楼建波：风险处置视域下购房人权利的三重保护

来源 | 《上海法治报》2026年10月12日B1版“法治论苑”

作者 | 楼建波，北京大学法学院教授、博士生导师

北京大学房地产法研究中心主任

《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》（以下简称“纪要”）共八个部分、三十六条，把散见于个案、批复和地方性文件中的做法整合为一套全国统一适用的规则体系，试图通过破产处置，在有限的项目价值内，为购房人、施工方、金融机构、职工等多方主体寻求公平可行的利益平衡方案，为房地产风险处置从“行政应急”转向“司法出清”提供了重要的规则支撑。

除第四部分集中规定购房人权利保护措施外，纪要全文围绕“风险处置——项目续建——权益实现”为购房人权利保护构筑了三道防线：首先，提高破产处置效率控制风险外溢；其次，通过推动项目续建保障房屋交付；最后，直接保障购房人权利实现。

需要特别说明的是，该纪要将“以人民为中心”的要求贯穿始终，同时明确所有处置工作都要在市场化、法治化框架下推进，依法依规保障购房人等各类市场主体的合法权益。

第一道防线：

提高处置效率，防范风险外溢

纪要精准地抓住了房地产破产案件风险外溢性大的特征——房企“风险涉及的债务规模巨大、利益群体众多、债权关系错综复杂、涉稳风险突出、外溢性强，事关群众切身利益，事关社会大局稳定。”若破产程序迟延，既可能提高债权清理和工程续建难度，也会导致风险向集团内部的其他项目，或购房人、施工企业和金融机构等外部主体扩散，制造更多不稳定因素。针对此，纪要从三个方面提高处置效率，防范风险外溢，以保障购房人的房屋交付或房价款的清偿。

一是在破产案件管辖方面规定，原则上以开发项目所在地确定破产管辖法院。考虑到房地产开发多以项目公司为载体，其主要办事机构往往就在开发项目所在地，而且开发项目就是项目公司的主要资产，由项目所在地法院管辖项目公司的破产案件，有利于案件受理后资产的接管、处置、接受债权人监督等工作的开展。

二是关联企业以单独破产为原则。纪要要求对关联企业成员的破产原因进行单独判断并适用单个破产程序，而不仅以同一母公司下的各个项目公司存在资金互相调拨等情形相互牵连。这有利于及时处置问题项目公司的债务风险，能有效地防范“坏苹果效应”，防止一个项目的问题波及同一母公司下的其他项目公司。

三是明确刑民交叉的处理，规定存在因合法经营行为形成的债权，破产申请符合破产受理条件的，即使房企因涉及非法集资等刑事案件正在接受侦查、起诉或审理，人民法院也应当及时裁定受理。这一规定与最高法近日发布的《关于审理涉及刑事犯罪的民事纠纷案件若干问题的规定》第11条的精神相一致，其主要目的就是避免刑民交叉影响破产处置。

第二道防线：

为“烂尾楼”续建融资提供制度保障

纪要巩固了“保交楼”“保交房”工作成效，专门为烂尾项目续建打通了规则路径，具体体现在四个方面。

一是规定管理人不得任意解除破产申请受理前，相关主体经地方政府有关部门协调，与房企签订的代管、代持、代建等协议；管理人或其他债权人等利害关系人请求依据《企业破产法》有关规定撤销或确认上述协议无效的，法院不予支持。

二是通过具体的程序安排，促进续建的启动和组织：1.纪要要求管理人在对购房款进行债权登记时，对于债权人请求继续交付房屋并办理过户登记的，在债权表中作为单独类型进行登记；请求交付房屋的债权人作为单独表决组，就项目续建、融资等与建设和交付相关事项进行表决。2.纪要规定管理人在第一次债权人会议召开之前依《企业破产法》有关规定请求人民法院批准续建方案，人民法院经审查认定方案具有可行性的，应当许可并监督管理人组织实施，有关情况由人民法院在第一次债权人会议上通报。3.纪要规定续建方案确定后，原施工单位愿意继续施工的，续建产生的工程款作为共益债务，可随时优先清偿；施工单位不配合、拒绝退场或不移交工程资料的，法院可强制移交，并可罚款、拘留。

三是确立了续建融资债权保护规则：1.纪要明确包括抵押权人在内的原优先受偿权人对建筑物的优先受偿范围以破产受理时已完工部分价值为限，续建增值部分依次优先清偿续建工程款和续建融资债权。为此，纪要要求管理人对破产申请受理前已停工项目的已完工工程量进行现场勘查、及时封存相关施工资料，以便确定复工续建前的工程价款金额。2.纪要明确续建融资经债权人会议表决通过或法院许可后，原则上按共益债务清偿；破产申请受理前，政府要求保交楼而借入且确实用于复工的资金，比照共益债务优先清偿。3.纪要在明确破产申请前已有抵押的房地产项目的续建融资债权只能在项目续建增值范围内优先受偿，且劣后于续建工程款的同时，规定经与相关建设工程价款优先权人、抵押权人协商一致，续建融资债权可优先于破产受理前产生的建设工程价款债权或者抵押债权受偿。

