【大理观察】洱海"十五五"规划开门征求意见：工程骨架搭完之后，下一个五年治什么？

大理观察

10月21日，大理州洱海管理局挂出公告：《大理州洱海保护治理"十五五"规划（征求意见稿）》面向社会公开征求意见，同步启动风险评估问卷调查，征集期从10月21日到11月20日，前后31天。

这是十四五收官、十五五开局交接点上的一份专项规划草案。过去五年，截污管网、污水处理厂、湿地、生态廊道、湖滨带修复等一批工程在流域内落成；下一个五年钱往哪里投、项目怎么排、制度怎么立、目标怎么定，最终都会落到这份规划里。

公告同时做了两件事：就规划文本征求意见建议，请公众填写风险评估问卷。按照专项规划编制的通行程序，规划草案报送审批前，编制机关应当采取调查问卷、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求有关单位、专家和公众的意见。《规划环境影响评价条例》第十三条有明确规定，今年8月15日起施行的《生态环境法典》第九十条也作了同样要求。这次开门问策是规划编制的法定环节，不是例行公示。

需要说明的是，公告公开文本没有展示规划征求意见稿全文附件，也没有展开风险评估问卷的具体题目和评估对象。目前公开渠道可核实的规划方向，来自公告披露的六个征集领域、州十五五规划纲要第十章内容，以及官方陆续发布的十四五治理成效数据。规划文本和问卷题目以官方指定渠道发布的内容为准。

公告里在征求什么意见

公告把征集内容聚焦在六个领域：加强水资源保护与利用，巩固深化水环境治理，推进水生态修复，严格流域空间管控，持续精准科学治湖，构建现代治理体系。这六个领域和州十五五规划纲要第十章"深入推进洱海精准治理精细管理"的章节结构基本对应。

纲要已经写明2030年目标：主要入湖河流水质达到优良，洱海水质总体稳定保持优良水平，"洱海指数"评价保持"优"，将洱海建设成美丽河湖全国样板。3月27日全州洱海保护精准治理工作推进会上，州委州政府沿用这一目标，要求高起点编制十五五规划，精准对标对表、科学设定目标、强化项目支撑。

意见建议通过电子邮件和信件邮寄提交。邮箱dlzegjxmk@163.com，主题注明"洱海保护治理'十五五'规划建言献策"；信件寄往大理州龙山行政办公区州洱海管理局，封面注明同一关键词。提交时需注明姓名、工作单位和联系方式，管理局对个人信息和建言内容严格保密，涉及敏感、保密事项的按规定通过保密方式报送。公告对篇幅没有硬性约束，只要求聚焦主题、观点鲜明、注重可操作性，字数一般不超过2000字，既可以是简短直陈的看法，也可以是资料详实的分析文稿；风险评估问卷按题目如实填写，提出客观真实的意见建议。

规划文本还没有全文公开，六个领域划定的是意见征集范围。流域内居民、经营主体、游客、研究者可以在各自熟悉的环节提出具体问题：哪一段管网雨天溢流、哪条沟渠面源污染反复、哪个片区生态修复效果不明显、哪类经营活动的管控边界不清。这些一线问题，正是规划从纸面落到地面之前最需要听到的声音。

十四五交出的答卷，和答卷背面的小字

要看懂十五五规划要回答什么问题，先得把十四五的家底摆清楚。

根据州洱海管理局2026年8月政风行风热线访谈披露的数据，十四五期间洱海保护治理累计投入157亿元。到2025年末，流域污水处理能力从2020年末的25万方/日提高到30万方/日，水质Ⅲ类及以下的入湖河流从8条减少到2条，海菜花分布面积从2021年的9万平方米恢复到2025年的76万平方米，累计清除湖内高污染底泥120万吨，修复生态岸线30公里。水质指标上，十四五总磷全湖均值比十三五下降12%，类别从Ⅲ类改善到Ⅱ类；十三五全湖五年均为Ⅲ类，十四五有两年改善到Ⅱ类。

2025年全年，27条主要入湖河流水质优良率保持100%，洱海全年水质稳定保持优良，未发生规模化藻类水华。2026年1到6月，根据生态环境部监测反馈数据测算，洱海水质为Ⅱ类，评价为"优"，全湖没有发生规模化藻类水华。

