美国FCC“覆盖清单”的适用判断：外国生产电力逆变器及先进机器人的认定标准与有条件批准

摘要

FCC覆盖清单已从针对特定公司转向针对特定行业和设备，且已不局限于通信设备，而以“国家安全”为由将限制范围扩张到无人机、先进机器人等领域。且针对之前已获认证的设备，一方面公共安全与国土安全局（PSHSB）与工程技术办公室（OET）推进限缩既有认证的范围，针对既有认证设备发布禁令；另一方面，FCC通过排除许可性变更，使在先认证设备无法进行设备更新。

一、覆盖清单的更新：从实体列名到生产地划分

美国联邦通信委员会（Federal Communications Commission，FCC）负责维护的《覆盖清单》（Covered List）自2021年3月12日首次公布至今，历经多次更新。

2021年3月至2024年7月列入的条目，均针对具体的公司。首批列入的是华为、中兴生产的电信设备，以及海能达、海康威视、大华生产的视频监控与电信设备（后三者限于公共安全、政府设施安保、关键基础设施实体安防监控及其他国家安全目的）。此后陆续列入的，有AO Kaspersky Lab的信息安全产品与杀毒软件、中国移动国际（美国）公司等数家企业依《通信法》第214条提供的电信服务。这类条目的效果及于被列名的实体及其子公司与关联企业。

2025年12月起，新列入覆盖清单的条目换了一种写法，不再列明具体的企业，而以产品类别加生产地划定限制范围。2025年12月22日，FCC列入了在外国生产的无人航空器系统及其关键部件；2026年3月23日列入在外国生产的路由器；2026年7月28日列入在外国生产的电力逆变器与先进机器人设备。

（一）“在外国生产”如何认定？

根据FCC发布的相关公告，“外国生产”是指不构成48 CFR§25.101(a) 所定义“国内最终产品”（domestic end product）的商品。该条款属于美国《联邦采购条例》（FAR）第25部分，是《购买美国产品法》（Buy American statute）项下的判断规则，原本用于联邦政府采购，此处被移植到设备认证的判断中。依据48 CFR§25.101(a)，就制成品而言，同时满足两个条件的才能构成“国内最终产品”：1.该物品须在美国制造；2.美国国内组件的成本须达到规定比例。对于并非完全或主要由钢铁构成的最终产品，国内组件的成本须超过全部组件成本的60%；但2024至2028年交付的物品适用65%的标准，2029年及以后交付的适用75%的标准。对于完全或主要由钢铁（或两者的组合）构成的最终产品，外国钢铁的成本须低于全部组件成本的5%，包括外国钢铁厂产品（棒材、坯料、板材、线材、片材等）、铸件、锻件，以及对全部外国钢铁组件成本的善意估算，但不含 COTS （现成商用物项）紧固件。

因此，要成为“国内最终产品”，其首要条件为在美国制造，否则，无论美国国内组件成本达到多少，都不符合要求。

（二）FAR“国内最终产品”与海关法领域的原产地

提到“在外国生产”，难免让人联想到海关法领域的原产地认定，但这二者的判断标准并不相同。海关法上原产地的认定以完全获得和实质性改变为判断标准。因此，即使产品不在美国生产或制造，只要美国被认定为外国产原材料最后一个发生实质性改变的国家，即可被认定为原产于美国。这与上述FAR下“国内最终产品”的认定完全不同。一件产品即便按海关规则认定原产地为美国，若外国组件成本占比过高，仍不构成“国内最终产品”。

（三）现成商用物项（COTS）豁免不能适用

48 CFR §25.101(a)(2)(i) 的末句规定：依据 41 U.S.C. §1907，《购买美国产品法》的这项国内含量测试，对现成商用物项（COTS）的采购予以豁免。但美国FCC在其官方答疑中明确，如果先进机器人设备或电力逆变器包含现成商用物项（COTS），则这些组件仍计入确定该设备是否为“国外生产”的计算中。在确定产品是否符合48 CFR §25.101(a)中“国内最终产品”的定义时，必须考虑所有组件，包括现成商用物项。

