除签丧权辱国的"二十一条"外，袁世凯如何2次尝试捍卫国家主权？

《易》曰：鸣鹤在阴，其子和之；我有好爵，吾与尔靡之。期待每一个共鸣的你，关注、评论，为学、交友！

在承认旧约的基础上，袁世凯政府也进行了一些作为一个国家政府所应该进行的对外交涉，或在条约范围内为国家争取一些利益，或力图收回列强在条约外所夺得的有损中国主权的权利。

关于关税税率的交涉和上海租界会审公廨的交涉，便是袁世凯政府所做的一点努力。

1、关税交涉无果而终

根据1902年订立的中英商约，通商进口税则可在十年期满后予以修改，并须于期满六个月前先行知照。1912年8月14日，北京政府外交部向英、美、法、德、俄、日等14国驻华公使发出照会，要求修改通商进口税则。

照会指出：1902年税则规定切实值百抽五，但其对货价的估算是以1897年-1899年三年间的货价为基础的，“今已阅十年，各货价值多有增减，自应及时修改以符切实值百抽五之原则”。1913年10月14日，北京政府外交部再次照会上述各国驻华公使，重申修改税则之愿望，指出：“现民国政府既与各友邦保持正式完全之关系，中外商务必将日臻发达，前项进口税则自应切实修改，以期于税课商情两有裨益。”

对此，美国驻华公使嘉乐恒(William J.Calhoun)在1913年12月20日致北京政府外交总长孙宝琦的照会中表示，对于中国政府修订现行税则的愿望，“本国政府深愿表示同情”。英国公使朱尔典也在12月23日致中方的照会中答称:“本国政府允将该税则修改。”比利时及荷兰公使也先后照会中方，表示了愿与中国商订税则的态度。

但是，中国的这一正当要求受到了其他有关国家的抵制，他们乘机提出了与这一问题有关甚至无关的扩大其权益的要求。如法国公使康梯(Alexandre M.R. Conty)在照会中称，“此次所拟修改之处，如得相当报酬，焉有不允酌改之理”，并表示须待法国在辛亥革命期间所受的直接和间接损失赔偿公平了结之后，才能讨论此事。

北京政府外交部拒绝了法国的这一条件。

孙宝琦在复照中指出:

“贵国在华之商务正日臻发达，对于此举当亦乐于推诚赞助，不令各国专美于前，岂于此项纯系条约上应办之事而别求酬报之理。”

至于革命损失的赔偿问题，现正由审查会商讨，将来必有结果，但它“与修改税则截然两事，更无从强行牵合，以为条件”。照会要求法国政府重新考虑中国的要求。意大利公使在复照中提出，若中国外交部允许其他国家在汉口扩充整理租界或授予其对租界附近地段的某些权利，则应给予意大利以同样的权利。北京政府同样拒绝了意大利的这一要求。孙宝琦在5月28日的照会中，批评意方“岂于此项纯系条约上应办之事，转有另提条件之理”，并明确告知，英、俄、德、法、日要求扩大汉口租界的要求，“业经本部据案切实驳复并未允认，更不能以此事牵合以为允修税则之条件”。

俄国和日本在修改税则问题上显示出更为顽固的抵制态度。俄国公使库朋斯齐在1914年4月开出的条件是：水路税则可以修改，但东北北部陆路各税关仍按照1902年确定的现行税则征收，而且这一税则未列入的俄货也应包括在其内。同时，对于俄国政府的“退让之谊”，中国应该给予相应的报酬：

（1）凡货物由中国内地经海参崴运往东北，或由东北经海参崴运往中国内地，均按大连湾现行之例作为通关货品办理，即不交纳进出口税，只交纳沿岸税。
（2）中国政府应允俄、中、蒙三方会议时，中国政府不得要索蒙古政府退让中蒙贸易捐税权。

与其他海路通商国家不同，此时俄国入华商货大都由陆路运进中国，若陆路各关税则不改，对俄货的进口关税便增加不了多少。因此，中方理所当然地拒绝了俄使的要求。

孙宝琦在复照中指出：

进口通商税则于1902年经各国共同签字，声明十年期满后得酌量修改，无水路税则可允修改而北满陆路各关独照旧则抽收之理。至于俄使提出的两个条件，照会也予以拒绝，但措辞比较委婉。外交部在同日致中国驻俄公使刘镜人函中，则较为详细地驳斥了俄方的要求，称之为“无理之要挟”，指出，“修改税则纯属条约上应办之事，决无可附条件之余地......俄政府思藉此要求酬报，以扩张其在蒙古北满之势力，系应内外合力拒驳，以其叵测之谋”。