四是破产财产处置价值最大化原则。纪要规定破产财产处置一般应当优先采取房地产项目整体出售的方式进行；并要求取得房地产项目的受让人承接破产程序中继续履行的购房合同以及土地出让金等相关公共费用债务，继续向购房人履行交付房屋、协助办理不动产权证书、缴纳相关公用费用等义务。

第三道防线：

保护购房人请求交付或返还房款的权利

纪要按购房人类型和履约状态实行分层保护，把居住型消费者的权益放在最高顺位。纪要第四部分主要确立了五个方面的规则。

一是限制管理人对购房合同的选择履行权，规定购房人在破产受理前已经支付全部购房款的，管理人不得依据《企业破产法》第18条解除购房合同；已办理预告登记的，管理人不能以未付清全款为由解除合同。纪要还规定管理人决定继续履行或依据本纪要应当继续履行的合同，购房人支付剩余房价款的义务在交付房屋并办理登记手续时履行。纪要规定已付全款的房屋买卖合同不得解除，终结了各地法院二十余年来对“已付全款但未过户的房子是否属于破产财产”的争议。

二是对消费性购房人的特别保护，规定所购房屋系用于满足刚性或者改善型住房等居住需求的，破产申请受理前债务人与购房人已签订的合法有效的书面购房合同应当继续履行。纪要并规定消费性购房人的权利根据《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》，优先于建设工程价款优先权、抵押权及普通债权；征收拆迁安置户对协议补偿安置的特定房屋的债权的性质和权利顺位参照上述批复。

三是明确了对合法占有房屋的购房人权利的保护，规定破产申请受理前已与债务人就商品房、小商铺等签订合法有效的书面购房合同的非消费性购房人，破产受理时已基于卖方符合约定条件的交付行为合法占有房屋的，管理人不能请求解除合同并收回房屋。纪要还规定在“一房数卖”的情形下，按照已经办理房屋所有权登记（含预告登记）、合法占有房屋以及合同履行情况、买卖合同成立先后顺序确定保护顺位，但恶意办理登记的购房人权利不能优先于已合法占有该房屋的购房人。

四是重申购房合同解除可同步解除贷款合同，开发商需返还购房款本金利息，银行就担保物优先受偿；因开发商原因解除的，银行受偿不足部分可按消费性购房人顺位清偿，但不能再向购房人追讨。

五是在破产清偿顺序上，规定消费性购房人已付房款和未还按揭排在第一顺位，此后依次为工程款、有担保债权、破产费用、共益债务、职工债权、税款社保、普通债权，惩罚性债权垫底。纪要将消费者购房人已付房款排在首位，彻底终结了过去“不同省份购房人待遇天差地别”的乱象。

综上，纪要开篇即明确房企破产处置必须始终坚持以人民为中心的发展思想，站稳人民立场，并将这一原则落实为具体的裁判规则。为保证这些具体规则的可操作性和贯彻实施，座谈会邀请了住房和城乡建设部、中国人民银行和金融监管总局等相关单位参加；同时，纪要第六部分要求法院在审理房企破产案件时，“坚持在党委领导下，依托府院联动机制，指导管理人梳理需要政府相关职能部门支持配合的事项清单，积极争取属地政府和相关部门的支持”。相信纪要的出台，将为房地产项目债务风险的稳妥有序处置、购房人权利的实现和保护，提供有效的规则指引。

但是，正如纪要出台后的一些解读所指出的，其中的一些规定与现行法律规则存在张力。典型的如纪要第31条关于清偿顺位的规定，与现行的《企业破产法》第113条规定的法定清偿顺位有一些差距。此外，纪要第20条支持管理人以房地产市场深刻调整构成不可抗力为由对债权人申报的违约金等债权调减，也与不可抗力的基本法理之间存在明显的不协调。这些规定从解决问题的角度有其积极意义，而且由立法机关通过立法程序调整规则，有些“远水不解近渴”。但是，这种临时性司法回应不能代替稳定的立法调整。

因此，在充分认可纪要在规则供给层面的现实作用的同时，必须明确其适用边界——该纪要专门针对房企破产案件，不具备对其他类型企业破产的普遍适用性。更为关键的是，正在进行的《企业破产法》修订工作，需对纪要确立的相关规则作出系统性甄别：对具备普遍适用价值、可上升为立法规范的内容，应直接纳入修订后的法律文本；对仅服务于特定阶段的临时性过渡规则，则应在完成其历史使命后及时予以废止或调整。

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责任编辑 | 吴晓婧

审核人员 | 孙妹

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