域作为粮食生产的基本单元，是单产提升政策落地、项目实施、技术推广的最后一公里，其工程实施成效直接决定国家粮食产能目标能否如期实现。本报告立足县域粮食生产实际，全面解析单产提升工程的战略价值，围绕良田、良种、良法、良机、良制五大核心维度，系统构建全链条、可落地、可考核的实施路径，精准对接国家及省级政策资金项目，创新完善政策落地、统筹推进、技术服务、利益联结、监测考核五大机制，针对性破解县域单产提升痛点难点，结合典型县域实践案例，提出兼具针对性与操作性的实施举措，为县域高效推进粮食单产提升工程、筑牢粮食安全防线提供专业决策参考与实操方案。

关键词

县域粮食生产；单产提升；实施路径；政策落地；粮食安全；十五五规划

一、引言

（一）研究背景

保障粮食安全是国之大者，面对我国耕地资源刚性约束、人口总量刚性增长、极端天气频发多发的现实挑战，单纯依靠扩大种植面积实现粮食增产的路径已难以为继，提升单位面积产量成为保障粮食产能、守住粮食安全底线的唯一核心路径。“十五五” 时期，国家全面启动新一轮千亿斤粮食产能提升行动，将粮食单产提升作为首要任务，出台高标准农田建设、种业振兴、耕地质量保护、农机装备升级、农技推广赋能等一系列重磅政策，中央及省级财政资金、项目资源、技术要素全面向产粮大县、农业县域下沉。

县域承载着全国绝大多数粮食种植面积，是粮食生产的主战场，但长期以来，普遍面临耕地碎片化、地力水平偏低、良种推广不畅、先进技术落地难、基础设施薄弱、生产方式粗放等问题，粮食单产提升潜力未得到充分释放，政策落地 “中梗阻”、项目实施碎片化、技术服务不到位等现象依然突出。在此背景下，系统研究县域粮食单产提升工程的科学实施路径，构建高效顺畅的政策落地机制，对推动粮食产能稳步提升、夯实县域农业发展基础、助力农业强国建设具有重大现实意义。

（二）研究意义

1. 政治意义：助力县域不折不扣落实国家粮食安全战略，压实粮食安全政治责任，确保粮食产能稳定提升，牢牢守住国家粮食安全底线，完成上级下达的单产提升考核任务。
2. 实践意义：破解县域粮食生产瓶颈，明确单产提升工程实施重点、操作步骤、政策对接要点，解决 “怎么干、钱从哪来、事谁来做、效如何考” 的核心问题，推动单产提升工程落地见效。
3. 经济意义：通过单产提升实现粮食稳产增产，降低农业生产成本，提高农民种粮收益，壮大县域农业经济，为县域产业融合发展奠定坚实原料基础与产能基础。
4. 社会意义：稳定粮食供给、保障粮价平稳，带动农民就业增收，夯实乡村振兴产业根基，推动城乡融合发展。

（三）研究思路与方法

本报告以县域粮食生产现状为切入点，以国家单产提升相关政策为依据，采用政策分析法、实地调研法、案例实证法、系统归纳法，梳理县域单产提升核心制约因素，构建 “五大维度实施路径 + 五大核心落地机制” 的完整体系，结合国内产粮大县实践经验，形成全流程、闭环式的县域粮食单产提升工程实施方案。

二、县域粮食单产提升工程的战略地位与核心目标

（一）战略地位

1. 是落实国家粮食安全战略、完成千亿斤粮食产能提升目标的基层核心载体，直接关系国家粮食安全大局。
2. 是破解县域耕地资源约束、转变农业发展方式、实现粮食生产提质增效的关键举措
3. 是巩固县域农业基础地位、带动农民增收、推动乡村产业振兴的基础工程
4. 是县域对接国家农业政策、争取项目资金、提升农业综合生产能力的重要抓手
5. 是增强县域农业抗风险能力、应对极端天气与自然灾害、保障粮食稳产的根本支撑

（二）十五五时期县域核心目标

到 2030 年，县域粮食单产水平较 “十四五” 末稳步提升，水稻、小麦、玉米三大主粮作物单产年均增幅不低于 1.5%，累计提升幅度达到 8% 以上；高标准农田实现永久基本农田全覆盖，耕地质量等级平均提升 0.5 个等级；主要粮食作物优良品种覆盖率达到 98% 以上，先进适用生产技术普及率达到 95% 以上；粮食耕种收综合机械化率提升至 90% 以上，化肥、农药利用率达到 45% 以上；建成一批万亩高产示范片、千亩攻关田，形成可复制、可推广的单产提升县域模式，粮食综合生产能力持续增强。

