新成立的“国防动员司”，为什么设在了国家发改委？

继近年来陆续新设民营经济发展局、低空经济发展司之后，国家发改委近日又悄然新设了一个司局——国防动员综合司（简称“国动司”）。

这个消息迅速引发了人们的热议：

国防动员司听起来似乎跟军事有关，为何会被设在国家发改委这么一个管经济的部门中呢？国防动员司，同已有的国防动员委员会、国防动员部有什么区别或联系呢？国家发改委此前已经有了一个经济与国防协调发展司（简称“国防司”），为何又要增设一个国防动员司呢？

本文，野望谷就来尝试着来解答下这几个问题。

【一】

我们都知道，不论古今中外，军令指挥与军政管理往往都是分开的，军令属于武职体系，军政则属于文职体系。

以中国古代王朝为例，六部之一的兵部属于文职体系，负责的是兵籍、军械、粮草、勋禄、关禁等军政事务；

至于调兵遣将、备战训练、作战指挥这些军令事务，则是交由武职体系的枢密院（宋朝）、五军都督府（明朝）、八旗都统衙门（清朝）来负责。

又以美国为例，尽管国防部是美国名义上的最高军事统帅机构，但美国国防部其实并不承担指挥美军作战的任务，任何拥有军衔的美军军官在现役期间和退役后10年之内都不能出任美国国防部长，他的职责仅限于军费、人事、后勤、兵役、战略安全评估、武器装备建设、武装体系规划、军事外交等文职领域；

而实际领导美国武装力量、指挥美军作战行动的机构，则是名义上隶属于美国国防部之下、实际上直接听命于美国总统的参谋长联席会议，参谋长联席会议主席才是由现役美军军官出任的美军实际指挥首长。

国防动员也是这个道理。

很多人一看到“国防动员”这个词，就会不自觉地联想起征兵、扩伍——这固然没有错，毕竟古代的国防动员基本就等同于征兵扩伍、筹备粮草、打造军械；

但对于已经实现了机械化、信息化、网络化、数字化、智能化、太空化的现代战争来说，国防动员的概念其实早已超出了征兵扩伍的范畴，征兵扩伍在国防动员中所占的比重微乎其微。

近几十年来发生在国外的局部战争和地缘冲突一再证明：

现代战争拼的不是人海战术，拼的是综合国力，武器装备够不够先进、军事科技是否处于领先、军费有没有持续保障、能源供应会不会断档、信息情报能不能先发制人、通讯网络能不能牵制对手、空天领域有没有压倒性优势、后方供应链产业链能否跟得上、交通运输是否衔接畅通、大数据和人工智能技术能否迅速转化为军事实力——这些都远远比兵员、比粮草重要得多。

有人把国防动员划分为了武装力量动员、国民经济动员、科学技术动员、人民防空动员、宣传舆论动员等好几类，这是很有道理的。征兵扩伍——其实只对应第一项武装力量动员，然而对于现代战争来说，国民经济动员和科学技术动员的重要性要比武装力量动员高得多。

比如美国相关法律在规定美国国防动员时，就明确说：“国家在紧急状态下，为了最有效地使用国家的各种资源，要改组国民经济，并改变其性质”，“工业动员要能保障实现国家目标与军事目标所必需的各种物资器材、劳动力、资本、生产设施、技术项目和劳务”。

上世纪40年代，还在美国加利福尼亚大学伯克利分校教书的物理学教授奥本海默突然被抽调至美国国家实验室，秘密参与“曼哈顿计划”负责原子弹研制，这就属于典型的科学技术动员；

上世纪60、70年代，国家将大量重工业、兵工业从东部沿海地区搬迁至中西部内陆省份，以“三线建设”为纲调整全国的工业经济生产和基础设施建设布局，这就属于典型的国民经济动员。

