规划解读|刘洋 闻德亮：健康优先发展战略：理论演进、国际经验与中国治理路径

健康优先发展战略：理论演进、国际经验与中国治理路径

文|刘洋 闻德亮

随着全球疾病谱转变和健康影响因素日益复杂，传统以医疗服务和疾病治疗为中心的健康治理模式已难以应对慢性非传染性疾病、健康不平等和环境风险等新挑战。健康优先发展战略正是在这一背景下形成的重要治理理念，其核心是将健康置于经济社会发展的优先位置，推动健康目标从卫生领域向公共政策和国家治理体系拓展。

一、健康优先发展战略的提出背景与时代意义

“健康优先发展战略”（Health First Development Strategy）并非单纯的卫生政策理念，而是现代国家治理理念的重要转型。其核心在于，将健康从传统卫生领域目标提升为国家发展战略目标、公共政策价值导向和社会治理原则，实现从“卫生部门保障健康”向“全社会共同创造健康”的转变。从发展逻辑来看，健康优先发展战略突破了传统“发展促进健康”的线性思维，强调健康不仅是经济社会发展的重要成果，更是高质量发展的基础和目标。这一理念反映了全球公共卫生治理模式由“疾病控制模式”向“健康促进模式”，并进一步向“健康治理模式”的深刻转型。

20世纪中期以前，国际社会普遍遵循“经济发展促进健康改善”的发展模式，认为经济增长能够通过提高居民收入、改善生活条件、促进医疗技术进步等途径自然提升人群健康水平。在这一时期，健康政策主要聚焦疾病治疗、医疗服务供给和卫生基础设施建设，医疗资源扩张被视为改善健康的主要手段。然而，随着全球疾病谱发生变化，这一传统模式的局限性逐渐显现出来。进入21世纪以后，心血管疾病、糖尿病、癌症和肥胖等慢性非传染性疾病已成为全球疾病负担的主要来源。这些疾病具有长期累积、多因素驱动和环境依赖等特点，其发生发展不仅与个体行为有关，更受社会经济条件、生活环境和政策体系等因素影响，单纯依靠医疗服务体系已难以实现有效控制。

在此背景下，国际社会逐渐认识到，健康的形成不仅取决于医疗服务水平，更与社会发展模式和治理体系密切相关。健康问题需要从疾病治疗领域拓展到社会治理领域，推动发展理念从“经济增长带来健康改善”转向“通过健康促进实现可持续发展”。健康优先发展战略正是在这一背景下逐步形成，并经历了从理念提出、政策倡导到制度建设的发展过程。

1978年《阿拉木图宣言》（Alma-Ata Declaration）提出“健康是一项基本人权”，强调实现人人享有健康不仅依赖医疗服务，也需要教育、营养、住房和环境等社会条件支持。这一宣言突破了传统医学模式，将健康问题置于社会发展框架之中，为健康优先发展理念奠定了价值基础。1986年《渥太华健康促进宪章》（Ottawa Charter for Health Promotion）进一步推动健康进入公共政策领域，提出健康促进需要通过制定健康公共政策、创造支持性环境和加强社会参与等途径实现。其中，“建立健康公共政策”（Build Healthy Public Policy）的理念推动形成了“健康融入所有政策”（Health in All Policies, HiAP）的治理思想，强调政府各部门均承担促进健康的责任。

健康改善能够提升人口教育水平、劳动生产能力和社会经济发展能力，而经济发展也能够为健康改善提供资源基础。因此，健康不再被视为发展的附属结果，而成为推动社会进步和经济可持续发展的重要资本。2015年联合国提出可持续发展目标（Sustainable Development Goals, SDGs），其中SDG3明确提出“确保健康生活，促进各年龄段人群福祉”，进一步强化了健康在全球发展体系中的战略地位。与此同时，国际社会逐渐认识到，实现健康目标需要超越卫生系统，依赖教育、食品系统、城市规划、环境治理和社会政策等多领域协同。

