清朝雍正二年，江苏新增15个县，形成县衙在县城“扎堆”的奇特景象

雍正二年，江苏苏州府城内，官府公文往来最密集的地方，并不是普通商铺集中的街巷，而是几处衙门相距不远的行政区域。江苏布政使司、苏州府衙，以及吴县、长洲、元和三个县衙，共同存在于一座城中。省、府、县三级机构叠在一起，场面颇为特殊。

这并非清代县制的常态，却也不是毫无来由的偶然现象。明清时期，府城往往设有附郭县。所谓附郭，就是县治与府治同在一城，府衙负责统辖全府，县衙则负责管理府城及周边百姓。多数府城只有一个附郭县，苏州却长期由吴县、长洲两县分管。

苏州的特殊性，源于它在江南的地位。这里既是江苏省级机构驻地，也是苏州府治所在，还是全国最繁盛的商品集散地之一。漕运、丝织、粮食、盐务、税收和诉讼事务，层层汇聚到城内。对地方官员而言，城里人口越多，商贸越旺，案牍也就越厚。

雍正朝以前，江南经过康熙时期的恢复，经济活力已经明显增强。土地开发、人口增长和市镇扩张，使原有县域越来越难管理。有的县幅员辽阔，县令从县城赶往偏远乡村，往返就要耗费数日；有的县虽然面积不算特别大，却因商贸繁盛，案件和税务远超寻常。

官府面对的实际问题很直接：“一个县衙，管得过来吗？”答案逐渐变成了否定。雍正二年，清廷在江苏江南地区密集析置新县，通常概括为新增十五县。新县并不一定另建一座新城，而是先从旧县划出辖区，再设置独立衙门。

于是，县与县同城而治的局面出现了。它看起来像是几个县衙挤在一处，实际上是一次基层治理上的分流。旧县继续存在，新县承担分割出来的区域，各自拥有知县、典史、书吏和差役，税粮、户籍、治安与诉讼不再全部压在一个衙门身上。

苏州城内的变化最有代表性。雍正二年九月，长洲县析置元和县，元和成为苏州府第三个附郭县。此后，苏州城内形成了吴县、长洲、元和三县并立的格局。三县同在一座城市，却各有辖境、印信和文书系统，百姓办事时必须分清自己属于哪一县。

苏州府所属地区也出现了类似调整。吴江县析置震泽县，常熟县析置昭文县，昆山县析置新阳县。三地原本人口密集、乡镇发达，旧县管理范围过大。析县之后，新的县衙往往仍设在原有城镇附近，并没有立刻形成一座全新的城市。

松江府的情况同样突出。府城原有华亭、娄县两个附郭县，雍正年间又从华亭县析出奉贤县，从娄县析出金山县；上海县析出南汇县，青浦县析出福泉县。江南水网密布，村镇之间交通依赖舟船，行政区划不能只看地图上的距离，更要看实际往来是否方便。

有意思的是，奉贤县治设在奉城，金山县治在朱泾，南汇县治在惠南，福泉县治在青浦一带。它们并非全部与松江府城同城，但都体现出同一个思路：把过大的县拆开，让新县直接面对本地事务。福泉县后来因辖境狭小，于乾隆八年裁并入青浦，这也说明析县并非一成不变。

常州府则出现了武进、阳湖同城，此外无锡县析置金匮县，宜兴县析置荆溪县。常州、无锡一带手工业和商业发达，市镇连片，人口流动频繁。一个县衙既要处理乡村赋税，又要应付城市商业纠纷，行政压力自然不同于普通农业县。

太仓一带的调整更加醒目。雍正二年，太仓由苏州府属州升为直隶州，并析置镇洋县；嘉定县则析置宝山县。太仓、嘉定临近江海，港口、仓储和航运事务繁杂，宝山县后来成为上海北部重要区域，这一设置与当时江海贸易的发展密切相关。

需要辨明的是，扬州府也曾因江都县地域广、事务重而析置甘泉县，但这并不属于镇江府附郭县的变化。过去一些通俗文章把江都误写成镇江府治县，容易造成混淆。清代府、州、县层级交错，地名沿革又多次变化，若不核对当时建制，很容易把不同地区拼在一起。

县衙扎堆，带来的并不只是热闹。衙役、书吏、差夫、胥户随之增加，诉讼、征粮、验契等事务也有了更明确的归属。百姓进城办事时，常要先问清县界。有人说：“同在一座城，怎么还要分三个衙门？”差役只能回答：“县籍不同，印信也不同。”

这种制度安排并不意味着行政效率必然提高。多个县衙同城办公，边界争议、文书往返和官员之间的协调，也可能变得更加复杂。但在当时人口增长、经济扩张的背景下，析县仍是比维持旧有大县更现实的办法。

到了民国时期，新的行政区划重新调整，部分雍正年间析出的县被裁并，长期同城并立的县衙逐步减少。曾经一城数县的格局，便随着制度变迁退出了地方行政版图。