邹海林：《企业破产法修订草案》的“得”与“失” | 经贸法律评论202602

【作者】邹海林（中国社会科学院二级研究员，法学博士）

【来源】北大法宝法学期刊库《经贸法律评论》2026年第2期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：《企业破产法修订草案》在立法目的、制度创新与程序优化等方面作出显著调整，既体现出对当前社会需求的积极回应，也引发了关于规范表达严谨性与程序正当性边界的深入反思。《企业破产法修订草案》第1条新增“促进市场经营主体优胜劣汰”“防范化解重大风险”等多元目标，可能在一定程度上弱化破产法作为“公平清理债权债务”程序法的核心属性，对其中立程序工具的定位造成影响。《企业破产法修订草案》增设“小型微型企业破产程序的特别规定”“合并破产”等章节，吸纳司法实践经验，形成诸多程序制度创新，但部分制度设计仍存在完善空间。例如，庭外重组与重整程序的衔接机制不够顺畅，存在“预重整”程序异化的风险；个人连带债务人破产的限制条件设置欠妥，适用范围过窄；检察院介入破产程序监督缺乏配套操作规范，可能妨碍当事人自治主导的程序运行；破产债权确定与算定基准日规则的修改或删减，会动摇破产程序公平清偿债务的制度基础；破产债权清偿顺序的过度细分可能增加程序复杂性，须审慎权衡公平价值与效率目标的平衡；管理人中心主义的落实以明确管理人“破产事务执行机关”的地位为核心，但配套制度供给缺乏“接管令”等具体措施。《企业破产法修订草案》在制度创新上取得一定成效，但须警惕立法目的多元性对程序法定主义可能产生的冲击，避免破产法异化为泛化的社会治理工具。

关键词：立法目的；破产程序；规范表达；程序权利；程序正当性

目次 引言 一、《企业破产法修订草案》的立法目的调整 二、《企业破产法修订草案》新增制度的法律表达 三、债权在破产法上的表达范式 四、优化破产事务执行及其监督措施的规范表达 五、余论

引言

破产法属于强行法范畴，尽管其规范内容允许当事人自治（如管理人中心主义与债权人自治），但其本质或核心要义在于构建一套具备正当性的公平清理债权债务的破产程序规范。然而，理论界对破产法的目的（或功能）存在认知分歧，破产法规范所体现的程序正当性不断受到质疑甚至出现异化，这一现象也在影响乃至改变破产法固有的程序属性。当前正值《中华人民共和国企业破产法》（下称《企业破产法》）修订之际，如何改革与完善我国破产制度，以应对日趋复杂的司法实务问题，如我国司法实践中较为普遍的破产事务工作协调机制（政府公共服务的制度供给）、破产保障基金的设立与运行、自然人个人债务的集中清理、规模日益壮大的管理人职业群体的监督与管理、破产程序中国有资产的安全与利益维护、庭外重组等事宜，均需要立法者作出相应回应。2025年9月12日，全国人民代表大会常务委员会向社会公布《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》（下称《企业破产法修订草案》），广泛征求社会各界意见。

《企业破产法修订草案》对保障和落实管理人中心主义、提升债权人自治地位、保护债权人的权利实现、协调办理破产事务的社会公共服务等方面，全面优化了相应的制度措施，以图改善《企业破产法》在制度供给方面存在的不足；将司法实务不断尝试的中小微企业破产、关联企业合并破产、金融机构破产、跨国破产的司法合作等方面积累的实务经验，总结提炼为《企业破产法》的新增章节，被社会各方面注意到并被誉为《企业破产法》修订的重大制度创新。

相较于《企业破产法》共12章136条，《企业破产法修订草案》共设16章216条。从规范文本的修订规模来看，实质新增与修改的条文超过160条，修订幅度颇为显著。目前，社会各界对《企业破产法修订草案》的评价普遍积极正面，修法成果契合社会公众的预期。在这样的正面评价中，我们更应当多一份理性思考，将更多注意力聚焦于《企业破产法修订草案》在规范文本取舍层面的“得”与“失”，以期为《企业破产法》的完善提供更多理论借鉴。

一

《企业破产法修订草案》的立法目的调整

（一）《企业破产法修订草案》的立法目的表达

立法目的是一部法律的灵魂，立法者设定的立法目的预示着这一部法律的基本价值取向及其应有的功能，并进而决定这一部法律的规范构造的正当性及文本选择的科学性。破产法的立法目的决定破产法的属性，即破产法是什么性质的法律、能够发挥什么作用的法律。这是立法和修法必须面对且应当科学回答的问题。

《企业破产法修订草案》第1条规定：“为规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，促进市场经营主体优胜劣汰和资源优化配置，防范化解重大风险，维护社会主义市场经济秩序，制定本法。”与《企业破产法》第1条相比，《企业破产法修订草案》第1条并非简单新增“促进市场经营主体优胜劣汰和资源优化配置，防范化解重大风险”的内容，而是对破产法的立法目的作出了实质性修改。当前《企业破产法修订草案》所处的社会经济环境，已与《中华人民共和国企业破产法（试行）》（下称《企业破产法（试行）》）制定时的状况已有巨大变化，但将立法目的回归至《企业破产法（试行）》第1条所规定的目的多元性状态，值得警惕。

（二）破产法的立法目的在我国的变迁

破产法究竟具有何种法律性质，对社会生活关系的调整作用究竟如何发挥，在我国将这一舶来品引入后的相当长一段历史时期内，事实上始终未能得到清晰的认识。

我国历史上并未形成集中清理债权债务的法律制度或传统，“父债子偿”的历史文化传统似乎与“破产”这种西方式债权债务集中清理方式存在天然冲突。自清末起，近代中国开始逐渐引进西方法律文化与制度，其中便包括引入西方特有的破产制度。光绪三十二年（1906年），清政府颁布《大清破产律》，成为中国历史上首部专门规范破产制度的法律，仅适用于商人（涵盖个体商贩、商号等），实行向地方官府申请破产的原则，并允许债务人与债权人通过破产程序协商债务延期或减免事宜。然而，《大清破产律》所引进的西方债务集中清理程序制度，与当时落实商人破产的时代局限性存在“水土不服”，1908年该部法律即被废止。或许清末的法律起草者并未真正明晰颁行《大清破产律》的核心目标。此后，民国时期的北洋政府以《大清破产律》为参照，1915年起草了《破产法草案》；直至1935年，南京国民政府颁布《中华民国破产法》，作为集中清理债权债务的单行法。该法受1930年《中华民国民事诉讼法》影响，主要内容为程序规则，但在立法技术与学理层面被认为兼具实体法（如免责制度）与程序法（如清算程序、强制和解程序）的双重属性。显然，作为舶来品的破产法，自清末引入我国后，便未被视为功能单一的程序法，而是被赋予了更多解决社会问题的期待。

改革开放以后，我国自1984年开始提出制定企业破产法的改革思路。1986年颁布《中华人民共和国民法通则》，其有关改革国有企业为市场主体的法律表达尤为引人关注。20世纪80年代后期，虽因研习西方的破产法而对破产制度已有相当的认识，即“在债务人财产状况恶化到不能清偿全体债权人的债务的程度时，法院对债务人的全部财产进行强制的管理和概括的强制执行，以便使全体债权人得到公平清偿、债务人全部财产不足以清偿的部分予以豁免”的制度；但在社会层面，促进经济体制改革为我国民商事立法的基本目的，破产法应充当促进经济体制改革和有效推进国有企业优胜劣汰的工具。改革僵化的国有企业管理机制而使国有企业成为真正的市场主体，为我国经济体制改革的核心议题，面临国有企业“关停并转”政策执行的困境，地方各级人民政府开始有目的地尝试国有企业“破产退出”机制。1986年12月，我国颁布仅“适用于全民所有制企业”的《企业破产法（试行）》，其目的表述为“适应社会主义有计划的商品经济发展和经济体制改革的需要，促进全民所有制企业自主经营，加强经济责任制和民主管理，改善经营状况，提高经济效益，保护债权人、债务人的合法权益”。