二、2026年7月28日被列入覆盖清单的外国生产的电力逆变器与先进机器人设备

（一）覆盖清单内产品的定义和范围

1.电力逆变器

覆盖清单内电力逆变器的定义经2026年8月20日的修订，现行标准为：（1）属于并网互动型逆变器，指将直流电转换为交流电（含双向设备）的电子设备，且旨在与电力公司并联运行，以供给公共负载并有时向电网输电。（2）含有或可接受远程通信组件，指含有、或经设计、配备或配置为可接受，一个能通过以太网、Wi-Fi、蜂窝网络、蓝牙或其他类似连接（无论有线还是无线）实现远程通信、控制、传感、数据采集或监测的组件。

相较于2026年7月28日 DA 26-786 号公告中的定义，2026年8月20日的更新主要体现在两个方面。其一，增加了并网要求。7月28日公告仅要求是双向的直流交流转换设备或系统，列举微型逆变器、组串式逆变器、集中式逆变器与混合式（基于电池的）逆变器，未要求具备并网能力。修订后，不具备并网能力的逆变器不再落入定义。战争部（DoW）给出的理由是，无法接入公用电网的逆变器一般不对公用电网构成风险，其风险限于本地影响，通常可在本地系统层面管理，不威胁互联电力系统。所以，离网型逆变器、车载与船用逆变器、便携式储能设备中的逆变模块等不具备并网能力的产品，即便具备联网功能，亦不在清单范围内。其二，通信要件的覆盖面扩大。7月28日公告的定义为“含有可通过 Wi-Fi、蜂窝网络、蓝牙或其他类似连接实现远程通信……的组件”。战争部将其中“其他类似连接”解释为包括有线连接，并在定义中明确写入以太网；同时确认该要件涵盖“经设计、配备或配置为可接受”该等组件的情形。这意味着两类此前被认为在定义之外的产品可能已落入清单范围：一是仅具备有线通信接口而无无线模块的逆变器；二是出厂时未安装通信模块、但设计上预留接口可加装的逆变器。战争部认定，此类产品与具备无线连接的逆变器构成相同的不可接受风险。

同时需注意，针对电力逆变器，“外国生产”这一概念除前文所述的48 CFR§25.101(a) 所定义“国内最终产品”，还包括符合26 U.S.C.§45X先进制造业生产税收抵免的国内生产资格的产品，这两个标准可以选择适用。2025年7月4日签署的《大而美法案》（Pub. L. No. 119-21 第70514条）修订了§45X，对包括特定电力逆变器在内的“合格组件”享受国内生产税收抵免设定了条件，其中§45X(c)(1)(C) 排除任何含有“受禁外国实体”（依§7701(a)(52) 定义）实质性协助的财产。战争部的推理是：国会与总统既然认定符合§45X 的逆变器可享受国内生产税收抵免，即意味着认定此类逆变器应被视为国内生产，因此不应被认定为“外国生产”，故将此标准移植到覆盖清单。

2.先进机器人

本次列入覆盖清单的先进机器人是指机械移动装置，包括自主移动机器人、人形机器人与四足机器人，且须同时满足下列各项：（1）能在地面进行运动、避障、导航或移动；（2）基于指令、或响应传感器数据、或两者的任意组合，在远离人类操作者或监督者的距离上运行；（3）该装置连同地面站或充电底座（如适用）的合并重量超过 4.4 磅（约2公斤）；（4）同时含有下列三类组件：a.能够感知其环境的传感器；b.能够提供网络连接（有线或无线，包括蓝牙、Wi-Fi、蜂窝网络或卫星）、且任一方向连接速率至少 200 kbps 的组件；c.在本地或远程运行的软件，包括固件以及 AI 或机器学习模型权重，用以控制该机器人的自主导航或运动、感知、数据采集或远程指挥控制。