总体来看，健康优先发展战略的形成体现了健康治理理念的深刻转变：健康已由传统公共卫生目标上升为国家治理目标和全球发展目标。面对复杂多因素健康挑战，实现健康优先发展不能仅依靠卫生部门和医疗体系，还需要通过跨部门协同、政策融合和制度创新，将健康目标融入经济社会发展的全过程。这一理念转变为健康优先发展战略的理论构建和制度实践奠定了基础。

二、健康优先发展战略的理论基础

健康优先发展战略并非单一卫生政策理念，而是建立在公共卫生、社会治理和发展理论基础上的综合性治理框架。其中，社会决定因素理论、健康促进理论和人类发展理论构成其主要理论支柱，分别回答了“健康如何形成”“如何促进健康”以及“健康为何成为发展目标”等核心问题，为健康从卫生领域向国家治理体系拓展提供了理论依据。

社会决定因素理论（Social Determinants of Health, SDH）指出，健康并非仅由个体遗传因素或医疗服务水平决定，而是在出生、成长、生活、工作和衰老过程中受社会经济环境持续影响的结果。社会资源分配、教育水平、收入状况、居住环境、食品供应和社会支持等因素共同塑造个体健康行为和健康结局。该理论突破了传统以疾病治疗和个体行为干预为中心的健康观，强调健康问题具有深刻的社会属性。因此，改善人口健康不能仅依靠卫生系统，还需要通过经济、教育、环境、食品和城市规划等多领域政策协同，减少健康风险产生的社会环境因素。这一理论为健康优先发展战略提供了重要治理依据，即将健康目标纳入社会发展全过程。

健康促进理论进一步拓展了健康治理的内涵。1986年世界卫生组织发布《渥太华健康促进宪章》，提出健康不仅是医疗服务的结果，更需要通过建立健康公共政策、创造支持性环境、加强社区参与和提升个人健康能力共同实现。该理论强调，影响健康的因素广泛存在于农业、教育、财政、交通、城市规划等政策领域，政府各部门均承担促进健康的责任。其核心理念逐渐发展为“健康融入所有政策”，推动健康治理模式由卫生部门单独负责向多部门协同治理转变，为健康优先发展战略提供了制度设计基础。

人类发展理论（Human Development Approach）为健康优先发展战略提供了价值基础。该理论认为，发展不应仅以经济发展水平和物质财富积累作为衡量标准，还应关注人的能力提升、生活质量改善和社会福祉实现。健康作为人类基本能力的重要组成部分，既是发展的重要结果，也是发展的根本目标。这一理论推动发展理念从“以经济增长为中心”转向“以人的全面发展为中心”，强调经济社会发展的最终目的在于提升人民健康水平和生活质量。因此，健康不应被视为经济发展之后的附加福利，而应成为衡量国家发展质量和治理能力的重要指标。

综上，社会决定因素理论强调健康形成的社会基础，健康促进理论强调健康治理的实现路径，人类发展理论强调健康发展的价值目标。三者共同构成健康优先发展战略的理论框架，为推动健康从卫生领域目标转变为国家治理目标提供了系统支撑。

三、健康优先发展战略的国际实践与制度经验

1. 健康融入所有政策制度：推动健康目标进入各部门政策体系

HiAP是健康优先发展战略最核心的制度工具之一，其基本理念是：政府在制定任何公共政策时，都应充分考虑其对健康和健康公平的潜在影响。HiAP强调，健康并非由卫生部门单独负责，而是需要由政府各部门共同承担的公共责任。芬兰是全球实施HiAP最具代表性的国家之一。20世纪70年代，芬兰北卡累利阿地区心血管疾病死亡率较高，政府认识到单纯依靠医疗措施难以解决疾病负担，因此采取跨部门综合干预策略，包括农业政策调整、食品工业改革、学校健康教育以及烟草控制等措施，最终显著降低了心血管疾病风险。芬兰经验的核心在于建立“政府所有部门承担健康责任”的治理模式。例如，农业部门不仅关注农业生产效率，还关注健康食品供应和食品营养结构改善；交通部门不仅关注交通效率，还关注步行环境、自行车系统和空气污染控制；教育部门不仅关注教学质量，还关注学校食品环境、体育活动和学生心理健康。在制度层面，芬兰进一步建立政策健康影响评估机制，要求在制定重大政策时须评估其是否可能增加健康风险或扩大健康不平等，从而实现经济社会发展目标与健康目标的协调统一。芬兰经验也成为欧盟、澳大利亚等国家和地区推进HiAP的重要参考。