《企业破产法（试行）》规定的立法目的具有多元性。除“保护债权人、债务人的合法权益”外，对破产法规范债务集中清理程序的功能未有任何表达，且格外凸显破产法原本就不具备的“主动”调整社会生活关系的功能，即“适应社会主义有计划的商品经济发展和经济体制改革的需要，促进全民所有制企业自主经营，加强经济责任制和民主管理，改善经营状况，提高经济效益”。在当时，理论和实务多将破产法作为推动和促进国有企业的经营管理体制改革的工具，盲目地相信破产法具有这样的作用而对破产法构造破产程序以公平清偿债务的目的有所忽视。《企业破产法（试行）》第1条凸显破产法调整经济体制改革的功能而淡化其“公平清理债权债务”的中性程序价值，掩盖了破产法的程序法属性。值得注意的是，我国1991年颁布《中华人民共和国民事诉讼法》（下称《民事诉讼法》）专设第十九章“企业法人破产还债程序”，此种适用于非国有企业的“破产程序法”，并无促进“经济体制改革”的功能。只是因企业法人所有制性质的差异以及社会对经济体制改革目标的不同认知，我国出现了《企业破产法（试行）》和《民事诉讼法》（第十九章“企业法人破产还债程序”）在目的或性质上完全不同的两部法律。

因为立法目的的多元性，《企业破产法（试行）》对规范文本的选择就不能仅限于程序规范，引入众多政府（行政）机构参与破产程序的因素和场景，且规定有诸多国有企业的上级主管部门参与乃至主导破产程序的规范，通过破产程序助推国有企业改革的目的昭然若揭。破产法的立法目的多元性间接地将担负审判职能的人民法院推向国有企业管理体制改革的前台，破产法被当作经济法、商法特别法的观点极为盛行。其后近20年的破产审判实践证明，给破产法贴上“促进国有企业管理体制改革”等功能化标签，借用“破产退出”的制度工具来促进国有企业管理体制的改革，是不成功的。这是《企业破产法（试行）》实施“相当困难”的真正原因。早就有观点提出，破产法不能建立在是否有利于改革措施以及促进改革的基础上，破产法本身不是所谓的经济改革的“促进法”。更有学者呼吁，修正破产法时，应当删除与破产法无直接关系的促进企业改革的内容，将破产法的立法宗旨确定为适应市场经济的发展，保护债权人、债务人的合法权益。

我国的经济体制改革是一项伟大的系统工程，其目标是建立社会主义市场经济体制。破产法仅是市场经济法律体系的组成部分，相较于民商事基本法仅具有补充意义，无法承担促进经济体制改革的过重责任，不应人为复杂化破产法的功能。在社会主义市场经济体制的建立过程中，必须正确认识破产法真正要解决的问题，即由法院通过破产程序清理无法清偿的债权债务。唯有明确破产法的功能，我们才能揭开适用破产法的神秘面纱：申请并宣告债务人破产，实际上与民事诉讼一样简单平常，修法需要做的，正是恢复破产法的本来面目。

（三）《企业破产法》的立法目的表达

《企业破产法》第1条规定：“为规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序，制定本法。”上述规定明确了破产法立法目的的单一性，并据此将破产法定性为程序法。这是自《企业破产法（试行）》后历经1994—2006年“修法”的破产法改革，首次以成文法形式对破产法的立法目的作出的科学表达。在一个国家的法律制度体系中，程序法面对纷繁复杂的社会事件，居于调整社会关系的中立地位，其存在仅为落实或实现实体法的规定，为事件处理提供具有正当性的平台或依据；而平台本身并不具备评价社会事件的价值判断功能，程序法的正当性不会受到不断变化的社会生活现实乃至价值判断的影响。

因《企业破产法》第1条不再表述促进“经济体制改革”的目的，立法者则将“破产退出”这一制度工具表达为“公平清理债权债务”的司法程序，并将国家行政机关介入破产程序的空间或场景尽可能地予以限缩，来彰显破产法规范破产程序以公平清理债权债务的本来面目。尤其《企业破产法》规定的和解与重整制度，也仅是建立因优胜劣汰而陷入困境的企业的挽救制度，与市场主体（企业）优胜劣汰及其资源优化配置的制度相比，二者之间存在相当的距离，更不可将和解与重整制度当作或者等同于促进市场主体（企业）优胜劣汰及其资源优化配置的替代制度。《企业破产法》围绕其立法目的，实现了具有中国特色的破产制度的转型，以科学的立法技术（使用专门的术语）、充分的当事人意思自治和适度的司法强制构造了我国全新的企业破产程序的模式结构，实现破产程序的法官主导型向当事人自治主导型的转变，构造了以企业再生为主导目标的清理债务工具多样化的程序制度。《企业破产法》第1条专门表达破产法的立法目的单一性，使得过去在立法和法律适用过程中不当定位的破产法的“立法目的多元性”得以纠正。以“公平清理债权债务”的程序法面貌出台的《企业破产法》，作为重大立法成果是来之不易的。

程序规范的正当性源于程序自身的逻辑、结构与法定属性，程序法因此成为法律正义的“守护神”。唯有程序正当的正义，方能实现真正的法律正义。破产法仅为债权债务的集中清理提供具有普遍约束力的程序规范，而不具备调整特殊社会关系（如企业优胜劣汰、重大债务风险防范）的功能，如此方能确保对破产程序规范的取舍及其适用的正当性判断，避免因程序正当性的误用乃至滥用引发或加剧公平清偿债务的程序风险。

（四）《企业破产法修订草案》的立法目的多元性回归的检讨

破产法的立法目的发生如此变化的缘由，或许是《企业破产法》实施后近20年的“经验总结”所致。自2007年以来，《企业破产法》的实施在社会财富资源的重新配置与债务风险化解方面，确实发挥了积极作用。例如，通过改善营商环境推动社会主义市场经济体制的健全，配合国家经济改革目标（如供给侧结构性改革、“僵尸企业”治理与产能过剩化解）的实现，以及防范“大而不倒”企业可能引发的重大债务风险。人们惊喜地认识到，破产制度不应仅作为化解债务危机的事后救济工具，而更应被赋予主动调整经济生活的广泛功能性意义。《企业破产法修订草案》增加并彰显破产法“促进市场经营主体优胜劣汰和资源优化配置，防范化解重大风险”的功能定位，以示立法者对破产法“维护社会主义市场经济秩序”所发挥作用的高度重视，也受到社会不同程度的赞誉。

首先，《企业破产法》第1条规定的立法目的是否要修改，应当进行必要的科学论证。在这里，应当注意到全国人大财政经济委员会所作《关于〈中华人民共和国企业破产法（修订草案）〉的说明》，在论及《企业破产法》迫切需要进行修改的缘由时，特别强调修改《企业破产法》的五大需要，即“健全社会主义市场经济体制的现实需要”“构建新发展格局、实现高质量发展的现实需要”“促进创业创新和优化营商环境的现实需要”“防范化解经济金融和社会风险的现实需要”“推进高水平对外开放的现实需要”，但观其具体内容，除集中涉及破产程序构建的短板补齐、提升破产的效率、公平保护所有债权人和债务人的合法权益、防范和打击“逃废债”、加强国际合作等方面的内容外，并没有明确地指向或者暗示有必要修改《企业破产法》的立法目的。况且，我国破产审判司法实务也没有对《企业破产法》第1条规定的“立法目的”存在需要补足或者改正的事项提出过“建议”。

其次，破产法具有调整社会资源与财富优化配置的功能，但其功能的发挥仅能是债务人无法清偿债务时的被动举措，是国家法律对利害关系人财富应否以及如何重新配置的强制性干预。破产程序本身确实具备资源配置与化解债务的积极意义，无论人们是否意识到，这种功能价值都会客观存在。若无债务危机发生，人民法院既无职能也无理由启动破产程序来调整社会资源与财富的优化或重新配置。破产法只是化解或清偿债务的特殊程序工具，仅能适应社会主义市场经济环境（或称维护社会主义市场经济秩序），并不具备促进或推动市场经济环境转变的内生性效用。在此意义上，破产法不具有主动调整社会资源与财富配置的功能。《企业破产法修订草案》规定的多元立法目的，似乎忽略了《企业破产法（试行）》立法目的多元性的经验教训，且更有从中性乃至被动的偿债或化债程序工具，转变为主动的债务市场治理工具的趋势。然而，当人们将破产程序资源配置与化债的积极意义置于特定经济或政治需求中，使其丧失中立性时，相应的制度风险便会产生。《企业破产法修订草案》规定的立法目的多元性，会助长人们利用债务市场治理工具从事偿债或化债的投机行为。若真的出现这样的情形，利用破产程序“逃债”的风险会急剧增长。《企业破产法（试行）》因过度扩张破产法功能而难以实施的历史教训，不应因我国市场经济环境的改善就夸大破产法作为偿债工具发挥“化债”作用的事实，进而将本应由其他法律制度承担的功能人为附加于破产法之上。例如，防范重大债务风险（金融风险）无疑是金融稳定法的使命，岂能将如此重大的社会治理任务交由破产法完成？