在刚刚修订的《国防动员法》中，也首次明文确认了“国防动员”这一概念的本质——“保障平战快速转换，将经济和社会实力转化为国防实力”。

这些都明白无误地体现出，现代意义上的国防动员绝不仅仅是一个征兵扩伍的概念，经济动员和科技动员的重要性都在武装力量动员之上；因此国防动员一定是一个横跨政、经、社、军各界的交融概念，其中政、经、社往往还要发挥更加关键的作用。

【二】

自建国以来，我们针对国防动员曾设立过不少机构，比如兵器工业办公室、中央兵工委员会、国防工业部、第二机械工业部、军委军事运输司令部、中央人民防空委员会、军委交通战备规划小组、人民武装委员会、兵役局、动员局、三线建设指挥部等等，这其中多数机构已经消失在了历史长河中，少数机构在经过多轮改组后一直存续到了今天。

而就整体层面来说，目前国家为国防动员所设立的高层级机构主要有三个——

一是于1994年设立的国家国防动员委员会及其办公室：

它是一个国家层面的、横跨军队和行政系统多个部门的议事协调机构，配置规格很高，下面设有国家国防动员委员会综合办公室、国家人民武装动员办公室、国家人民防空办公室、国家交通战备办公室、国家经济动员办公室、国家国防教育办公室等若干机构，同时地方上也相应设有各级国防动员委员会及其办公室。

二是于2015年设立的军委国防动员部：

它的前身是总参谋部动员部，2015年军改中成为了一个单独建制的副战区级部门，上条国家国防动员委员会下面的几个办公室的职能多半就是由国防动员部具体承担，除了北京卫戍区、新疆军区、西藏军区以外的其他各省军区、警备区也都是归口国防动员部来领导；

三是于2017年设立的中央军民融合发展委员会及其办公室：

它是一个中央层面的、横跨党政军各系统各部门的顶层决策议事协调机构，配置规格在三者之中是最高的，同时地方上也相应设有各级军民融合发展委员会及其办公室。

其实，不论是军民融合发展委员会还是国防动员委员会，发改委都是其中必然不会缺席的主要参与部门之一。

比如在几年前，国家发改委经济与国防协调发展司（国防司）的职责就曾一度被纳入了中央军民融合委员会办公室；

中编办在为国家发改委确定的部门职能中，也包含了“会同有关部门拟订推进经济建设与国防建设协调发展的战略和规划，协调有关重大问题”，“组织编制国民经济动员规划，协调和组织实施国民经济动员有关工作”，“承担国家国防动员委员会……有关具体工作”。

由此可见，尽管都是国防动员，但国家发改委国防司跟军队国防动员部的职责差异还是很明显的。

简而言之，军队的国防动员部侧重于武装力量动员和人民防空动员，“人力战备”的色彩比较浓重，它属于人们传统上理解的征兵扩伍型国防动员范畴；

而发改委的国防司侧重于国民经济动员和科学技术动员，“国力保障”的色彩比较浓重，它指向的是现代战争条件下的工业、生产、交通、数据、网络、通讯、能源、智能、空天一体化的全社会整体国防动员。

【三】

发改委国防司的历史，可以追溯到上世纪50年代。

当时有苏联专家向我们建议，可以考虑在国家计委下面设立一个军事经济计划局，以实现在平时经济建设中兼顾考虑国防需要、从而在战时可以迅速满足战争经济动员需求之目的。苏联专家的这一建议得到了中央采纳，于是便有了1956年设立的国家计委国民经济动员局。

在当时，国家计委是一个统筹协调国民经济生产调配全局的部门，它在计划经济年代的地位尤高、权力尤大。因此，国家计委国民经济动员局不仅要负责统一接收国防建设需求、制定国防动员储备建设计划，还要统筹安排各具体经济领域的国防动员工作，指导督促其他各个部委办局在各行业经济建设中落实国防动员需求。