三、县域粮食单产提升工程核心制约因素

（一）耕地基础条件薄弱

耕地碎片化严重，连片规模小，不利于机械化作业与规模化种植；农田水利设施老化，灌排能力不足，旱涝保收田比例偏低；部分耕地存在酸化、盐碱化、土壤板结问题，有机质含量偏低，地力后劲不足；农田路网、防护林等配套设施不完善，生产条件亟待改善。

（二）种源支撑能力不足

县域自主良种繁育能力薄弱，优质高产新品种引进推广滞后，部分农户仍沿用老品种、劣品种；品种试验示范体系不健全，优质品种本土化适配性不足；种子质量监管、仓储物流体系不完善，良种供应保障能力有待提升。

（三）生产技术落地不畅

基层农技推广队伍力量薄弱、专业老化，服务半径大、覆盖不到位；先进栽培、施肥、植保技术推广难度大，农户传统种植观念根深蒂固；技术培训针对性不强，农户科学种粮水平偏低，良种良法不配套。

（四）农机装备水平偏低

大中型、智能化、高效能农机普及率不高，丘陵山区小型适用农机短缺；农机作业服务组织规模小、能力弱，全程机械化作业覆盖率低；农机维修、保养、调度服务体系不完善，作业效率难以提升。

（五）政策落地机制不畅

部门统筹协调不足，农业、发改、财政、水利等部门项目资金碎片化；政策宣传解读不到位，农户、经营主体对补贴、项目政策知晓率低；项目实施监管不严，重建设、轻管护现象突出；考核激励机制不健全，工作推进动力不足。

（六）种粮比较效益偏低

粮食生产投入成本高、收益低，农户种粮积极性不高；农业保险覆盖面、保障水平不足，农户抵御市场、自然风险能力弱；土地流转不规范，适度规模经营推进缓慢，集约化生产水平低。

四、县域粮食单产提升工程全链条实施路径

（一）良田提质：筑牢单产提升耕地根基

以高标准农田建设为核心，统筹耕地地力提升、农田水利改造，打造旱涝保收、高产稳产优质良田。

1. 整区域推进高标准农田建设按照 “集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好” 标准，打破村域界限，整乡、整村、整流域推进高标准农田新建与提质改造，重点实施土地平整、灌排沟渠、机耕路、农田林网、输配电配套工程，解决耕地碎片化、灌溉难、作业难问题。优先打造万亩连片高标准农田示范区，形成标杆引领效应。
2. 全域开展耕地质量保护提升实施耕地地力培肥行动，全面推广秸秆还田、有机肥替代化肥、绿肥种植、深耕深松技术，提升土壤有机质含量；针对酸化、盐碱化、障碍性耕地，专项实施土壤改良工程，建立县域耕地质量监测网络，定期开展土壤检测，实现精准改良。
3. 完善农田防灾减灾基础设施加固修缮中小型水库、灌溉泵站、输水管道，发展高效节水灌溉技术，解决灌溉 “最后一公里” 问题；建设田间排水系统，提升涝灾防御能力；完善农田防护林网，增强农田抗风、保水、护土能力，降低自然灾害对粮食单产的影响。

（二）良种培优：夯实单产提升种源基础

聚焦种业振兴行动落地县域，构建 “引、试、推、繁” 全链条良种推广体系，实现优良品种全覆盖。

1. 精准筛选引进优质品种对接省、市农业科研院所、头部种业企业，根据县域气候、土壤、种植制度，筛选引进高产、优质、多抗、广适、宜机收的粮食新品种，建立县域主推品种目录，淘汰低产、劣质、抗逆性差的老品种。
2. 健全品种试验示范体系建设县级粮食新品种试验示范基地、村级品种展示田，开展新品种本土化试种，对比筛选适应性强、增产效果显著的品种，让农户直观看到良种增产效果，加快推广步伐。
3. 完善良种供应保障体系规范县域种子市场监管，建立种子质量检测点，严厉打击假冒伪劣种子；扶持本土种业经营主体，完善良种仓储、配送、销售网络，确保农户及时买到优质良种；支持有条件的县域建设区域性良种繁育基地，保障良种自主供应。