最后，《企业破产法修订草案》立法目的的多元性回归，可能引发或加剧破产法固有程序制度变革的风险。这种风险主要体现在以下两方面：一是破产法程序法属性的蜕变。若改变破产法程序法属性，将其定位为功能多元的综合法，其规范构成的程序属性会进一步弱化。二是程序法定主义受到直接挑战，这会增加破产程序被滥用的风险。随着立法目的多元性回归，程序法定主义可能流于形式，人们或将借助更多样化的“程序工具”（如“预重整”“债转股”“信托受益权化债”等）清理债权债务，却漠视破产程序公平清偿债务的宗旨。此外，立法目的多元性回归还会使破产法中出现多元目的的规范，如《企业破产法修订草案》第32条第1款（听取意见规范）、第7条（无程序约束的指示性或引导性规范）。这些规范的出现，可能导致公平清偿债务的破产法宗旨被边缘化，不当影响破产法规定的化债或偿债程序工具的固有中性角色，会引发或加剧利用破产程序“逃债”的负面风险。

二

《企业破产法修订草案》新增制度的法律表达

本部分将讨论涉破产工作协调机制、破产程序法律监督机制、个人连带债务人破产制度、“庭外重组”及听证程序等新增制度的法律表达。

（一）涉破产工作协调机制的法律表达

《企业破产法》近二十年的司法实践持续表明，“府院联动”机制（又称破产工作协调机制）对人民法院审理破产案件和管理人执行破产事务具有至关重要的意义。《企业破产法修订草案》增设多项规范对“府院联动”机制加以规定，正是对司法实务中“府院联动”实践的积极回应。

《企业破产法修订草案》原则性规定了破产工作协调机制，明确县级以上地方人民政府应建立该机制，确定牵头履行破产事务行政管理职责的部门，统筹协调本行政区域内破产工作中社会稳定、资产处置、信用修复、变更注销等行政事务（第7条第1款）。与之相关的具体制度包括：（1）债务人破产预警机制。《企业破产法修订草案》提出国家支持建立健全债务人破产预警机制，通过强化信息披露、推动信息共享，加强对债务风险的监测、预警和提示（第7条第2款）。（2）管理人监督管理制度。《企业破产法修订草案》要求国务院及县级以上地方人民政府有关部门按照职责对担任管理人的机构和个人依法加强监督管理（第38条），同时规定政府雇员担任“无产可破案件”管理人的，不领取报酬（第29条）。（3）破产保障基金制度。《企业破产法修订草案》明确县级以上人民政府可根据需要设立破产保障基金，用于支付债务人财产不足以承担破产费用的案件的破产费用（第39条）。（4）信用修复机制。《企业破产法修订草案》规定有关部门或机构须统筹协调债务人企业的信用修复工作，并有义务配合重整信用修复：重整计划获批后，应当暂时屏蔽相关失信信息并中止相关失信惩戒措施；重整计划执行完毕后，须解除相关失信惩戒措施（第7条第1款、第139条）。（5）债务减免征税豁免制度。《企业破产法修订草案》明确债权人减免债务人的债务，依法属于不征税收入（第140条）。

以破产审判法治化、专业化和市场化为背景，人民法院在审理破产案件过程中会不断触及上述事项，甚至在诸多情形下，这些事项已成为办理破产案件的重要内容。恰恰是这些内容，对于改善管理人执行破产事务的环境、消除某些历史遗留阻碍具有十分重要的作用，是破产法实施过程中不容忽视的关键环节。另外，随着《企业破产法修订草案》第1条对立法目的作出多元化规定，将上述内容纳入破产法的调整范围也不难理解。《企业破产法修订草案》新增的破产工作协调机制，虽与破产事务执行相关，却并非破产程序规则，其性质也难以融入《企业破产法》规定的程序框架中，充其量只能称为与破产程序规范存在牵连的配套规范。

其一，涉破产工作协调机制的规定应否纳入破产法？从法律结构来看，这些规定因其重要性被分别置于《企业破产法修订草案》的不同章节：第7条位于第一章“总则”，第29条、第38条和第39条位于第三章“管理人”，第139条和第140条则位于第八章“重整”。这些规定形式上已成为《企业破产法修订草案》规则体系的组成部分。但这些规定有一个共同点，即均为原则性或宣示性条款，无论是否写入破产法，都不会对破产程序规则的适用产生实质性影响。尤其是部分规定，如《企业破产法修订草案》第140条涉及税收法定主义的内容，其表述仅相当于提出一个值得关注的问题，属于“无害”条款而无任何实际效用。基于程序法的立法技术与规范选择的价值判断，《企业破产法修订草案》中涉破产工作协调机制的规定确实不应纳入破产法；否则，将影响破产法及其规范文本应有的程序法属性。

其二，涉破产工作协调机制的规定在破产法中应当如何表达？这些规定进入程序法，直接面临的问题则是如何落实这些规定，但《企业破产法修订草案》并没有且没有条件给这些规定预留落实的程序空间。如果基于破产法实施的需求，非要将这些规定写入破产法，则将其写入《企业破产法修订草案》第十六章“附则”或许比较妥当。写入“附则”的规范仍为法律的组成部分，但并不会影响一部法律的基本属性，具有辅助法律实施的功效。

（二）破产程序的法律监督

破产程序是当事人自治主导的司法程序。人民法院作为破产程序的司法裁判机关，管理人为破产事务的执行机关，债权人会议（含债权人委员会）则是管理人执行破产事务的监督机关。在此背景下，破产程序是否应当接受人民检察院的法律监督？《企业破产法》对此并无明文规定，司法实务中对这一问题的回应存在不同立场。《企业破产法修订草案》第5条规定：“人民检察院依法对债务人破产程序实行法律监督。”将人民检察院的法律监督引入破产程序，相当于在破产程序既有的内部监督机制基础上，增设了外部监督机制。

司法实务中，参照《民事诉讼法》相关规定对人民检察院介入破产程序开展法律监督，尚未形成相对成熟有效的实践经验与共识。人民检察院对破产程序的法律监督问题，仍是一个缺乏经验积累、值得持续研究的课题。一般而言，人民检察院有权介入破产程序的启动、债权确认、破产审理等全过程及各个环节，包括但不限于执转破、债权申报、债务人财产确定、重整计划、和解协议、财产分配方案等内容。《企业破产法修订草案》一旦对人民检察院开展破产程序法律监督作出规定，哪怕仅是原则性表述，该项监督规范即成为强行法，其效果也将与《企业破产法》未作明文规定的情形截然不同。只要破产法明确人民检察院的法律监督职能，除非另有限制法律监督适用的特别规定，其监督对象显然不会仅局限于人民法院就破产程序作出的裁定或决定，还将涵盖管理人对破产事务的执行、债权人会议的决议及其监督管理人的决定。在债权人或债务人“怠于”申请破产，或是相关金融监管机关不同意金融机构破产申请的情况下，人民检察院同样有权提起破产申请，或支持当事人提出破产申请。人民检察院是否具备足够的人力与资源对破产程序的全过程实施法律监督，无疑也是一个需要慎重考量的重大问题。

《企业破产法修订草案》第5条增设人民检察院对破产程序的法律监督，破产程序的法律监督已然演变为破产程序无法避开的外部干预机制。但《企业破产法修订草案》缺乏与法律监督实施相配套的具体程序制度设计，导致实践中存在不可预期的自由裁量空间，这必然会进一步凸显法律监督影响破产程序的不确定性。尤其是在当事人自治主导的债务集中清理程序中，债务人财产的保全、管理、变价与分配均由当事人自治完成，管理人与债权人会议的协商合作是破产程序顺利推进并实现债权公平清偿的基础；来自人民检察院的外部法律监督对于《企业破产法修订草案》中已展开的落实管理人中心主义、优化债权人自治等制度完善措施会产生何种影响，理论界与实务界至今尚未形成可在全国推广的经验共识。在此情况下，《企业破产法修订草案》规定人民检察院对破产程序进行法律监督的条件与时机尚不成熟，《企业破产法》第4条的规范表达更为务实且具有灵活性。若破产程序确实需要法律监督，人民检察院完全可以依据《民事诉讼法》的规定实施监督，并在实践中不断总结经验。

（三）连带个人债务人破产的法律表达

破产法的立法目的仅在于提供债权债务集中清理的平台或工具，因此只要是适宜通过集中清理方式处理债权债务的民事主体，均可“利用”破产法规定的程序开展相关工作，而破产法的结构及程序规范设计，实质上与债务人的民事主体类型化并无太大关联。关于破产程序应否适用于企业以外的自然人这一问题，早在《企业破产法》起草阶段就已展开讨论，并曾被写入草案条文，然而受多种复杂因素影响，最终出台的《企业破产法》并未将自然人纳入适用范围。自该法生效以来，自然人可否适用破产法的问题始终存在，并受到社会层面的普遍关注。深圳、厦门等地人民法院已就“个人破产”（即“个人债务集中清理”）相关司法改革措施开展积极实践。