日本代理公使小幡酉吉则在复照中称，华商的机器制造货物多受政府的特别保护，免除了厘金及一切内地税课，而同类的外国货则受到不公平待遇。

日方要求:

“关于现在及将来各种课税上及其他一切特权特典利益并豁免事项，不得以比诸在中国制造之机制洋式货物较为不利之待遇，施于由外国进口同类之货物”，即要求进口货与中国国内货“均沾一律之待遇”。

孙宝琦在驳复照会中指出：各国通商条约中给予外国货物以一律待遇的虽不乏其例，但各国根据国内工商情况，对进口货课以极重税率，以保护其国货之懋迁，而酌情选择某项进口货物许与内地货一律待遇，以与外国交换同类利益者，也不在少数。按照中国现在与各国的通商情况，实在未便实行日本的要求。

不久，第一次世界大战爆发，列强专注于欧战，更无意与中国讨论关税问题。虽然此后中俄、中日间仍多有照会来往，但俄日政府坚持不作让步，有关关税的交涉便成悬案。

2、列强拒交会审公廨

袁世凯政府还就上海公共租界的会审公廨问题与列强进行了交涉。会审公廨原系中国的司法审判机关，尽管外国领事及其代表可到此观审或会审，但主要权力仍操于中国法官之手。辛亥革命时期，上海道和公廨的审判官逃匿，公廨的其他华员也纷纷散去。列强借机接管了会审公廨，对公廨的若干运行规则作出改变，会审公廨实际上已成为外国人控制的法院。

列强所作出的变动中最为重要者有：

公廨法官的委任权，过去为中国的上海道所有，现在则由上海领事团行使；外人陪审范围扩大，过去纯粹的华人民事诉讼，由华官单独审理，现在则有洋员陪审；权限扩大，以往重大刑案移交上海县办理，公廨受理的刑案限于定罪5年徒刑以下者，而现在改为自审，有判20年徒刑者；管辖范围扩大，过去只限于租界内的华人，而今对租界外的华人案亦进行审理。

至于公廨的用人、行政等则都由列强所控制，其经费也不再来自中方，而由巡捕房支出。这样，虽然公廨大堂上仍坐有华人法官，但由于其任免权及其各种权利都操于外人之手，公廨实已沦为外国人控制的审判机关。

1912年，在国内局势稍许恢复稳定后，北京政府外交部便照会各国驻华公使团，要求收回上海的会审公廨。1913年12月，北京政府外交次长曹汝霖再次致函公使团，提出讨论会审公廨的问题。经过各国公使的多次磋商后，时为领衔公使的英国公使朱尔典于1914年6月致函中国外交部，表示各国可以将会审公廨交还中国，但中国政府应先行声明，对于辛亥年间上海领事团接管会审公廨后的改良办法，将继续承认实行。

朱尔典在照会中提出五条办法，其要点如下：

（1）会审公廨的组成和地位。公廨设承审员四人，会同外国陪审员办事。承审员应由中国政府任命，由领事团认可。廨长应有高等审判厅厅长之职，与高审厅长享有平等的权利。华人民事案件，外国会审员以领事团会审员的身份在堂。
（2）会审公廨审理刑事案的权力。所有租界内的犯法之案，可处5年以上监禁者，全归公廨审理。公廨应有定死刑之权。
（3）会审公廨的办事之法。公廨所辖监狱，归工部局巡警管理。所有公廨的命令及传讯票捕拿票等，也都归工部局巡警管理。从前有关解役的规定予以取消。华人民事案件，应准律师到堂。
（4）关于上诉办法。华洋民事案上诉至观察使和有关领事，华人民事案上诉至交涉员和会审员国领事，若观察使和领事，交涉员与领事的意见不一，则以原公廨的判决为定。
（5）公廨的办公及财务监督。凡办公与财务之事，应交与外国人担任的检察员及所属之员管理。检察员的职责是，管理廨内所用之人，并监督财务。检察员由领事团推荐，中国政府任用。公使团提出的这一方案，使人员的任免和公廨的运行仍然受外国人的控制。

这实际上是要把会审公廨目前的状况继续延续下去，使辛亥革命以后列强对会审公廨的非法授取通过中外间的协议而合法化。对于这样苛刻的条件，即使是准备作出相当让步的北京政府也不能接受。