（三）良法推广：激活单产提升技术动能

集成推广绿色、高效、高产生产技术，实现良种良法配套，破解技术落地 “最后一公里” 难题。

1. 推广高产高效栽培技术根据不同粮食作物特性，推广密植高产、精准控温、测土配方施肥、水肥一体化、病虫害绿色防控等集成技术；推行精量播种、科学育苗、合理密植、适时收获，优化种植流程，提升作物结实率与千粒重。
2. 建设高产示范引领片区在全县打造 “万亩高产示范片、千亩攻关田、百亩示范点”，由农技人员全程技术指导，实行统一品种、统一耕种、统一施肥、统一植保、统一收获，通过现场观摩、实地教学，带动农户全面应用高产技术。
3. 开展全覆盖技术培训组建专业农技服务团队，采取集中培训、田间授课、入户指导、线上答疑等方式，常态化开展种粮技术培训，重点培养种粮大户、家庭农场主、合作社带头人，全面提升农户科学种粮技能。

（四）良机升级：强化单产提升装备支撑

推进农机装备提档升级，提升粮食生产全程机械化水平，降低人工成本、提高作业效率。

1. 优化农机装备结构加大农机购置补贴力度，重点补贴大中型拖拉机、联合收割机、插秧机、无人机植保、高效施肥等智能农机、高效农机，针对丘陵山区推广小型轻便、适用型农机，补齐农机装备短板。
2. 推进全程机械化作业聚焦粮食耕种收管防全流程，推广机械化耕种、无人机植保、机械收获、秸秆还田一体化作业，培育壮大农机专业合作社、农机服务公司，开展全程托管、订单作业等社会化服务，实现农机高效利用。
3. 完善农机服务保障体系建设县级农机维修服务中心、乡镇农机服务站，提供农机维修、保养、调试服务；搭建农机调度平台，统筹县域农机资源，解决农忙时节农机短缺、作业效率低的问题。

（五）良制保障：完善单产提升长效机制

通过制度创新、模式创新，激发生产主体积极性，构建单产提升长效推进体系。

1. 推进土地适度规模经营规范农村土地流转，引导农户通过土地流转、托管、入股等方式，集中连片种植粮食，培育种粮大户、家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体，实现规模化、集约化生产，提升单产效益。
2. 健全农业社会化服务体系发展耕、种、管、收、销全程社会化服务，为小农户提供代耕代种、统防统治、代收代储服务，解决小农户生产能力不足、技术落后问题，实现小农户与现代农业有机衔接。
3. 提升农业风险防控能力扩大农业保险覆盖面，提高粮食作物保险保障额度，降低自然灾害、市场波动带来的损失；完善病虫害、极端天气监测预警体系，提前落实防灾减灾措施，最大限度减少单产损失。

五、县域粮食单产提升政策精准对接与项目争取

（一）核心政策精准对接

1. 新一轮千亿斤粮食产能提升田间工程政策：重点对接产能提升补助、高产示范片建设、农田基础设施改造资金。
2. 高标准农田建设与提质改造政策：争取中央财政专项资金、省级配套资金，整县推进高标准农田项目。
3. 耕地质量保护与提升政策：申报耕地地力补贴、土壤改良、有机肥替代化肥专项项目资金。
4. 种业振兴与良种推广政策：争取良种补贴、品种试验示范、良种繁育基地建设资金。
5. 农机购置与社会化服务政策：落实农机购置补贴、农机服务体系建设、农业生产托管补助。
6. 粮食安全激励与产粮大县奖励政策：争取产粮大县奖励资金、单产提升工作激励资金。

（二）项目谋划与申报要点

1. 建立项目储备库：围绕五大实施路径，提前谋划储备一批符合政策导向、投资规模合理、带动效应明显的项目，明确项目建设内容、投资概算、预期效益、实施周期。
2. 规范项目申报流程：安排专人负责项目申报，精准编制项目可行性研究报告、实施方案，加强与上级农业农村、发改、财政部门对接，提高项目申报成功率。
3. 强化资金统筹整合：打破部门界限，统筹整合高标准农田、耕地保护、农技推广、农机补贴等涉农资金，集中投入单产提升重点工程，提高资金使用效益。

六、县域粮食单产提升政策落地机制创新

（一）跨部门统筹协调机制

成立由县政府主要领导任组长，农业农村局牵头，发改、财政、水利、自然资源、科技、农机等部门参与的单产提升工作领导小组，建立定期联席会议制度，统筹项目谋划、资金整合、工程实施、督查推进，解决部门各自为政、资源分散问题，形成 “一盘棋” 推进格局。