《企业破产法修订草案》第2条第3款规定：“企业法人已经进入破产程序，该企业的自然人股东，因为企业债务承担连带责任而出现前两款情形的（以下称连带个人债务人），可以依照本法规定清理债务。”除修订草案另有规定外，连带个人债务人依其规定程序清理债务，与企业法人依该程序清理债务并无实质差异。以下仅讨论两个主要问题。

其一，《企业破产法修订草案》应否对个人债务人的破产附加条件限制？《企业破产法修订草案》虽已迈出破产法扩展适用于自然人的步伐，但并非适用于所有因负担债务而丧失清偿能力的自然人。根据《企业破产法修订草案》第2条第3款的规定，适用破产程序清理债务的自然人需满足以下三个条件：第一，该自然人为企业法人股东，且对企业法人债务承担连带责任。依据程序法定主义，企业法人股东以外的其他自然人，如为企业法人债务清偿提供担保的“保证人”、“物上保证人”或“其他连带债务人”，无法适用破产程序清理债务。第二，企业法人已经进入破产程序，即人民法院已作出受理破产申请的裁定，企业法人破产程序正式启动。若企业法人破产程序尚未开始（包括已有破产申请但人民法院尚未作出受理裁定等情形），则其自然人股东不得适用破产程序。企业法人先行破产是自然人股东适用破产程序的前置条件。第三，自然人股东丧失清偿能力，具体指自然人股东须符合《企业破产法》第2条规定的破产原因。在这里，《企业破产法修订草案》扩展了破产程序的适用主体范围，但其附加的上述条件限制，显得过于“保守拘谨”，无法切实解决现实中的实际问题，还会造成许多本不该在破产程序适用中出现的新问题，不如取消第一项和第二项条件限制，将不能清偿债务的自然人无条件纳入破产程序的适用范围。

其二，连带个人债务人破产在程序适用选择上的价值判断是否妥当？破产程序涵盖清算程序、重整程序与和解程序，还因特定情形存在简易程序、合并破产程序等特殊程序。个人债务人破产应选择何种破产程序，《企业破产法修订草案》须作出最有利于个人债务人集中清理债务的程序选择。应当注意到，《企业破产法修订草案》增设“小型微型企业破产程序的特别规定”“合并破产”等专章，针对破产程序中可预见的特殊事项作出专门规定，以完善或优化破产程序的适用，更有效地落实“公平清理债权债务”的破产法宗旨；而第98条和第191条虽对个人债务人适用重整程序和合并破产程序已有明确规定，但对于个人债务人是否适用与重整程序功能相当的和解程序只字未提，更未提及个人债务人对简易破产程序的适用。在破产程序的类型选择上，《企业破产法修订草案》规定的和解程序相比于重整程序与清算程序更为“友好”且便捷，适用和解程序更有助于解决个人债务人的债务集中清理问题。《企业破产法修订草案》在新增个人债务人破产相关事项时，应当体现出对个人债务人更为宽容的立场，并无必要在破产程序的选择上预先作出“凡破产必拯救”的重整价值判断。《企业破产法修订草案》专章规定的“小型微型企业破产程序的特别规定”，应当优先适用于个人债务人的破产。

或许连带个人债务人是破产企业的股东而具有牵连关系，《企业破产法修订草案》第191条第1款规定：“个人与企业存在资产负债混同、难以区分情形的，可以参照适用本章实质合并破产规定审理。”应当注意的是，《企业破产法修订草案》第十二章规定的“合并破产”，其适用条件与上述条款中“个人与企业存在资产负债混同、难以区分情形”的条件并不相同；依照程序法定主义，此种参照适用本身也存在障碍。更何况，自然人与债务人企业的合并破产，在国际范围内鲜有法院尝试。况且，将个人破产与债务人企业合并破产相牵连，可能产生比关联企业合并破产更为复杂的问题，如《企业破产法修订草案》第188条关于“债权债务消灭”的规定，可能会因合并破产而导致连带个人债务人“脱责”。因此，建议立法者删除《企业破产法修订草案》第191条第1款的规定，对连带个人债务人的破产严格适用“一人一破产”原则。

（四）庭外重组的法律表达

对于我国破产审判实务中不断涉及的庭外重组事宜，以“预重整”称呼更为常见，但理论和实务上远未形成共识。庭外重组与《企业破产法》规定的重整程序之间存在极其复杂的微妙关系，虽在制度目的和结构上彼此分离，但庭外重组总体上似乎正在演变为一种不同于重整程序但旨在规范庭外重组活动的司法或准司法程序。在司法实践中，我国的庭外重组机制发生了深刻的变异，所谓的预重整在实践中已经演化为需要法院提前介入、进行公开的司法协调的“准司法”程序。

《企业破产法修订草案》以原则性规定增补如下的重整申请前的庭外重组规则。第100条规定：“申请重整前，债务人及其出资人与债权人、意向投资人以及其他利害关系人可以进行以重整为目的的协商，达成重整协议或者制定初步重整计划草案。债务人应当及时向参与协商的各方当事人披露制定重整协议或者制定初步重整计划草案所需要的信息，并确保信息真实、准确、完整。”依据上述规定，庭外重组具有以下三个特点：第一，庭外重组以启动重整程序为目的。庭外重组旨在服务债务人企业后续的破产重整；反之，债务人开展的任何非此目的的重组活动，均不属于庭外重组。第二，庭外重组的参与主体仅限债务人和部分利害关系人。债务人及其出资人与债权人、意向投资人及其他利害关系人协商重整方案的过程，本质上是部分利害关系人之间的初步协商，其结果无法约束债务人企业的全体债权人。第三，庭外重组始于重整申请前，无须人民法院司法程序介入。因缺乏法定程序约束，庭外重组方案只要不违反法律强制性规定或违背公序良俗，即便不具备程序法上的效力，仍可作为债务人或债权人向法院申请重整的条件或理由，或作为管理人在重整程序启动后拟定重整计划草案的依据。

《企业破产法修订草案》新增的庭外重组规则，尚有以下内容值得讨论。

其一，庭外重组的适用仅限于重整程序开始前的债务重组活动，不包括重整程序进行中由管理人或自行管理债务人开展的“庭外重组”活动，适用范围过于狭窄。重整程序开始后进行的“庭外重组”是重整程序中的管理人或自行管理债务人依法制定重整计划草案的常态，属于重整事务执行的部分内容，《企业破产法修订草案》对此不应当有所忽视。

其二，庭外重组“准入”重整程序的条件设计存在漏洞。《企业破产法修订草案》规定的庭外重组目的明确，故庭外重组形成的重整方案可作为重整申请的依据。第101条要求债务人向人民法院提出重整申请时，可将庭外重组形成的方案直接纳入重整计划草案，并“提交重整协议、初步重整计划草案、预先表决情况、债权人书面意见等材料”。若仅停留在这一层面，或许不会产生太大问题，但真正的问题在于，此时债务人可“请求人民法院裁定批准初步重整计划草案”，这完全违背了《企业破产法修订草案》规定的重整程序正当性要求，人民法院本不应径行裁定批准。这一规范设计的失误，或许源于立法者对庭外重组与重整程序性质完全不同的误判。类似的问题有《企业破产法修订草案》将庭外重组的信息披露与重整程序的信息披露等同，如第102条第2款规定，人民法院在重整程序开始后，若认为“信息披露、草案内容、预先表决程序及其结果符合本法规定”，即可裁定批准庭外重组计划（初步重整计划草案）并终止重整程序。上述文本取舍距离最高人民法院2018年在《全国法院破产审判工作会议纪要》中提出的“探索推行庭外重组与庭内重整制度的衔接”机制的目标甚远。

其三，庭外重组与重整程序衔接的核心因素，并非庭外重组利害关系人的表决豁免，而是庭外重组事务信息，在重整程序中能否得到真实合法的披露。此处所指的庭外重组事务信息披露，并非庭外重组阶段的信息披露，而是与庭外重组事务相关的必要信息在重整程序中的披露。所有与庭外重组事务相关的必要信息，即与债务重组方案有关的“一切信息”或“可能影响利害关系人就债务重组方案作出决策的信息”，包括但不限于庭外重组活动的情况说明、庭外重组涉及的债务人资产与负债情况、参与庭外重组的债权人情况、债务调整和清偿方案及其理由等，均应当向重整程序的所有利害关系人披露。唯有如此，才能符合《企业破产法修订草案》第102条第1款的规定，即庭外重组方案形成后，当事人申请债务人重整的，人民法院裁定受理重整申请后，除利害关系人的表决豁免外，“其余事项应当适用本法关于重整的程序规定”。

