政府大包大揽城市更新的时代过去了

最近，全国各地掀起了一股老房子 “以旧换新” 的浪潮。此举也被认为是继棚改、旧改之后，配套城市更新的又一政策微创新。

正巧，前一阵厦门大学赵燕菁教授发表了一篇题为《》的文章，指出城市更新进入2.0阶段后面临三大陷阱：城中村改造、老旧小区改造、工业用地退二进三。

文章引发了业界的巨大共鸣，绿城产商负责人周锦虹结合自己的实操经历，对城市更新提出了一些不同的思考和建议。今全文刊发，以飨读者。

01
城中村大拆大建须谨慎

城中村是城市重要的功能“器官”。

对于赵燕菁教授的这一观点，我非常认同。城市是一个混合的多阶层融合的复杂组织，而城中村一直发挥着为城市中低阶层提供住处的重要职能。

此外，在保留城市记忆与文化传承方面，城中村也有着特殊功能。

所以城中村改造必须十分谨慎。

除非拆掉后扩容新建的增量住宅（或其他商业商务）有丰厚市场收益；分配给原住民的多余安置房，仍能以较低价格租赁给城市中低阶层（或城市提供足够的保障租赁房），否则对城中村进行大拆大建意义不大。

这里举一个杭州上一轮城市更新中碰到的真实案例。那个城中村因结构老化、线路破旧、基础设施落后，火灾与治安事故频发，更新势在必行。但另一方面，由于地段好、租客多，村民都不愿搬迁。如何破局？

起初，政府拨出巨款对该村进行市政管网基础设施重建，并承诺给予村民外立面翻新补贴。但因为补贴不是全额报销，很多村民不愿意掏钱来进行立面翻新，从而影响到整个城中村更新目的的达成。

无奈之下政府出台政策，允许进行“微扩容更新”。即村民在征得邻居同意、并且不改变建筑高度与红线的情况下，可以对房屋进行适当扩建改造。

如果说立面翻新是“面子工程”，扩建改造则是实实在在的“里子工程”，立马激发了村民的更新积极性，几乎家家都投钱进行了“落架大修”式的更新。比政府原先设想的涂脂抹粉式外立面更新，更加彻底、效果更好。

但即使像这样拉动了一大批村民投资，政府投入的资本仍可以说只有社会效益，没有直接的经济收益。更新后的城中村吸引了民宿、餐馆与外来租客入住，百姓收入是增加了，但难以直接产生税收（或此类税收增额难以支撑巨额投资）。

尽管其中一个村，我们后来通过产业招商方式吸引了大量公司租户入驻，政府产生了丰厚的税收回报，村民也获得了更高、更稳定的租金收益，但这只算孤例，没有可复制性。

所以在大拆大建模式已难以持续的背景下，城中村改造2.0可能的途径是“微扩容更新”政策支撑下的原住民自主更新。这种模式最大的好处是用政策拉动业主投资，政府资本投入仅限于公共基础设施的改造，这样可以大大降低预算支出，减轻财政负担。

这方面的一个最新案例是云南曲靖西门街片区更新。在一家英国设计公司的介入指导下，整个更新过程保持了高度内敛与克制，不仅使街区的旧有风貌和时光记忆得以原汁原味地传承，投资额还不高。当地政府仅在基础设施提升上投入了1.6亿元，却成功吸引了近1.2亿元的社会资本跟进，真正做到了社会效益与经济效益的双赢。

云南曲靖糖行街更新。©小红书丹玉

曲靖糖行街。看似稍显杂乱的街道铺石与街角小草都是设计师的精心构思，它们柔化了街道的边界，也掩盖了设计感；红线内两边的建筑与院墙则是房东、吸引而来的年轻主理人与店家的创意，稍显混乱的街道立面其实蕴含热爱与精心，也创造了街道的丰富性与多样性，这种多样性是早前城市更新通常交由一家设计公司进行整体设计根本无法做到的。©小红书沈贺

02

老旧小区改造政府不能大包大揽

三大陷阱中最难的是老旧小区改造。由于30多年来的城市化与房产改革，中国老旧小区最大特质是产权已经私有化。赵燕菁教授批评的“增容—卖地模式”，也就是大拆大建，现在大多数城市其实已经干不动了。而他提出的应“以居民自主更新模式”，实际实施起来也是困难重重。