（二）政策宣传与精准服务机制

通过政府官网、村级公告、田间宣讲、短视频、入户走访等多种方式，全方位解读单产提升补贴、项目、技术政策，让农户、经营主体知晓政策内容、申报流程、享受标准；设立政策服务窗口，提供一站式咨询、申报服务，打通政策落地 “最后一米”。

（三）全流程技术服务机制

建立 “县级农技专家 + 乡镇农技人员 + 村级技术联络员” 三级技术服务体系，实行技术人员包片、包村、包田块责任制，全程提供品种选择、种植管理、施肥植保、农机作业技术指导；建立农业科技特派员制度，对接科研院校专家，解决技术难题。

（四）多元化利益联结机制

推行 “龙头企业 + 合作社 + 农户 + 基地” 模式，通过订单收购、保底分红、土地入股、托管服务等方式，将小农户纳入单产提升体系，共享增产增收红利；加大对种粮农户、新型经营主体的补贴激励，对单产提升成效显著的主体给予专项奖励，激发种粮积极性。

（五）常态化监测考核机制

建立县域粮食单产监测体系，定期开展产量、耕地质量、技术推广覆盖率监测，实时掌握工程推进成效；将单产提升目标任务分解到乡镇、村，细化考核指标，纳入乡村振兴、粮食安全责任制考核，考核结果与干部评优、项目资金分配挂钩，严格奖惩、压实责任。

（六）项目建后管护机制

明确高标准农田、水利设施、农机设备等项目建后管护主体、管护责任、管护资金，建立 “政府主导、经营主体参与、市场化运作” 的管护模式，杜绝 “重建设、轻管护” 现象，确保工程长期发挥效益。

七、典型县域实践案例借鉴

某产粮大县聚焦粮食单产提升，创新实施 “五良融合 + 机制赋能” 模式，整县推进高标准农田建设 35 万亩，建成良种示范基地 5 个，推广优质高产品种 12 个，集成高产技术 8 项，培育农机服务合作社 26 家，实现粮食单产年均提升 2.1%，累计增产粮食 1.2 亿斤，争取上级单产提升专项资金 3.8 亿元，成功创建国家级粮食高产示范县，其核心经验在于部门统筹有力、项目集中投入、技术全程到户、考核压实责任，为同类县域提供了可复制的实践样本。

八、保障措施

（一）强化组织领导

压实县级党委政府主体责任，将粮食单产提升作为 “一把手” 工程，明确各部门、各乡镇职责分工，层层传导压力，确保各项任务落地落实。

（二）强化资金保障

加大县级财政配套投入，积极争取上级专项资金，撬动金融资本、社会资本参与单产提升工程，优化资金使用监管，杜绝截留、挪用，提高资金使用效益。

（三）强化宣传引导

通过多种渠道宣传单产提升重要意义、政策举措、成效经验，营造全社会重视粮食生产、支持单产提升的良好氛围，调动农户、经营主体参与积极性。

（四）强化风险应对

完善自然灾害、病虫害、市场价格波动应急预案，加强监测预警，落实防控措施，稳定粮食生产预期，保障单产提升工程平稳推进。

九、结论

县域粮食单产提升工程是一项系统工程，绝非单一环节的改造提升，而是良田、良种、良法、良机、良制五位一体的协同发力，核心在于构建科学可行的实施路径、高效顺畅的政策落地机制。“十五五” 时期，县域必须牢牢把握国家粮食产能提升政策机遇，正视自身短板弱项，以耕地提质为基础、良种推广为关键、技术赋能为核心、农机升级为支撑、机制创新为保障，统筹整合各类资源，压实各级工作责任，破解实施过程中的堵点难点问题，全力推进单产提升工程落地见效。

只有持续夯实粮食生产基础，全面提升单产水平，才能牢牢守住粮食安全底线，实现粮食稳产、农民增收、农业增效，为县域高质量发展、乡村全面振兴筑牢坚实根基，为国家粮食安全提供坚实的县域支撑。

县域在推进过程中，需立足自身资源禀赋、生产条件，因地制宜优化实施路径，不搞一刀切，注重示范引领、以点带面，推动粮食单产提升工程走深走实，实现可持续、高质量推进。