其四，《企业破产法修订草案》虽未体现构建庭外重组程序框架的意图，但其现有规范在术语使用与表达逻辑上存在较为突出的混乱问题，前文已就此展开分析。这一现状为人民法院在司法实务中续建“预重整”程序制度提供了契机。庭外重组的去程序化，应是我国破产法改革将庭外重组纳入重整程序的核心考量，而非在重整程序之外另行设立“类似”或“简易”的重整程序。《企业破产法修订草案》还须采取相应措施弥补前述制度设计缺陷，通过更具操作性的方案将庭外重组“引入”重整程序，以避免庭外重组延续当前司法实务中不断尝试的“预重整”叙事路径。

（五）听证程序的法律表达

破产程序作为非争议程序，虽不具备解决争议的功能，但这并不意味着无法在破产程序中引入“听证程序”，以协助法院或管理人查明特定争议事实，从而将可能产生的争议化解于破产程序之内。《企业破产法修订草案》结合司法实务经验，专门补充规定了以下内容：（1）审查重整申请的听证程序（第96条）。针对债权债务关系复杂、债务规模较大，或者涉及上市公司重整的案件，人民法院在审查重整申请时，可组织申请人与被申请人听证。债权人、出资人、重整投资人等利害关系人经人民法院准许，也可参加听证。听证期间不计入重整申请审查期限。（2）审查合并破产申请的听证程序（第186条第2款）。人民法院收到实质合并申请后，应当及时通知相关利害关系人并组织听证，听证时间不计入审查时间。在审查实质合并申请的过程中，人民法院可综合考虑关联企业之间资产的混同程序及其持续时间等因素，自收到申请之日起30日内作出是否实质合并审理的裁定。（3）强制批准重整计划草案的听证程序（第127条）。当管理人或债务人向法院申请强制批准重整计划草案时，人民法院可组织债务人、管理人、债务人的出资人、重整投资人以及未通过重整计划草案的表决组代表等参与听证。

听证程序的目的在于查明某些重要但存在一定争议的程序事实，特别适合于债权债务无争议的破产程序。将听证程序引入破产程序的最大益处，在于借助听证化解破产程序推进过程中潜在的争议风险。对于待定事实可能引发或已实际产生的争议，听证程序还具备有效化解的可能性——通过事实调查与说理，有望“说服”利害关系人“放弃”争议主张。

就破产申请审查而言，并非仅有重整申请、合并破产申请的审查可适用或应当适用听证程序，其他类型的破产申请亦存在类似需求。例如，《企业破产法》第10条规定债权人提出破产申请时，债务人可提出异议，法院对该异议的审查即可通过听证程序开展；与之相应，债务人提出破产申请时，债权人是否有权异议？债务人的出资人能否异议？若存在异议，法院是否应当组织听证审查债权人的异议？由于破产程序关乎利害关系人的公平清偿利益，绝不能被滥用，当债务人自愿申请破产存在程序滥用嫌疑时，这一问题更值得深入研究。

尤其值得注意的是，有关债务人财产的争议虽难以通过破产程序直接解决，却可通过听证程序降低争议引发衍生诉讼的风险。例如，对于已发生争议但尚未确定的破产债权，法院须保障利害关系人在破产程序中的公平受偿利益时（如《企业破产法》第59条第2款规定的“临时破产债权额”确定），完全可通过听证程序作出裁定（仅产生程序债权效力，不影响争议债权实体权利的最终确定）；经听证作出的“临时债权额”裁定，管理人在破产财产分配中应以该裁定确定的金额为依据进行提存分配。

破产程序得以启动乃至进行的条件事实，在每一个破产案件中均有不同，其利害关系人更是众多且复杂，应当以性质上非争议的听证程序来进行，通过举证及举证责任倒置的相互配合来查明事实，可以节省成本和时间，也符合破产程序固有的无争议集中清理债权债务的程序特征。在破产程序中引入听证程序，应否将其设计为破产程序的法定必经程序，应当依照涉破产程序的应当查明的“事实的重大性”而予以决定。听证程序不构成每一个破产案件的必经程序。例如，针对合并破产申请的听证，有观点提出，人民法院作出合并破产判断的关键是用好听证程序。利害关系人无异议的，法院可视情况决定是否听证；但在利害关系人有异议的情况下必须进行听证。

此外，在破产程序中引入听证的事项有所不同，但人民法院依照听证后的事实作出的裁定或决定仅有程序法上的效力，以复议程序救济不服人民法院的裁定或决定的异议人，实益性并不显著，特别是听证程序并不影响破产程序的继续或进行，故对听证异议人不宜适用复议程序进行救济；但破产法另有规定的，不在此限。

三

债权在破产法上的表达范式

本部分将讨论破产债权等程序权利的表达范式。公平清偿债务为破产程序的宗旨，其标的为债务人财产（破产财产）和破产债权。这些术语所表达的内涵构成破产法的规范程序制度文本的基本要素。应当注意到，破产法上使用着大量的“源自实体法”的程序法术语（概念），如债务人财产（破产财产）、管理人、接管、破产债权、债权申报、破产费用、共益债权、破产撤销权、破产抵销权、别除权（有财产担保的债权）、债权人自治、公平对待、破产财产分配等。破产债权等术语成为破产法构造并展开集中清理债权债务程序的逻辑和体系化的基础。但在理论和实务上，构造这些术语的规范属性经常被人们所忽视，甚至将之与实体法上的相应术语作相同或等同的理解。对于《企业破产法》已有规定的程序规范进行修改或优化，《企业破产法修订草案》应当审慎行事，在未能充分把握《企业破产法》的既有规范之逻辑、目的、结构的情形下，不宜作出删改。

（一）破产债权确定基准日规范

破产程序为公平清偿债务的法定程序，自破产程序开始之日，债权人只能通过破产程序行使权利，破产债权为债权人在破产程序中得以主张和行使权利、接受破产财产分配的权利；公平清偿债务的核心要义是用“等质化”的债务人财产来清偿所有的经“等质化”而形成的破产债务。《企业破产法》第44条规定：“人民法院受理破产申请时对债务人享有债权的债权人，依照本法规定的程序行使权利。”在破产程序中，债权等质化较债务人财产等质化具有更为显著的程序价值。

前述规定在性质上属于程序规范，是有关破产债权确定基准日的专门规定。破产程序中的债权等质化，又称破产债权的确定及其金额的算定，是指在破产程序中须将不同的债权按照法定基准日（破产债权确定开始基准日和到期基准日）得以使用的相对公平的评价基准（标准或方法）将所有在基准日之前已经发生或成立的债权换算为金钱债权。破产债权因其形成于破产法规定的债权等质化基准日而不同于债权人在实体法上享有的债权。为此，破产法必须规定债权等质化基准日，这是破产程序公平对待所有债务人的程序工具。《企业破产法》第44条所为“破产债权确定基准日”规则，是破产程序公平清偿债务的所有程序规范的基石；缺乏破产债权确定基准日规则，公平清偿债务的制度体系恐将成为“地基虚置”的空中楼阁。

在我国，破产程序实行破产申请受理开始主义。选择人民法院受理破产申请裁定日为破产债权确定和算定的基准日，简单、有效且公平合理。以破产申请受理日确定的破产债权，除破产程序进行期间的中间分配，不会因破产程序的持续而再有变动。破产债权确定基准日，亦为破产债权确定终止日。相应地，《企业破产法》第46条规定“未到期的债权，在破产申请受理时视为到期。附利息的债权自破产申请受理时起停止计息”。

《企业破产法修订草案》第64条对《企业破产法》第44条进行修改，规定：“因人民法院受理破产申请前发生的法律事实而成立的债权，其债权人依照本法规定的程序行使权利。”与《企业破产法》第44条对比，不难发现第64条将“人民法院受理破产申请时对债务人享有”的债权相应修改为“因人民法院受理破产申请前发生的法律事实而成立的债权”，仅在文字上有所增删，凸显债权成立的时间和原因，似乎并未实质性修改《企业破产法》第44条。但是，《企业破产法修订草案》第64条未有任何表述提及或者暗示“人民法院受理破产申请时”这一破产债权形成的至关重要的法律事实（破产债权确定基准日），其结果是未对破产债权的内涵作出表达，更未对破产债权与债权人享有的实体权利作出区分，相当于取消了破产债权作为破产法专门规定的程序权利制度，已经构成对《企业破产法》第44条的实质性修改。换言之，《企业破产法修订草案》第64条实际上删除了破产债权确定基准日规则，取而代之的则是债权的实体法表达。