2. 健康影响评估制度：建立政策健康风险评价机制

健康影响评估（Health Impact Assessment, HIA）是实现健康优先发展的重要技术支撑，其功能类似于环境影响评价制度，通过在政策、规划和重大项目实施前，对其潜在健康影响进行系统分析，并提出优化建议。HIA通常包括政策设计、健康影响预测、风险识别、干预建议和政策调整等步骤。英国、加拿大和澳大利亚等国家在HIA应用方面积累了丰富经验。例如，在城市规划领域，某些大型建设项目可能增加机动车使用、减少居民身体活动机会并加剧空气污染，通过HIA评估后，可以优化规划方案，增加步行道路、公共交通设施和绿色空间，从而降低潜在健康风险。HIA的制度化应用，使健康目标从政策执行后的结果评价转向政策制定前的风险预防。

3. 跨部门健康治理机制：构建政府整体健康责任体系

由于健康问题具有高度复杂性和系统性，单一卫生部门难以承担健康促进任务，因此建立跨部门健康治理（Intersectoral Health Governance）机制成为健康优先发展战略的重要制度保障。瑞典、加拿大和澳大利亚等国家通过建立政府整体健康治理框架，将健康责任分配至不同政府部门。以瑞典为例，其公共健康政策体系强调政府各部门共同承担促进健康的责任，并围绕儿童成长、教育、工作环境、食品环境和社会公平等领域制定综合政策。在这一治理模式下，卫生部门不再是唯一的健康责任主体，而更多承担协调、技术支持和专业指导的角色。例如，住房部门负责创造健康居住环境，教育部门负责建设健康学校体系，农业部门负责推动健康食品供应体系，财政部门则需要考虑经济政策可能产生的健康影响。跨部门治理机制推动健康治理从“卫生部门治理”转向“政府整体治理”。

4. 健康预算与健康投资制度：推动公共资源配置体现健康价值

健康优先发展不仅要求政策目标转变，也要求财政资源配置方式发生变化。传统财政模式通常依据部门职责进行预算分配，重点关注部门任务完成情况，而健康预算制度强调公共资金投入应充分考虑健康收益。法国、新西兰等国家正在探索将健康影响纳入财政决策过程，通过评价不同政策方案所产生的健康收益，优化公共资源配置。例如，在相同财政投入条件下，政府需要比较建设医疗机构与改善食品环境、增加运动空间等措施的长期健康效益，包括减少疾病发生、延长健康寿命以及降低未来医疗成本等。这一制度体现了从“疾病治疗投入”向“健康投资”的转变。

5. 健康指标纳入国家发展评价体系：从GDP增长到人民福祉评价

健康优先发展战略要求改变传统以经济增长为核心的发展评价体系，将健康水平和人民福祉纳入国家发展评价框架。新西兰提出的“幸福预算”（Well-being Budget）是这一理念的重要实践。新西兰认为，国家预算不能仅关注GDP增长，还应关注居民身心健康、儿童福祉、社会公平和环境可持续性。因此，政府评价体系逐渐纳入健康寿命、儿童健康、心理健康和贫困改善等指标。这一模式体现了现代发展理念的重要转变，即发展的最终目标并非单纯增加财富，而是提升人民整体福祉。健康成为衡量国家治理能力和社会发展质量的重要指标。