就说赵文中介绍的厦门湖滨一里60号楼自主更新项目，据了解其“自主更新”实践的并不成功。根源在于居民内部利益博弈难以调和，导致错过了政策窗口期，最终还是只能靠政府主导的成片改造提升项目才得以完成。因此它并不能算居民自主更新模式的成功案例。

至于喀什老城的改造严格意义上并不是老旧小区的更新，而应当属于城中村更新的成功。城中村与老旧小区的最大差别在于，城中村业主拥有单栋物业的完整决策权，而老旧小区通常是集合住宅，业主是共有资产权（一栋楼中有多户业主，公共空间公摊）。一旦是共有资产，就难免出现业主之间利益纠葛与分配不均，导致意见分歧难以落地。

喀什老城更新，更像是城中村模式的更新。©小红书乐跪

真正接近于成功的老旧小区改造案例是杭州浙工新村，它的成功具备三个条件：

1、特殊的“熟人社会”与强社区凝聚力。小区大部分业主是浙江工业大学退休教职工及家属，彼此熟识。在推进过程中，邻里间的劝说和紧密的社会关系有效化解了意见分歧，促成了高达99.8%的签约率。

2、居民具备较强的经济承受能力，能够承担自筹资金部分的改造成本。同时，2023年杭州较高的房价使得自筹扩容的投入费用回报丰厚，居民当然愿意选择“重建”而非“另买新房”。

3、强大的政策推动与行政支持，政府不仅提供了旧改、加梯等专项资金补足剩余费用，还抽调大量干部组成攻坚组，提供过渡安置、搬家帮扶等精细化服务，为项目提供了充足的资源和组织保障。

浙工新村改造前鸟瞰图

浙工新村改造后（方案）

但之所以仍旧称它是接近于成功，是因为项目2025年项目竣工交付时，又产生了新的问题：

一是交房阶段陷入僵持与利益冲突。因为超出原产权面积部分的价格未谈妥、施工过程中的设计变更未与居民充分沟通等问题，导致交房陷入僵持。2025年交付日，总计548套房源仅20余组业主到场收房。

二是审批流程缺乏法律依据。现有政策仅有单栋危房原拆原建的审批通道，整个小区的原拆原建涉及规划指标改变，缺乏现成的审批通道。项目是参考单栋危房政策“一事一议”推进的，甚至在没有走规划调整程序的情况下直接进行了方案审批，存在法律风险。

三是产权变更与土地出让金问题待解。居民在自主更新中选择了扩大面积，其不动产权利发生了改变。在旧证换新证时，增加的面积是否需要补缴土地出让金，目前仍缺乏明确的政策规定，成为亟待解决的难题。

四是过度依赖政府主导，偏离“自主”初衷。自主更新本应由居民主导，但实际操作中变成了由政府主要牵头。这种模式在前期推进顺利，但在交房、出资等环节，居民从本来的更新参与者变成了评判者，容易引发矛盾。

五是房屋品质与地段价值不匹配。由于更新后的建筑仍按照安置房模式设计，在容积率、房屋品质、设计上并未实现大幅提升，未能完全释放黄金地块的价值。最重要的是市场下行后，居民预期收益受损，出资积极性受挫。

再举一个杭州城区内某个老镇的案例，镇上大部分建筑都是上世纪90年代后的集合住宅商品房，产权都已归属私人。启动城市更新后，政府花了九牛二虎之力，也就收储了一些街面房。仅靠这些房产的运营收益，根本无法支撑巨额的更新资金回报。

最终政府只能对一些公有资产，比如粮仓，进行了二房东模式的局部推进（政府以廉价租金租给社会资本与运营方，由社会资本与运营方投入改造资金进行运营），整个老镇的更新则陷于停滞。

综合过往的实践经验，对老旧小区的更新，我有以下几点不成熟的建议：

一是秉持“谁拥有谁受益、谁受益谁投入”的原则，政府不该大包大揽，要改“为民做主”为“让民做主”。百姓形不成统一意见，不要也不能强推。形势在变，政绩与情怀要有可持续的投入回报闭环逻辑。

这里有一个例外情况，即一旦有老旧小区出现重大危房等涉及社会重大公共安全隐患事件，无论业主是否达成更新意愿，政府必须做好托底工作。国家与地方需要立法约定，授予政府强制干预的权力。如果保修金、修缮基金难以覆盖，业主又无力掏钱支付时，政府有权要求产权人以房产抵押方式向政府城投等平台公司融资，由平台公司托底进行加固整治以消除重大隐患，平台公司有权要求业主以分期付款方式还清资金。如果仍有业主不愿支付整治资金，则进入司法程序以保障城投平台的权利。