《企业破产法》第44条是关于破产债权及其确定的基准日的规范表达，使得破产债权呈现出典型的程序权利特征，债权人以其破产债权为依据在破产程序中行使权利，并受到破产程序各项规则的公平对待保护。《企业破产法修订草案》第64条仅是对债权（实体权利）内容及其发生原因的规范表述，其法律上的含义已经完全不同于《企业破产法》第44条；第64条的规范表达因缺乏破产债权形成的确定基准日而与破产法上的专用术语“破产债权”无关。那么接下来的问题就是，在破产程序开始后，破产债权缺乏确定和算定的基准日，公平清偿债务的后续程序如何进行？还须说明的是，《企业破产法》第44条的规范表达并非完美而应当作出修订。例如，《企业破产法》对破产债权确定基准日已有表达，但缺乏对破产债权内涵的表达，而破产债权内涵只是基于《企业破产法》第44条规范文本前后段的内容推导出来的。《企业破产法修订草案》若能对《企业破产法》第44条的规范文本进行完善而明确破产债权内涵，则其修法以推动破产程序进步的价值和实益将会更加显著。

另外，《企业破产法修订草案》第64条的规范表达有悖于破产程序法定主义的基本要求。依照第64条的规定，若将“破产债权”表述为“因人民法院受理破产申请前发生的法律事实而成立的债权”，充其量是对《中华人民共和国民法典》（下称《民法典》）规定的“债权”发生的原因事实（包括时间）及债权效力所作的表达，其规范文本因不涉及破产债权确定基准日而不具有确定破产债权基准日的任何法律意义。这种修改失误源自立法技术上未能准确理解《企业破产法》第44条的规范性质和内容。同样的情形还有《企业破产法修订草案》第66条，此条的规范表达删除了《企业破产法》第46条第2款，虽不涉及《企业破产法》第44条的内容，但第66条表达不当的情形与第64条问题相当，亦属规范选择在立法技术上出现的失误。

（二）破产债权算定基准日

在债权尚未到期（或者附有条件）或者债权本金是否附利息（或利息计算标准）的情形下，如何确定破产债权？这是破产程序规则在确定破产债权时必须回答的问题。为了这些破产债权的确定，《企业破产法》第46条作出补充规定：“未到期的债权，在破产申请受理时视为到期。附利息的债权自破产申请受理时起停止计息。”债权所产生或应当产生的利息，只能计算至人民法院受理破产申请之日，以为破产债权算定时的债权额。在实务上，债权成立和效力状态相当复杂，为避免出现不适当的理解而对破产债权的确定产生法律适用上的不同，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》（法释〔2020〕18号，下称《破产法司法解释三》）第3条补充解释：“破产申请受理后，债务人欠缴款项产生的滞纳金，包括债务人未履行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息和劳动保险金的滞纳金，债权人作为破产债权申报的，人民法院不予确认。”经由以上立法和实务的经验总结，破产债权确定的规范表达已经形成法律文本及解释的“规范群”，且实践效果契合破产程序公平清偿债务的宗旨。

《企业破产法》第44条是算定破产债权的专门规定，仅在破产程序开始后具有法律意义，而不能适用于非受破产程序约束的债权，如不能适用于实体法上的请求权，即因民法规定的法律事实而产生的债权。但是，这个立场在司法实务中却是不稳定的。对于担保债务是否应随破产债权停止计息的问题，债权人在破产程序外行使权利自不受破产债权算定基准日规则的影响。十分遗憾的是，这样的性质差异却在司法实践中被严重忽视。在一起涉债务人破产清算的案件中，对于如何计算保证担保的主债务利息事项，最高人民法院认为，担保合同是主债权债务合同的从合同，相较于主债务而言，担保债务具有从属性，担保人承担的担保责任范围不应大于主债务，此为担保从属性的必然要求。主债务人被人民法院裁定受理破产后，主债务因破产程序而停止计息，如果债权人仍要求担保人继续承担担保债务利息，可能导致担保人最终承担的担保责任范围大于主债务，明显违反了担保的从属性原则。因此，担保债务也应适用主债务因破产受理停止计息的规则。以上立场混淆了破产债权与债权人在破产程序外（如民事诉讼或执行程序）向保证人主张的债权的不同性质，前者为程序权利，利息只计算到人民法院受理破产申请之日时；后者为实体法上的债权，不适用《企业破产法》第46条的规定。

《企业破产法修订草案》第66条规定：“未到期的债权，在破产申请受理时视为到期。”此规定系删除《企业破产法》第46条第2款而形成，但结果却是相当具有危害性的。首先，破产债权因《企业破产法修订草案》第66条的规定而失去确定和算定破产债权额的评价标准截止日，债权的利息应当计算到何时？这是需要解释来回答的问题但却失去了解释依据。《企业破产法修订草案》第66条不应当简单地“删除”《企业破产法》第46条第2款，而应当在《企业破产法》第46条规定的基础上，分析和研究第46条第2款规定存在的法律解释漏洞，并结合已有的司法解释和学术研究经验，作出完善《企业破产法》第46条“规范表达”尚不够准确的补充规定。其次，因为删除破产债权的利息计算截止日，那么在司法实务中存在的前述担保债权的利息计算的争议确实应当停止而失去继续争议的空间；但如此一来，破产债权的利息算定就成了破产债权额算定的不确定因素，每个债权人的破产债权的算定因失去了基准日规则的同等对待保护，破产程序的进行会因破产债权算定的不断变化而受重大影响。其结果是，破产债权将沦为破产程序中不断变动的程序权利。《企业破产法修订草案》第66条的规定不仅未能改善破产债权的确定和债权金额的算定规则，而且会让司法实务中对于破产债权的不同认识更无所适从，加剧司法实务解释和适用法律的复杂程度。

（三）最高额担保债权的确定

在最高额担保的关系中，原本作为担保债权的破产债权，因其实体权利是在最高额债权额限度内随时且不断发生的债权，且只能因法定或约定的法律事实的出现予以确定，其中包括债务人因“被宣告破产”而确定。针对债务人的破产程序开始后，如何将最高额担保的系列债权确定为破产债权，应当适用《企业破产法》第44条规定的破产债权确定基准日规定。《企业破产法修订草案》第76条规定：“人民法院受理对债务人、抵押人的破产申请时，最高额抵押权人的债权确定。最高额质权、最高额保证的债权确定适用前款规定。”须说明的是，破产程序开始后，有关最高额担保的债权之确定事项，与2020年发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》（法释〔2020〕28号）第30条关于最高额保证债权确定的规定不同，后者是规范被担保债权实体权利确定的规则。

《企业破产法修订草案》第76条是关于最高额担保的破产债权确定基准日的规定，其具有解释《民法典》第423条第5项中债务人“被宣告破产”的作用，但真正价值在于补充《企业破产法》第46条规定的适用，理论与实践意义十分显著。因此，最高额担保的（破产）债权，不论其发生的种类、时间如何或届期与否，均在人民法院受理破产申请时予以确定。

但是，《企业破产法修订草案》第76条第1款的用语仍须进一步斟酌。该款所述“对债务人、抵押人的破产申请”，或许是考虑担保关系可能涉及第三人而加入了“抵押人”，但破产程序本质上仅针对“债务人”的财产与债务进行清理；在最高额担保关系中，若抵押人是债务人以外的第三人，并无理由对其启动破产程序；若须对抵押人适用破产程序，那么该抵押人本身也必定属于“债务人”范畴。因此，为与破产程序的逻辑体系保持协调，第76条第1款中只须保留“债务人”即可，应当删除表述中的“抵押人”。

此外，非最高额担保的破产债权也存在相同问题。例如保证债权、担保人对债务人的求偿权、抵押担保债权在破产程序中的确定，均应适用破产债权确定的同一规范。针对此类特殊破产债权的确定，《企业破产法》第51条及《企业破产法修订草案》第71条虽提及担保人可就将来求偿权申报债权，但并未明确规定这些特殊破产债权的具体确定方式。此外，与破产债权性质相当的劳动债权（优先权）、社会保险费用优先权、税收优先权等程序权利的确定与算定，在破产程序中也应当适用破产债权确定和算定的基准日规范。在优化破产债权确定和算定的基准日规则时，《企业破产法修订草案》应当对上述特殊事项一并作出相应规定。