6. 健康导向型食品治理与商业健康决定因素治理：通过环境干预应对复杂健康挑战

随着食品系统和商业环境对健康影响不断增强，健康优先发展战略逐渐强调通过环境干预减少健康风险，而非单纯依靠个体行为改变。健康导向型食品治理和商业健康决定因素（Commercial Determinants of Health, CDoH）治理通过食品监管、市场规范和政策调控，降低不健康产品和商业活动带来的健康影响。巴西通过学校供餐制度优化食品供应体系，智利通过食品包装正面警示标签和限制儿童食品营销改善食品环境；英国、墨西哥等国家则通过限制高脂高糖高盐食品营销、实施含糖饮料税等措施促进健康消费。相关实践表明，面对儿童肥胖等复杂健康问题，需要将健康目标融入食品系统和商业治理全过程，构建支持健康选择的社会环境。

四、健康优先发展战略制度完善的中国路径

中国健康优先发展战略的正式确立，以2016年《“健康中国2030”规划纲要》（以下简称《纲要》）的发布为重要标志。《纲要》明确提出“把健康放在优先发展的战略地位”，体现了中国健康治理理念的重要转型。这一战略转变意味着我国健康政策从过去以疾病治疗和医疗服务供给为重点，逐步转向以人民健康为中心、以预防为主、以促进健康为目标的综合治理模式。健康中国战略的提出，不仅是卫生领域的发展规划，更是国家发展战略的重要组成部分。其核心理念在于，将健康目标融入经济社会发展的全过程，通过政策协同、环境改善和社会参与，实现从“治疗疾病”向“促进健康”的转变。根据国际经验，我国健康优先发展战略具体的制度建构可以从以下几方面加以完善。

1.完善健康融入所有政策制度体系

进一步建立和完善健康影响评估机制，将健康目标纳入重大政策、规划和项目制定全过程。推动卫生健康部门与教育、农业、财政、交通、生态环境、市场监管等部门建立常态化协同机制，明确各部门健康责任清单和工作目标。探索将健康相关指标纳入部门绩效评价和政策评估体系，推动健康由卫生健康部门职责转变为政府整体责任。

2. 推动健康治理从疾病管理向风险治理转变

强化健康风险源头治理，推动健康干预从关注疾病治疗向关注风险预防转变。针对慢性病等复杂健康问题，应进一步完善以环境改善为核心的综合干预体系，加强食品环境治理、学校健康促进、全民健身环境建设和健康生活方式支持。推动健康管理从针对个体风险因素干预向社会环境和政策环境干预拓展，增强健康治理的系统性和前瞻性。

3. 建立健康导向的发展评价体系

探索将健康水平和人民福祉纳入经济社会发展评价体系，推动发展评价从单纯关注经济增长向综合评价发展质量转变。完善健康寿命、儿童健康、心理健康、健康公平等指标体系，并加强相关指标在区域发展规划、政策评估和政府绩效考核中的应用。通过评价体系改革，引导公共资源配置更加关注健康收益和长期发展效益。

4. 加强商业健康决定因素治理

建立与健康优先发展战略相适应的商业环境治理机制，加强对影响公众健康的商业活动监管。完善食品标签、食品营销、儿童食品广告以及含糖饮料等领域政策措施，推动食品生产、流通和消费环境向健康方向转变。探索政府、企业和社会共同参与的健康治理模式，在促进产业发展的同时，降低商业因素带来的健康风险。

健康优先发展战略体现了现代国家治理理念的重要转型，其本质是将健康从部门目标提升为社会共同目标。面对复杂多因素健康挑战，未来健康治理需要进一步强化跨部门协同、政策融合和环境干预，将健康理念贯穿经济社会发展全过程。中国健康优先发展战略已具备良好的制度基础，下一步应通过完善相关治理机制、优化发展评价体系和强化健康风险治理，为健康中国建设提供长期制度保障。

（作者刘洋为中国医科大学健康科学研究院副研究员；通讯作者闻德亮为中国医科大学健康科学研究院二级教授、主任医师）

来源 |《健康中国观察》2026年9月刊

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