二是制定更优惠、灵活的政策，拉动业主自主更新的意愿。浙江省在全国率先推出“关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见”，提出了多项优惠政策：

比如按各地自主更新政策增加的住宅面积（不包括原有住宅按套扩面面积）、服务设施面积，可通过移交政府作为保障性住房、公共服务设施等方式用于冲抵建设成本；

因开展住宅小区自主更新，业主及其配偶可以申请使用其名下的住房公积金；

城镇老旧小区改造自主更新项目可免收（征）城市基础设施配套费、不动产登记费等行政事业性收费和政府性基金，涉及的经营服务性收费一律减半收费，涉及的水电、燃气等管线铺设、表箱拆装移位等工程按成本价一次性收费等。但我觉得这还不够，像浙工新村那样，新增住宅按套扩面面积，如果在扩面不大于5%或10%前提下，可否免交土地出让金？北京劲松一区114号楼自主更新就明确增加部分不收土地出让金。

在此基础上，对没有支付能力的孤寡老人或困难群体，政府平台借鉴类似危房整改政策提供融资方案，以产权证为抵押，由平台垫资完成更新，业主通过分期付款方式减缓其支付压力；或在协商一致情况下，由政府平台直接收购房源再租赁给业主使用。

三是完善城市更新标准与技术规定。浙江省的指导意见提出，在保障公共安全的前提下，尊重历史、因地制宜，在更新改造中对建筑间距、建筑退距、建筑面宽、建筑密度、日照标准、绿地率、机动车停车位等无法达到现行标准和规范的情形，可通过技术措施以不低于现状条件为底线进行更新，并鼓励对现行规划技术规范进行适应性优化完善。

但事实上，对于本就处于城市中心地段的老旧小区而言，以“不低于现状条件”进行更新，条件仍显严苛，更新也几乎难以作为。

是否可在不影响具体产权人利益前提下，按照民法典第278条的规定，以“双三分之二参与，双四分之三同意”为表决前提（参与投票的业主所拥有的房屋面积总和，要超过整个小区或楼栋所有业主专有部分总面积的三分之二；参与投票的业主人数，要超过整个小区或楼栋业主总人数的三分之二；对于筹集维修资金、改建重建等重大事项，同意的业主所拥有的房屋面积总和，要达到参与投票业主专有部分总面积的四分之三以上；同意的业主人数，要达到参与投票业主总人数的四分之三以上），对某些指标再设置一个弹性调整范围，比如允许再减少5%的绿地率以增加机动车停车位；在不损害具体业主的日照条件下，允许增加不大于3-5%的建筑密度；某些老旧小区日照间距按照规范有冗余时，也应允许其适当扩容更新。

03

工业用地退二进三该怎么优化

工业用地退二进三是城市化的必然结果，站在城市功能优化配置的角度，应当予以鼓励。

比如原先位于近郊甚至远郊的工业区，现在已经变成城市的一部分，土地价值需要重新评估，土地功能出现邻避效应，腾笼换鸟势在必行。

又比如原有工业区成片规划时，配套与服务设施缺失，如今需要增加片区的城市配套服务功能，以改善区域价值。

事实上，为了解决工业用地低效利用的问题，全国各地都出台了很多政策。但在具体实践中，我们发现还是存在不少问题。

正如赵文所言，工业用地在城市财政中的作用是创造税收与就业。如果工业用地没有达到约定的税收额度就申请退二进三，政府有权按照原土地约定，要么让企业补足缺失税额，要么政府依规赎回剩余年限的土地使用权。

如果已经达到约定税额，企业主动要求退二进三，也应遵循几个原则：

1、除非政府直接收储、公开出让，不允许工业用地转变为住宅用地，直接由企业开发。

2、工业用地退二进三，除非政府有特殊功能植入考虑，原则只能限于第三产业用途，且商业商务功能的转换要求亩税标准不得低于原工业用地亩税水平。目前各地都有出台类似过渡期政策，即在不改变土地性质的情形下，允许企业先行改造转变用途，如在过渡期内能完成约定指标与要求，政府就允许其转性（比如补交土地出让金等）。