（四）债权分配顺序的调整

《企业破产法》规定的债权分配顺位，作为破产程序公平清偿债务的程序规则，适用于破产法规定的重整程序、和解程序与清算程序。受破产分配的请求权，包括破产债权、劳动债权、社会保险费用优先权和税收优先权。司法实务上，除上述破产财产分配的债权顺位外，人民法院对于某些类型的债权，如破产债权算定截止日后产生的利息债权与公权力机关对债务人科处的罚款、滞纳金等，曾以劣后破产债权或除斥破产债权对待；理论上对于这些不属于破产债权但又有受破产程序保护的必要性及合理性的债权，亦赋予其劣后破产债权的受偿机会。尤其是因人身损害赔偿产生的债权、因生活消费而产生的债权，因为具有公共属性而在近些年受到司法实务的关注，在个案中出现给予优先保护的倾向。《企业破产法修订草案》将破产财产分配的法定顺序，由《企业破产法》第113条第1款规定的3级调整为其第162条第1款规定的10级。

破产债权的清偿顺序应当严格依照法律规定执行，以确保各类债权人在破产程序中获得公平合理的对待。根据《企业破产法修订草案》的规定，尤其是涉及人身损害赔偿债权、生活消费债权、职工权益、税收债权时，上述债权均被调整为优先于普通债权的优先权，其中人身损害赔偿债权、生活消费债权被列为破产财产分配的第一和第二顺序；而其他原本不应作为破产债权的债权，如因不当关联关系产生的债权、破产债权算定截止日后产生的利息债权、因发行次级债产生的债权，则相应被调整至劣后于普通破产债权的分配顺序。经过上述调整，破产财产分配的法定顺序共计10级。对于10级破产财产分配顺序的设计，笔者认为值得探讨的问题主要有两个。

其一，将破产财产分配顺序调整为10级，是否具有必要性与正当性？破产财产分配顺序并非越多越显公平合理，破产程序中更应注重顺序的相对简化与便捷，以节省清偿成本、缩短程序耗时。《企业破产法修订草案》新增的破产财产分配顺序多属于特殊债权情形，在常规破产程序中并不常见，如此细分反而会增加破产债权调查、确认与分配的难度。若确须考量相关债权，第162条所述“家庭成员之间的借款债权”与“具有关联关系的主体与破产人之间的不公允交易而对破产人享有的债权”性质明显相同，不应分列两个独立顺序；“破产申请受理后产生的利息”与“受理前破产人未支付应付款项的滞纳金、民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等具有惩罚性的债权”被列为不同顺序，而人身损害赔偿债权、生活消费债权取得优先于“劳动债权”的分配顺位，其理由何在？第162条将破产财产分配顺序细化为10级，似乎能覆盖司法实务中债权分配的复杂利益情形，但缺乏民事实体法（尤其是《民法典》等上位法）的支撑与实践验证，其妥当性值得进一步研究。

其二，《企业破产法修订草案》第162条将破产财产分配顺序细化为10级，这一调整是否应与债权人在破产程序中破产财产分配环节的权利行使规则相协调？破产程序对债权人公平清偿的保障，并非仅局限于“破产财产分配”阶段的公平分配，而是贯穿于整个程序中（包括和解、重整与破产清算）对债权人的公平对待。若第162条将破产清算分配顺序调整为10级，那么债权人在和解程序或重整程序中行使权利的顺位是否也应相应调整为10级或与之匹配的顺序？对此，《企业破产法修订草案》并未作出相应规定。此外，第162条调整后，位于“普通破产债权”之后的其他可获分配的“债权”，是否应当被纳入“破产债权”范畴，从而使其权利人能够参与破产程序并行使相关权利（如对破产财产分配方案的表决权），也成为需要明确的问题。这一问题将进一步推动对破产债权确定与算定（等质化）程序制度的重新定位与梳理。从这个角度而言，《企业破产法修订草案》第162条对破产财产分配顺序的调整尚不够慎重。

四

优化破产事务执行及其监督措施的规范表达

破产程序的运行效果，应以人民法院裁定受理破产申请后，债务人财产保全与分配的程序效果作为分析基点。人民法院开展破产案件审判已近40年，其间妨碍或迟滞程序顺利推进的因素众多，其中便包括《企业破产法》所确立的以当事人自治为主导的程序机制，在诸多方面因难以适应社会经济生活的动态变化，而显现出制度供给不足的问题。针对破产事务的执行与监督环节，《企业破产法修订草案》从规范表达层面进行了大幅优化，这在相当程度上有助于推动我国破产制度的发展与完善。

（一）管理人执行职务的程序措施优化

破产程序是对债务人财产进行保全、管理、变价与分配的程序，其显著特征在于具备概括保全债务人财产的程序效力。这一效力的实现依托于管理人中心主义的制度设计。破产程序规则的优化，在相当程度上取决于能否有效提升管理人在破产程序中的地位，并完善其执行职务的具体措施，《企业破产法修订草案》明确了管理人在破产程序中的法律地位，并对其职务执行措施作出优化，具体如下：（1）明确管理人破产事务执行机关的地位（第29条第1款）；（2）强化债务人财产的保全措施，包括接管债务人财产、印章等，以及申请法院采取查封等保全措施（第17条）；（3）直接赋予管理人申请保全措施的解除和执行中止的权利（第24条）；（4）完善管理人在破产程序中的权利，包括撤销债务人企业不当行为的权利（第42条、第43条、第44条、第45条），以及拒绝财产给付（清偿）的权利，如继续履行未完成合同（第22条）、拒绝权利人取回财产（第53条、第54条）、拒绝债权人抵销债务（第56条、第57条）等。须说明的是，《企业破产法修订草案》第29条首次将管理人定位于“破产事务的执行机关”，其法律意义十分显著，合理且妥当地对管理人、人民法院、债权人会议在破产程序中的权力界限予以富有成效的区分，尽管该条中“管理债务人破产事务的主体”这一表述尚有值得讨论的空间。

应当注意到，破产程序保全债务人财产的效力，除法律已有规定以及理论上被解释为“破产程序”的效力外，在具体的破产案件中很难找到保全效力发生的具体法律事实及其规范依据，人们更愿意相信破产程序的财产保全效力是破产法规定的、自人民法院受理破产案件时自动发生的。这样的理解只是解释的结果，在规范表达的层面仍然存在程序制度或措施欠缺的程序法定主义的“短板”，使得管理人保全债务人财产的执行力受到严重影响。例如，依照《企业破产法修订草案》第17条第3款的规定，相关人员未在指定期限内移交其占有和管理的债务人财产、印章和账簿、文书等资料的，管理人可以向受理破产申请的人民法院“申请强制执行”，但管理人申请强制执行的依据为何？同样的问题，在《企业破产法修订草案》第21条中也会出现。

在我国，《企业破产法》既无关于破产程序“自动”冻结债务人财产及营业事务的规则或文本表述，也未明确将管理人接管债务人企业财产与营业事务属于保全措施；其他因破产程序启动而剥夺或限制债务人企业行为的文本表述同样呈现“碎片化”特征，这导致理论与实务层面均未将管理人的“接管”视为或等同于债务人财产的保全措施。在司法实务中，管理人为保全债务人财产时，缺乏支持其执行财产接管的有效司法文书（命令），只能依托人民法院受理破产申请的裁定及指定管理人的决定书开展工作。在这里，强烈建议《企业破产法修订草案》增设接管令规则，将接管令作为破产程序保全债务人财产的法定措施，以为管理人具体履行其接管债务人财产的权力时相应的司法文书（命令）依据。接管令规则是内含于破产程序的保全债务人财产的专门规则。接管令由受理破产申请的人民法院在指定管理人时向管理人签发。管理人持接管令实施对债务人财产的接管，包括但不限于管理人履行《企业破产法修订草案》第33条规定的“接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料”等职责。

（二）债权人自治制度的措施优化

相较于《企业破产法》的现有制度，修订草案通过以下三个方面的制度增补，有效改善了破产程序中的债权人自治状况，债权人会议监督管理人执行破产事务的地位更为稳固，监督措施也更具可操作性，较为全面地优化了保护债权人团体利益的程序规则。

其一，《企业破产法修订草案》明确并提升了债权人会议的监督地位。这一地位的明确和提升，通过第29条第1款重申债权人会议与债权人委员会的监督地位，以及凸显债权人会议的监督事项和管理人对债权人团体承担的信息披露义务的相应条款得以实现。第29条第1款规定，“管理人依照本法规定独立执行职务，维护债权人、债务人以及利害关系人的合法权益和社会公共利益，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督”。所有这些新增内容实际上为债权人会议或债权人委员会监督地位的具体落实创造了积极条件。