同时，公告明确将下列产品排除在范围外：（1）联网车辆，符合15 CFR§791.301（商务部联网车辆规则）定义的；（2）仅在轨道线路上运行的车辆；（3）47 CFR §88.5 所定义的“无人航空器”或“无人航空器系统”；（4）能够在无人乘员情况下运行的无人潜航器；（5）依《联邦食品药品和化妆品法》第513节（21 U.S.C. §360c）归类为器械的物品，包括手术器械、医疗与外科机器人系统、体外肢体假体及其组件，以及助行与移动辅助器械（手杖、拐杖、助行器、轮椅等），不论是否带动力，也不论其系依第510(k)节获准、依第515节获批、依第513(f)(2)节归类，还是豁免上市前通知；（6）固定的、静止的、非移动的机器人，包括用于工业或医疗用途的关节型、并联或 delta 型、直角坐标或龙门型，以及选择顺应性装配机械臂（SCARA）机器人。

从定义来看，FCC对于覆盖清单内先进机器人的限制更多是看其是否具备地面移动能力，而不是用途，传统的固定式工业机械臂都不符合定义。

（二）外国生产的电力逆变器与先进机器人设备为何被列入覆盖清单？

这两类产品为何会被列入覆盖清单，FCC公布的《国家安全认定书》对此作出了解释。逆变器是光伏和储能接入电网的必经环节，美国电网上依赖逆变器的电力已逾 46 GW，且还在快速增长。如果同一厂商的大批逆变器能被同时远程操作，等于在一瞬间从电网上切掉一大块电源，或者反向注入过量功率。认定书里提到一个实例：某家非美国厂商与美国经销商发生商业纠纷后，就远程停用了它在美国和其他几个国家已装好的逆变器。

机器人则在于其数据和行动能力。机器人装配着激光雷达、红外、声学、热成像传感器等部件，可以采集到设施内部的三维结构、设备布局和人员活动规律。认定书中举例，有漏洞让人远程访问全球数千台家用机器人的摄像头、麦克风和住宅地图；有人形机器人被接管后还能扫描周边同类，形成自行传播的僵尸网络。且认定书称无人地面车辆和四足机器人“对现代战场至关重要”。从针对这两类产品的《国家安全认定书》中我们也可以看出美国政府的政策落点。

三、覆盖清单的“有条件批准”（Conditional Approval）是否可行？

如笔者第一篇解读文（美国《安全与可信通信网络法》的规则框架：从风险认定到市场准入）所述，覆盖清单并不禁止销售，但多数电子设备须先取得FCC设备认证，方可在美国进口、营销或销售。因此，如果被列入覆盖清单，则事实上被切断了进入美国市场的渠道。不过近年新增条目的公告都列了“有条件批准”（Conditional Approval）的例外。行政部门设立了独立的流程，允许生产商申请认定特定设备或某类设备不存在相关国家安全认定中列明的不可接受风险。对于电力逆变器，战争部 (DoW) 或国土安全部 (DHS) 可以颁发有条件批准。对于先进机器人设备，战争部 (DoW) 可以单独颁发有条件批准。如FCC收到符合条件的认定，将会更新覆盖清单，以反映该豁免。

（一）有条件批准申请需要披露的信息

以先进机器人为例，相关公告称，申请人须于2028年1月1日前提交有条件批准申请，提交的材料须包含由经授权的公司高管签署的证明，声明所有信息完整、准确，且任何重大变化将及时予以披露，要求披露的信息包括：