比如，当时的国家经委下面设有经济动员计划检查处，铁道部、邮电部下面都设有动员局，一机部、二机部、冶金部、交通部、纺织部、电机制造部都在各自的计划司下面设有动员处，化工部、煤炭部、石油部、电子部下面也都设有专门的经济动员管理岗位，部委下面的各司局级业务单位、大部分军工企业也都设有动员计划处（动员计划科），这些散布在各行业各系统里的国民经济动员机构都要统一归口国家计委国民经济动员局指导。

多年以后，历史上的国家计委被改组为了今天的国家发改委，历史上的国家计委国民经济动员局也被改组为了今天的国家发改委国防司。

1994年国家国防动员委员会成立后，有关国民经济动员的部分（即国家经济动员办公室的职责）就曾长期是由国家发改委国防司来具体承担的，这种安排一直维持到了本次国动司成立之前；

2017年中央军民融合委员会成立后，国家发改委国防司的职责还曾一度被划入了中央军民融合办，但后来又在2019年恢复了国家发改委国防司的单独建制。

另外，跟历史上的做法类似，行政领域的其他各部委局机关里也都设有不少跟国防动员相关的机构，比如工信部下面设有军民结合推进司，教育部体育卫生与艺术教育司下面设有艺术与国防教育处，财政部下面设有国防司，交通运输部综合规划司兼有国防动员职能，商务部产业安全与进出口管制局兼有国防动员职能，科技部政策法规与创新体系建设司下面设有科技军民融合处，卫健委医疗应急司兼有国防动员职能，自然资源部下属多个局下面的海洋预警监测处加挂有军民融合办牌子，中宣部宣教局加挂有全民国防教育局牌子，等等。

由此可见，国防动员尤其是国民经济动员和科学技术动员涵盖全社会方方面面，而由于发改委是负责统筹规划国民经济全局的部门，因此国家发改委国动司也就成了统筹协调国民经济动员和科学技术动员的部门。

从最早的“军民两用”思想，到后来的“军民结合、平战结合”思想，再到后来的“寓军于民”思想，一直到今天的“军民融合”思想，把军力融入国力、以国力支撑军力的思路其实一直都没变。

物资储备、工业生产、商贸链路、基础设施、交通物流、通讯网络、智能制造、数据信息、空天联动、金融稳定——这些既是经济课题、科技课题、民生课题，又是国防课题、动员课题、战备课题；

尤其是在高科技主导的现代战争条件下，“平战结合、军地协同、寓军于民”更是具备了新的涵义，那就是如何把广泛的、分散的经济科技资源迅速转化为军事国防战力，以实现快捷高效、无缝衔接的“平战转换”，举国一体、全域联动的“临战切换”。

而这，也是前不久《国防动员法》进行大篇幅修订的一个要点。

本次《国防动员法》修改或新增了多项条款，这其中许多都是围绕着数据保障、软件服务、先进技术应用、国防动员潜力调查统计、依托经济社会发展增强国防实力、战略物资仓储运输配送、产业链供应链安全、原能力储备、鼓励支持社会力量参与军品科研生产、统筹国防动员与应急管理等等来展开的。

打个比方，如果你擅长操控无人机、熟悉网络软件开发运维、精通大数据管理、对人工智能前沿技术熟练掌握、深度参与低空经济和商业航天领域、对高端精密智能制造有相当造诣，那么你在平时是一名技术大拿，在战时亦能发挥远超普通士兵的战略资源价值，你所在的行业可能本就是靠着军民融合的大背景才发展壮大的，因此按照潜力调查统计制度的要求，你也就有可能会被纳入关键技术人才储备库。

【四】

可能有人不解，既然国家发改委下面已经有了一个经济与国防协调发展司（国防司）了，（其实国家发改委下面还有一个正司级事业单位叫经济与国防协调发展研究中心，此处先不论），那为何又要新设一个国防动员司（国动司）呢？

对此，野望谷觉得可以从军民融合与国防动员的区别来理解。

“军民融合”与“国防动员”——这两个概念乍一看十分相似，都是在讲寓军于民、平战结合，都是强调经济和科技动员，地方上的军民融合办与国防动员办很多也都是合署办公，全国层面的军民融合工作和国防动员工作也多交汇于国家发改委。