1914年7月22日，中国外交部照会朱尔典，指出他来照中所提办法，“与向章及历来办法不符”。该照会也提出五条办法，其不同之点主要有：

公廨之员，由中国政府委任，同时将人员的姓名通知领事团，而不是由领事团“认可”；廨长的官秩与地方审判厅相等；华人间的民事案件，上海会审公廨成立时订立的洋泾浜章程规定此类案件应由华官自行审理，因此，现仍应由公廨廨员按照中国现行法律审理，“无庸外国陪审员出席”；关于审理刑事案的权力，十年以上的监禁案直至死刑，其判案须由公廨详请中国司法部核准；同意华洋民事案件上诉至道尹和领事的旧制，若双方意见不一，则公推一第三国领事会同公断，因为若以公廨原判为定，“其结果实与未经上诉无异，即与上诉制度本意，殊不相符”。

对于公廨的办公和财务事宜，中国主张由主簿及其所属书记管理，而不是由外国人检察员管理。该主簿虽未规定国籍，但中方同意“由领团推举，由中国政府委派”，实与公使团的提案并无多大区别。对于由工部局巡警管理监狱，执行公廨传捕命令一节，中国则未提出异议。

经过多次交涉，双方仍未达成一致。1915年8月，中方就上诉问题作出让步。中方同意将上诉案件发还公廨易员复审。若原被告对复审判决不服而上诉，而道尹与领事对上诉未能形成一致意见，即以公廨的复审判决为定。但对于承审员的任命，中方仍反对由领事团认可，而坚持“以一面委任，一面通知办法为妥”。而此时，公使团又将扩大上海公共租界作为中国收回会审公廨的一个条件，谈判再次陷入僵局。

由于与列强的磋商毫无结果，会审公廨由外国人控制的状况便一直延续下去，直到20年代中期北京政府发起的修约运动中才得到部分的改变。在此之前，北京政府对改变会审公廨内的运作既无办法，便采取从外部予以限制的措施。中华民国大理院(即最高法院)宣布，上海会审公廨的判决没有约束力，中国有关机构并无协助执行的义务。

第三者可就判决提出异议，并准许位于华界中的中国其他法庭重新受理已经会审公廨判决的案件。这一时期，中国和智利通过各自驻英公使谈判而达成的《通商友好条约》,可称是一个平等条约。为防止发生商人兼任领事而有失公平之事，中方在谈判中强调不得由商人兼充领事，此点为智利所接受。1915年2月18日，中国驻英公使施肇基和智利驻英公使艾德华分别代表两国政府在伦敦签订了中智《通商友好条约》。

条约规定，两国政府所派的外交代表及领事等官员，“得享有同等之一切权利待遇，其它特许、免除之例均与其它最惠国之代表、领事等一律”。

3、“民四条约”的屈辱性

北京政府在袁世凯当权时期，不仅未收回任何权利，还签订了新的丧权辱国的条约。这就是以日本提出的“二十一条”为基础的一系列“民四条约”。

这里的“民国”，指“民国四年”即1915年。1914年7、8月间，第一次世界大战爆发，以英、法、俄为首的协约国和以德奥为首的同盟国在欧洲战场展开了厮杀。北京政府于8月6日宣布“局外中立”。日本很快便决定对德宣战，以夺取德国在华利益。8月15日，日本向德国发出最后通牒，要求德国军舰立即从日本海和中国海撤退或解除武装；在9月15日以前将胶州租借地全部无条件地交给日本，以备将来归还中国。德国对日本的最后通牒未予理睬。

8月23日，日本对德宣战。对于日本政府的醉翁之意，北京政府并非全无察觉。为了防止日军在中国无限制地扩大战争行动，北京政府在山东划出了一块交战区，要求德、日将战争行动限制于这一区域之内。

作为中立国，北京政府完全可以行使自己的权利，拒绝任何国家的军队在自己的国土上作战，但北京政府却划出一片土地供他国作战蹂躏，这已是极度软弱的举动。然而，日本并不以此为满足，它完全无视中国的中立和主权，肆意扩大战争范围。在交战区外的龙口登陆后，日军不南下攻击德军的主要集结地青岛，却挥师西进，居然占领了济南车站，强行夺取了胶济全线，并以部分兵力留驻济南。10月底，日本才开始总攻青岛。

日军占领青岛后，便图谋长期霸占。中国外交部曾要求日本撤军，但日方未予答复。日本舆论开始鼓吹胶州是日本的战利品，无须交还中国。日本外相竟也声称，日本并没有与谁订过必须归还胶州的协议，最后通牒上的宣告“无论如何不能构成一种诺言”。日本完全不顾起码的外交准则和道义，摆出了要在胶州长期赖下去的姿态。