3、退二进三用地原则应禁止销售，一旦销售就成了开发逻辑，并将对实际运营产生不利影响。

杭州钢铁旧址综合保护工程，一期投入已达98亿元。©小红书流浪地球的尤

2025年，我们在安徽碰到过这样一个案例：一家大型工厂从市区搬迁到远郊，政府收购了其在城里的老厂房，并计划进行工遗更新。

政府的设想是将原有厂区内的空地及没有保留价值的仓库等转成住宅与商业用地出让，以弥补前期投入。同时为计划保留的部分寻找投资运营商，以长期租赁的方式进行对外招标。

但我们在现场勘察时发现，原先打算拆除的区域里，有一些厂房的空间结构形式也具有保留价值。如能善加利用，可比新建商业更具吸引力，也与原保留的工遗空间更协调。因此提出“带建筑物出让”的方式，但要求相应地降低土地出让评估价（保留越多意味着越大的改造投入以及建筑密度的损失）。

但是政府不同意降低土地评估价，理由是土地估价方式按照土地价格+保留建筑物折价，所以不管怎么评估，“带建筑物出让”方式的土地价格都要高于净地出让。

于是我们又提出，既然这样，那就干脆拆光建筑净地出让，但政府又觉得我们原先做的保留方案很精彩，放弃了实在太可惜……项目就这样僵持了下来。事后业主方庆幸，还好没接受取得这个项目，如果拿了估计亏得更惨。这就是市场下行期的现状。

04

城市更新的资金从哪来

目前，城市更新最大的难点在于资本逻辑不能闭环。如果还是大投入、小产出甚至没产出，国有资本终将枯竭。即使现在很多城市动用了国开行的低息长期贷款或更新基金的钱，但这钱迟早要还。现在不还，就是后届政府或子孙后代还。

按照国内外的经验，城市更新的资金主要可分为以下五类，政府及各级平台需细化分类、精准投资，使其可量化、可持续。

1、基础设施资金。针对城市公共空间的基础设施更新，提升市民的宜居感，隶属于城市公共资产，原则上由政府投资托底，也基本无回报率，优先适用财政补助、国开行等政策性银行提供城市更新长期低息贷款。

2、城市更新种子资金。将具备明确产权人的物业更新单独列出（比如外立面焕新、加装更换电梯、用地红线内场地的改造优化与管网焕新等），原则必须由产权人自行投资，政府为拉动产权人投资，可以设立种子资金或奖补政策，推动促进其更新。

比如按照规定时间、规定方案，若业主愿意配合更新，政府可拨付10%—30%不等的种子资金予以扶持，或者政府出台相应的考核标准，若利益攸关人能满足考核标准，就给予10%—20%的奖励。

这一类资金也需要得到政府各项政策的扶持，且不会产生直接的投资回报。

3、经营性资本投资。对城市片区更新中梳理优化出的新场景、新场地，包括并不限于夜市/市集、快闪/慢闪/外摆、零售亭/贩卖亭、停车位、广告、智慧综合杆、带电业务及其他新增可运营空间载体或设施，由城投平台以运营驱动进行有明确投资回报率的投资。

这类资金主要由城投等国资类投资运营公司负责，可实现投资-回报闭环。

4、探索建立利益攸关人（街道、产权人、商家）共建共治基金。本着“谁得益，谁投入”的原则，根据红线内公共空间收益、公共物业收益、以及企业慈善与社会责任，每年筹集部分资金构成基金池，由利益攸关人组建基金管理会管理资金开支，用于社区的各类活动或更新。

5、新型金融工具与财政政策的运用。比如探索资产证券化（ABS/REITs）、绿色债券、城市更新基金（母基金+子基金）以及国际上很多城市在运用的TIF（税收增额融资）、土地价值捕获、 社区主导基金工具等。

杭州祥符桥老街更新对比图

总而言之，随着中国的城市更新步入深水区，很多地方已经意识到，过去那种政府大包大揽的模式已难以为继，有必要及时转变理念，优化现有的政策法规，依据“谁投资谁受益、谁受益谁出资”的原则，探索投资策略和回收模式清晰，可持续、可循环的新型城市更新机制，已经势在必行。

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作者简介：周锦虹，绿城产商负责人、绿城乐居研究院院长，从事商业地产开发20多年，在TOD、商业地产、城市综合体、城市更新等的开发建设方面拥有丰富的实战经验。