1.公司结构

（1）法定名称、注册地法域及主要营业地；

（2）完整的股权结构，包括母公司、子公司、关联企业与合营企业；

（3）持有百分之五及以上股权的受益所有人；

（4）董事会成员与高级管理层，包括其国籍与居住国；以及

（5）任何外国政府的所有、控制、影响、融资或实质支持（申请人须指明任何使外国人或外国政府得以影响其经营、决策或技术获取的安排）。

2.制造与供应链披露

（1）申请人就其寻求有条件批准的该先进机器人设备所编制的详细物料清单；

（2）该机器人中全部组件的原产国，以及该机器人设计的原产国；

（3）就该先进机器人设备负责知识产权归属与软件更新的主体；

（4）关于任何在外国制造的机器人为何目前未在美国制造的说明，包括为何选择该等外国来源，以及是否存在替代来源；

（5）申请人就其寻求有条件批准的该机器人的制造、最终组装与测试地点；

（6）任何机载软件与固件的原产国；

（7）按国别对供应链集中度所作的量化评估，分别以占总价值的百分比和产量两个口径表示；以及

（8）该机器人供应链中任何单点故障的识别，包括独家供应商、该等独家供应商所在国家，以及在该等供应商无法继续供货时的应急方案说明。

3.美国制造与产能回迁计划

（1）一份详细的、有明确时限的计划，就申请人寻求有条件批准的该先进机器人设备，在美国建立或扩大制造，以使该设备符合取得 FCC 认证的条件；

（2）指定负责实施与监督该美国制造与产能回迁计划的专门联系人或部门。该人员或部门须每季度向作出有条件批准的机关报告一次其产能回迁计划的进展情况；

（3）关于该机器人现有美国本土制造与组装情况的说明，包括：在美国完成组装的组件所占百分比、现有美国雇员人数与设施（地点、职能等）；

（4）关于未来一至五年内专用于美国本土制造与组装的已承诺及计划中的资本支出、融资或其他投资的说明，包括预期时间表与里程碑：

i. 预期新增雇佣的员工人数；

ii. 预期扩建的国内制造设施面积（平方英尺）；以及

iii. 就扩大美国制造所计划的投资；以及

（5）若申请延展既有的有条件批准，或申请人持有任何其他既有的被覆盖有条件批准的，须提交就此前所有被覆盖批准所提交的美国制造与产能回迁计划的进展情况清单。

由此可知，申请有条件批准的材料要求披露很多信息，其中“制造与供应链披露”部分还要求披露详细的物料清单等信息，尤其“按国别的价值与产量占比”和“独家供应商清单”，属于核心商业秘密。且不只是要求披露关键信息，还要向美国政府作出产能回迁的书面承诺，并按季度接受监督。因此，如果企业没有将产能迁移至美国的计划，有条件批准的申请很难获准。

（二）已获批申请

2026年9月9日，FCC发布公告（DA 26-957）。Husqvarna AB（富世华）的 305v IQ、310v IQ、420v IQ、440v IQ 机器人平台获得有条件批准。同批获批的还有华硕和Comtrend两家台湾企业生产的路由器。富世华是瑞典公司，这几款是割草机器人。路由器的有条件批准自4月起分批发放，获批清单包括Netgear、eero、Nokia、SpaceX（Starlink 路由器）、ASUS、Zyxel、Sercomm、Gemtek、Arcadyan、Askey、Humax、Hitron、WNC、Alpha Networks、Sagemcom、Vantiva、Calix、Adtran、Miri、Gryphon、Comtrend 等，有效期一般在一年半左右，各批次到期日不同，呼应前文中申请材料的“若申请延展既有的有条件批准，须提交美国制造与产能回迁计划的进展情况清单”。这次获得有条件批准的企业有些为台资或台湾企业，这些企业在中国大陆也有生产基地。所以有条件批准并非只对美国或欧洲企业开放，在中国大陆设厂的外资、台资企业同样有机会获批，关键在于其对美国作出了什么样的承诺。

四、结语

如前所述，FCC覆盖清单已从针对特定公司转向针对特定行业和设备，且已不局限于通信设备，而以“国家安全”为由将限制范围扩张到无人机、先进机器人等领域。且针对之前已获认证的设备，一方面公共安全与国土安全局（PSHSB）与工程技术办公室（OET）推进限缩既有认证的范围，针对既有认证设备发布禁令；另一方面，FCC通过排除许可性变更，使在先认证设备无法进行设备更新。（部分列入清单设备，如无人机和路由器的软件、固件的更新获得豁免，但不包括硬件的变更，且有期限限制）虽然有“有条件批准”的例外，但要提交此类申请，需披露大量信息，包括核心供应链等商业机密，且申请能否获批很大程度受产业是否向美国转移的影响，因此，是否可行仍需企业自行判断。

本文作者：上海兰迪（深圳）律师事务所专职律师 朱蕾律师