其二，《企业破产法修订草案》赋予债权人会议更换管理人的决定权。《企业破产法》第22条第2款规定债权人会议有更换管理人的申请权，监督管理人的力度明显较弱。《企业破产法修订草案》第30条第2款补充规定：“债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换并推荐人选。推荐的人选没有本法规定不得担任管理人情形的，人民法院应当予以更换并指定该推荐人选为管理人。”债权人会议依法取得更换管理人的决定权，显著提升了其在破产程序中的自治地位。同时考虑到，债权人会议并非债权人自治的常设机构，在债权人会议闭会期间，宜由债权人委员会根据债权人会议的委托行使更换管理人的决定权。

顺便提及，《企业破产法修订草案》第30条第3款规定，“单个债权人认为管理人具有前款规定情形的，可以向人民法院提出，由人民法院决定是否更换管理人”，将单个债权人申请更换管理人的意思表示引入破产程序，本身既与破产程序的团体清偿性质相悖，也不属于债权人会议在破产程序中监督职能的应有范畴，单个债权人的个体意思应当通过债权人会议或债权人委员会的平台予以表达。第30条第3款的规定不符合破产程序的团体自治属性，会严重妨碍破产程序的顺利推进，影响甚至迟滞管理人独立依法执行职务。因此，妥当的做法应当是，单个债权人若认为管理人具有《企业破产法修订草案》第30条第2款规定的情形，可向债权人会议或者债权人委员会提出更换管理人的要求，再由债权人会议或债权人委员会决定是否申请人民法院予以更换并推荐人选。

其三，《企业破产法修订草案》增补了债权人团体对重大破产事务的决定权，并优化了监督管理人的具体措施。根据第84条的规定，债权人会议拥有重大破产事务的决定权，具体包括决定“为继续营业借款”以及“对债权人利益有重大影响的债务人财产的处分”事项。这一规定不仅有助于债权人会议监督管理人在执行破产事务时勤勉尽责，还有益于规范或把控债务人企业的继续营业及债务人财产的重大处分行为，避免损害债权人的公平清偿利益。与之相适应，第94条补充规定，管理人须就“对债权人利益有重大影响的”债务人财产处分行为向债权人委员会报告，并在取得债权人委员会同意后方可实施该行为。若债权人委员会认为管理人的行为不符合债权人会议决议，有权要求管理人纠正；管理人拒绝纠正的，债权人委员会可请求人民法院作出决定。

（三）债权人自治制度的异化

破产程序是债务集中清理的程序，其程序推进与规则设计均以当事人自治为主要考量因素，但当事人自治具有特定内涵。在债务人财产的接管、管理、变价与分配环节，自治须依托破产法专门规定的执行机构开展，管理人中心主义由此成为当事人自治的集中体现。在债权人的债权确认与分配环节，当事人自治通过债权人会议（或债权人委员会）实现，破产程序禁止单个债权人在程序中单独行使权利，以避免其行为干扰债权人团体自治的效果。

在我国的司法实务中，管理人过于强势而债权人会议过于弱势，以致单个债权人的正当权益或利益受到了影响或者损害。例如，《企业破产法》第23条规定，管理人应“向债权人会议报告职务执行情况”，但未排除单个债权人对管理人的监督，单个债权人在破产程序中如何监督管理人执行职务，就是一个不小的问题。2002年发布的《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第52条明确“债权人有权查阅有关资料、询问有关事项”，如查阅债权申报材料、债权人会议记录等文件，但未明确其所述“债权人”是否含单个债权人。再如，管理人有接受债权人会议或债权人委员会监督的义务，并对涉及债权债务清理的执行破产事务的情况及其信息向债权人会议公开披露，但单个债权人是否在破产程序中仍有知情权，管理人仍有向其披露破产事务执行信息的义务？这更是破产程序中比较常见的问题。例如，《破产法司法解释三》第6条第3款规定，“债权表、债权申报登记册及债权申报材料在破产期间由管理人保管，债权人、债务人、债务人职工及其他利害关系人有权查阅”；第10条第1款规定，“单个债权人有权查阅债务人财产状况报告、债权人会议决议、债权人委员会决议、管理人监督报告等参与破产程序所必需的债务人财务和经营信息资料”。

司法实务中单个债权人可在破产程序中监督管理人或要求其交付、披露执行职务信息的立场，虽对改善债权人自治制度下监督管理人的弱势状态有一定积极作用，但并不符合破产程序集中清理债权债务的“团体性”特征。管理人为债权人团体利益执行破产事务，对单个债权人不负有任何义务；尤其是监督管理人这一职权，向来是债权人会议或债权人委员会的固有且不可分享的权力，破产法不可能也不应当将该职权赋予单个债权人。司法实务允许单个债权人监督管理人，并非债权人自治制度下监督管理人的合理解释问题，而是债权人自治制度在破产程序中的“异化”，不具备程序正当性。

应当注意到，《企业破产法修订草案》第30条第3款规定，“单个债权人认为管理人具有前款规定情形的，可以向人民法院提出，由人民法院决定是否更换管理人”；第90条第1款规定，“单个债权人有权查阅债务人财产状况报告、债权人会议决议、债权人委员会决议、管理人监督报告等参与破产程序所必需的债务人财产和经营信息资料”。上述规定虽有司法实务经验作为支撑，但规范文本的内容选择与债权人通过债权人会议（或债权人委员会）行使监督权的固有属性并不相符，单个债权人对管理人的监督（包括要求管理人披露信息）缺乏程序正当性依据。若允许单个债权人在破产程序中监督管理人，将严重破坏破产程序公平清偿债务的秩序，《企业破产法修订草案》有必要明确单个债权人在破产程序中不得“监督”管理人的原则立场。若管理人的行为损害债权人的团体利益，单个债权人仅可要求债权人会议或债权人委员会采取监督措施，而非直接向管理人实施监督；若管理人的行为损害债权人的个体利益，债权人则可以管理人为被告向人民法院提起旨在救济自身权利的衍生民事诉讼。

五

余论

破产法的规范表达具有程序强制性与正当性。人民法院、破产事务执行机关（管理人）以及破产程序的监督机关（债权人会议或债权人委员会）不得以任何方式变更或规避破产法的规定。债务问题乃至债务化解问题是人类社会的永恒现象，只要存在商业活动与竞争，便会产生债务及债务化解的需求。破产法仅是承载债务化解功能的一种法律工具，不具有主动调整社会经济生活的作用，而偏向目的中性。修订《企业破产法》旨在弥补其在制度结构与规范供给方面存在的短板或不足。过去近20年间，《企业破产法》的实施成效较为显著：不仅对供给侧改革中的僵尸企业治理与产能过剩化解发挥了积极作用，还推动了我国营商环境的改善，在防范和化解“大而不能倒”企业的债务风险方面更有所作为，使得人们对破产法积极介入社会经济生活调整的期待日益提升。《企业破产法》应如何修订？修订重点在哪里？在保持破产程序公平清偿债务主旨的前提下，修订草案通过立法目的的多元性及相应的规范取舍，已将司法实务中视破产程序为社会治理工具的“经验”引入破产法，而不论其是否契合程序法定主义的中性价值判断，实际上已给出了答案。在我国，如何认识破产法立法目的多元性对程序法定主义可能产生的冲击，避免破产法异化为泛化的社会治理工具，或许还有相当长的路要走。

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《经贸法律评论》2026年第2期目录

【专题聚焦：破产制度改革与完善】

1.《企业破产法修订草案》的“得”与“失”

邹海林

2.预重整的制度定位与程序构建

林一英

3.股权代持中隐名股东破产取回权的法理重述与规则构建

巴于茜

4.论破产受理与保全及强制执行的程序衔接

张苏平

5.论公司困境时期董事对第三人责任

——以《企业破产法》与《公司法》第191条的衔接为视角

冯琴

【经贸热点】

6.跨境数据治理的单边范式博弈与多边路径重构

杜涛、谢雨欣

7.高质量发展视域下中国数据跨境流动法律规制的理念革新与范式调适

郭德香、李晓豫

【学科前沿】

8.公司财产向股东转移规制模式的统合

陈彦晶、裴健宇

9.我国刑事涉案财物集中统一保管的实践检视与优化路径

陈学权、孙亚昕

《经贸法律评论》系国家新闻出版广电总局正式批准创办的法学理论期刊。本刊由中华人民共和国教育部主管、对外经济贸易大学主办，由对外经济贸易大学法学院《经贸法律评论》编辑部编辑。本刊为双月刊，逢双月18日出版，国内外公开发行。

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责任编辑 | 王睿

审核人员 | 张文硕 宋思婕

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