城市更新要努力，更要趁早

■ 特约评论员 执金吾

9月8日，国务院以“高质量推进城市更新、促进城市内涵式发展”为主题，进行第二十一次专题学习。李强总理在会上指出，“把解决群众急难愁盼摆在优先位置，找准亟须解决的短板问题，拿出实实在在举措改善居住生活条件。”

城市更新的重要性，已经不言而喻。2019年12月，中央经济工作会议上首次提出“城市更新”。2021年3月，“城市更新”被写入政府工作报告和“十四五”规划，上升至国家战略层面。2025年7月，党中央时隔10年再次召开城市工作会议，对当前和今后一个时期城市工作作出了部署。今年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，这是我国首个国家层面专门针对城市更新制定的发展规划。

从住房城乡建设部的相关数据看，城市更新在“十四五”时期发挥了重要的综合效果。各地累计改造了城镇老旧小区24万多个，惠及居民群众约1.1亿人，加装电梯12.9万部，增设养老、托育等社区服务设施6.4万个，建设“口袋公园”1.8万多个、城市绿道2.5万公里，建设改造城市地下管网100万公里等。

这项中央高度重视的工作，到了各方必须“拿出实实在在举措”的时刻了。当前，城市更新在提高政策协同、确保政策组合效果最大化上，急需用实实在在的行动来证明，而不是诠释。

过去，在城市扩张期，城市建设方式是大拆大建，强调土地征收、房屋拆迁与产权重置，现在的城市更新是城市建设的微调整。工作思路从原来的管控思维模式切换至治理思维。

如你所知，城市更新是一项系统工程，一方面，涉及多部门联动，急需明确规定城市更新工作的主管部门与不同部门的责任分工，建立部门间的统筹协调机制。一方面，由于上位政策还不完善，各地对城市更新的认识五花八门，城市更新协同工作机制作用发挥不够、统筹协调力度不大，制度创新急需真正落地。

各方普遍反映，城市更新工作在土地管理制度、资金支持这两大方向上，急需拿出有用、管用、好用的举措。

如在土地方面，现行城市规划管理制度下，一方面城市更新专项规划与国土空间规划衔接不顺畅，国土空间规划编制和审批周期较长，存在滞后性且缺乏动态调整机制，不适应城市更新随着城市发展动态调整需要。另一方面，目前规划精度和深度不足，缺乏精细化设计引导，不匹配城市更新项目实施要求。

有地方反映，一些城市更新项目要求实现功能混合、容积率调整或者土地性质变更，但是土地用途管制严格，无法做到短时间内根据项目需要灵活调整。另外，土地开发严格限制一二级联动，造成一些项目难以实施。除此之外，城市更新项目普遍存在产权复杂问题，项目实施面临土地使用权收回、产权归宗、用地置换、确权登记等问题，缺乏政策支持。

更难的是，城市更新项目审批链条长、部门多，存在前置审批许可缺失或取得前置许可困难，导致项目实施受到阻碍。

而在资金方面，各方都知道必须依靠多元化资金来源，但是落地有如“难于上青天”。城市更新项目本身投入大、收益低、投资回报周期长，社会资本望而却步，再加上社会资本的挑肥拣瘦思维，更不敢轻易参与。政策层面，也还没有设立系统的城市更新专项资金，地方对城市更新的财政投入更加不足，也缺乏城市更新专项基金等市场化融资模式的创新支持。还有一个绕不开的问题，系统性的城市更新专项税收支持政策应加快出台。

如果从现象上说，城市更新工作所面临的最大瓶颈，上面所列的都是技术和资金层面的“最后一公里”问题。如果从本质上说，城市更新最大的瓶颈不在技术可行性上，也不在资金充裕度上，在于跨部门、跨领域、跨层级的协同机制健全问题。想发力的部门和地方力有不足，只采取单刀直入式、局部突进式的推动，效果远远不足。城市更新既然是系统工程，就应该以“完成非凡之事,要有非凡之精神和行动”，就需要住建、土地、财政、金融和税收上的系统性、整体性、协同性，这是破局必须抓住的“牛鼻子”，要求极其高。如果建立起一套“吹哨报到”制度，城市更新工作各方一起善于“弹钢琴”，心往一处想、劲往一处使，就能增强政策取向和行动的一致性，城市更新落地的力度、推进的速度和诸方的力量就会迅速调动起来、统一起来，就能按时、按效、按质完成中央交办的目标任务，就能造福于民、推动发展。

老百姓说：努力，一定要趁早。城市更新工作目标的落实完成，也是如此。