然而若细究起来，这两者其实还是有所区别的，具体来说：

军民融合侧重于“建”，也就是鼓励引导国家和社会的各方面力量投身于军民两用事业的建设，强调平时的“储能”，涵盖了经济科技资源在军用与民用之间的双向流动、互为裨益，因此着眼的是综合国力建设，是一种总体性、长期性、全局性的战略部署；

国防动员侧重于“用”，也就是重点关注各种经济科技社会资源与潜力能否迅速切换、转化为军事力量，强调战时的“释能”，只讲经济科技资源从民用到军用的单向流动、单纯消耗，因此着眼的是紧急状态下的动员、战备、调配、运用本领，是一种阶段性、临时性、针对性的特定响应。

因此，军民融合就属于一种顶层设计，“系统构建”的意味比较明显，有关军民融合的领导架构、立法体系、战略规划往往都居于“上位”或者“母项”；

相比之下，国防动员则属于具体行动层面，“执行落实”的意味更加突出，有关国防动员的领导架构、立法体系、战略规划就往往居于“下位”或者“子项”。

具体到国家发改委来说，已经存在了几十年的经济与国防协调发展司（国防司）其职责是“组织拟订推进经济建设与国防建设协调发展的战略和规划，协调有关重大问题，协调和组织实施国民经济动员有关工作”；

——显然，“老”国防司的职能跟军民融合的贴合度更高，毕竟历史上国防司就曾一度被纳入过军民融合办；

而本次新设立的国防动员综合司（国动司）的职责是“承担国防动员工作综合协调、建设规划、督导落实等职责，承担国家国防动员委员会有关日常工作”；

——显然，“新”国动司的职能跟国防动员的贴合度更高，此前国防动员委员会下面有关国民经济动员的日常工作是由国防司来承担的，而今后大概率就将改由这个新成立的国动司来承担了。

最近新修订的《国防动员法》，对于国防动员的目标责任制、能力评估检验体系、数据服务保障制度、规划拟定、预案编制、潜力统计调查制度、组织层级设置、领导隶属关系等等都提出了全新要求，各项规定都更加细化、详实了。在此背景下，国家发改委也就有必要单独组建一个国防动员综合司了。

当然了，不论是讲军民融合还是讲国防动员，我们的思维都不能简单停留在战备逻辑上，而得从更多元的角度来看到这一问题：

比如，从成本逻辑讲，假如不实行军民两用、寓军于民，那么势必就会造成重复投资、重复建设，进而导致资源浪费，在不发生战事的情况下，军工板块的产业就可能出现产能冗余、效率低下、市场需求空洞、研发没有动力的情况；

从组织逻辑讲，假如实行了军民两用、寓军于民，那么相关军民融合部署、国民经济动员、科学技术动员的工作也不适宜交由军队相关部门来承担，况且军队相关部门也很难胜任这类工作，而只有像发改委这样的宏观经济统筹部门才更适宜牵头此责；

从产业逻辑讲，像是低空经济、商业航天、深海探测、智能制造、芯片半导体、人工智能、算力存储等等代表新质生产力的新兴产业或未来产业，以及新能源、大数据、仓储物流、信息网络、通讯设备等一些事关国计民生的产业，如果它们都只瞄准军用需求、或者只瞄准民用需求而发展的话，那么其市场空间都可能会受限，都很难调动起全要素、开足马力生产，相反，只有同时兼顾起军民两用需求，按照军民两用需求来制定通用的技术标准、互为反哺的产能计划，对这些产业的弯道超车或许才是最快最佳的发展路径；

从投资逻辑讲，这些军民两用、军民融合板块的优质企业标的早已成了近年来资本一级和二级市场上的香饽饽，它们的基本面、政策面、成长预期都是比较确定的，金融资本向这些领域聚集也是一种市场自发选择下的资源优化配置结果，因此也定然会继续成为未来相当长一段时期里值得关注的投资主线。