日本的这一极其无理的举动及其在占领区的种种暴行，激起了中国人民的强烈反对。进步党领袖梁启超在北京参政院提出紧急动议，就日本在山东侵犯中立的行为提出质问。参加讨论的议员认为山东省有成为第二个东三省的危险。参政院一致通过了质问书。在各方面的压力下，袁世凯政府于1915年1月7日照会日本和英国，宣布取消交战区，恢复该地原状。但日本在复照中反而指责中国政府“独断处置”，宣称日本不受中方照会的约束。

趁着列强忙于欧战无暇东顾和自己已陈兵山东的有利时机，日本于1915年1月18日向袁世凯政府提出了严重地损害中国主权的“二十一条”要求。

“二十一条”要求分为五号：

第一号关于山东问题，共四条，要求继承德国在山东的一切权利；中国不得将山东的土地让与或租与他国；允日本建造铁路；把主要城市开为商埠。
第二号关于东北问题，共七条，要求将旅顺、大连租借期和南满、安奉铁路的管理期均延长为99年，将吉长铁路委托日本管理99年；日本人在南满、东蒙享有居住往来和各种经营的自由，享有土地租借权和所有权。
第三号关于汉冶萍公司，共两条，要求该公司由中日合办，未经日方同意，中方不得处理该公司的一切权利产业，不得准许他人开采该公司附近之矿山。
第四号一条，要求中国所有沿海港湾及岛屿不得割让或租借他国。
第五号关于对中国全境的要求：中国中央政府聘请日本人担任政治、财政、军事等顾问；在华的日本医院、寺院、学校等享有土地所有权；在一些地方由中日合办警察或中方聘用大量日本警官；中国所需军械半数以上向日本购买，或在中国设立中日合办的兵工厂。

鉴于日本的条件过于苛刻，袁世凯决定把日本的要求泄露出去，争取国内外的同情，引起国际干涉，以迫使日本作出让步。然而，列强并不愿意也没有实力在欧战正在进行之际对日本施加任何压力。相反，为了争取日本的配合，英法等国曾暗中许愿，同意日本继承德国在山东的权益。因此，中国并未能获得期望中的支持。

在日本的武力威胁面前，袁世凯政府并不具有与日本对抗的决心。尽管中国谈判代表采用了拖延时间的战术，但在日本的步步紧逼下，还是不断地作出让步。中方起初只允议第一、二号，后在日本压力下，又陆续允议第三、四号，最后又允议第五号中的有关福建一条。在具体问题的谈判上，也不断作出重大让步。

1915年5月7日，日本向中国提出删去了第五号要求的最后通牒，并对陆海军下达了准备出动的命令。5月9日，北京政府接受了最后通牒。5月25日，中日在北京签订了《关于山东之条约》《关于南满洲及东部内蒙古之条约》，互换了《关于汉冶萍事项之换文》《关于交还胶澳之换文》及《关于福建之换文》等文件。这些条约和换文通称为“民四条约”。

根据这些条约，日本在山东不仅继承了德国的原有权利，还得到了中国不得将土地租让他国，日本可在此修铁路、开商埠等具有排他性的权利，使山东向第二个南满的方向发展；在南满，日本延长了租借地和铁路的管理期限，并获得了农工商业经营权和土地所有权、领事会审权、十处矿区开采权、借款权及聘用顾问、警察和课税须得日本同意的权利，使南满更加殖民地化；日本在东蒙一系列有关经营、开埠、领事会审、课税、借款等方面的特权的获得，使其对东蒙的侵略进一步加深；有关汉冶萍公司的规定使日本事实上享有了对该公司的独占地位；关于福建，由于中国答应不允外国在沿海地方设造船所、贮煤所及海军根据地等，也不得借外资自办，从而再次确认该省为日本的势力范围。

必须指出，“民四条约”是在日本赤裸裸的武力威胁下订立的，从国际公法的角度来看，这种由武力胁迫而产生的条约不具有合法性。北京政府虽然在日本的最后通牒下签订了协议，但事后根据外交部参事顾维钧的建议，并由顾维钧起草了一份对外声明，说明有关“二十一条”的交涉过程和中国政府的困难处境。

这一声明既是北京政府对国人的一个交代，也为日后在巴黎会议和华盛顿会议上重议这一问题埋下了伏笔。

（正文完）

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