这些数字指向同一个方向：工程截污的骨架已经搭起来，湖体水质总体处于改善通道。但成绩单背面还有几行小字，规划编制时绕不过去。

第一行是月度水质的波动。生态环境部公布的2025年1到12月全国重点湖库状况中，洱海水质良好、中营养；2026年1到6月为优、中营养。云南省生态环境厅高原湖泊月报口径更细：2025年8月洱海为Ⅲ类、中营养，总磷、化学需氧量、总氮均为Ⅲ类，营养状态指数46.9；2026年4月国控均值Ⅱ类、总氮Ⅱ类、营养指数43.0，5月Ⅱ类、总氮Ⅲ类、营养指数42.0；2026年8月月报中，洱海总磷为Ⅲ类，类别Ⅲ类，中营养。

两套口径并不矛盾，评价体系不同。国家和省级地表水评价按21项指标逐项判定，单项指标落在哪个类别，就可能把整体类别拉下来；州里发布的洱海指数是综合评价，把水质、生态、设施和公众感受折算成总分。但普通读者看到"Ⅱ类""优"和"Ⅲ类""中营养"同时出现在不同公开渠道，自然会问：洱海的水到底是哪一类？这不是口径宣传能消解的疑问，它指向十五五规划在目标设定和指标衔接上必须回答清楚的技术问题。

第二行是官方自己写下的判断。州十五五规划纲要在分析发展挑战时明确写道："洱海流域生态环境稳定向好的基础还不稳固。"中营养状态没有改变，总磷、化学需氧量在Ⅱ类和Ⅲ类之间波动，北部湖湾、部分入湖河流和农业面源仍是短板。2025年末水质偏弱的罗时江、白塔河两条入湖河流，在纲要第十章里被单独点名实施排污口整治。水质从Ⅲ类改善到Ⅱ类用了五年，要在Ⅱ类区间长期稳住、不出现规模化藻华，难度不比攻坚期的工程建设小。

指数94.3分和月报Ⅲ类，说的是不是同一件事

十四五期间洱海评价体系本身经历了一次调整，这也是十五五规划要延续和完善的制度安排。

按照州洱海管理局在访谈中的介绍，21项国家标准指标里，洱海有18项达到Ⅰ类或低于检出限，总磷、高锰酸盐指数总体稳定在Ⅱ类，化学需氧量在Ⅱ类和Ⅲ类之间波动。单一理化指标的评价方式，容易出现整体生态状况已经好转、却被某一项波动指标拉低类别的情况，评价结果和实际治理成效不完全匹配。2024年9月生态环境部调研洱海保护工作后，要求探索综合评价体系，随后委托中国环境科学研究院、上海交通大学相关团队编制洱海指数。2025年8月15日第三个全国生态日，州委州政府与省生态环境厅联合发布洱海指数，从2025年第三季度起按季度定期发布。

指数分四个维度：干净30分，看污水处理和垃圾处置；清澈30分，看27条入湖河流水体和湖体水质；生态20分，看水生植物动物健康和生物多样性；共享20分，看饮用水保障、防洪安全、湖滨景观和群众满意度。90分及以上为"优"。2025年全年指数92.4分，其中一、二季度为回溯评价；2026年一季度93分，二季度94.3分，评价结果均为优。

这套体系解决了一个公平性问题：湖体生态是一个整体，污水有没有截住、岸边生态好不好、群众满不满意，不该被某一项理化指标的月度波动全部遮蔽。但指数运行一年多，有两个问题需要在十五五期间说透。

指数和国家水质类别之间是什么关系？指数94.3分是优，月报里总磷单项是Ⅲ类，两套结果同时存在。规划文本需要明确：十五五期间水质目标以哪套指标为准、两套体系如何衔接、指数得分变化时对应哪些理化指标的改善或退化。如果只公布指数得分而不披露分项指标和单项理化数据，公众对"优"的理解就会停留在分数层面。

另一个问题是生态维度的权重够不够。20分的生态项覆盖水生植物、动物和生物多样性，海菜花面积、越冬候鸟、沉水植被恢复都属于这一维度。高原湖泊治理的深层目标是生态系统自我维持，而不是靠持续工程投入维持水质类别。十五五规划把水生态修复列为六个征集领域之一，规划期内生态健康指标的分量可能还要加重；指数体系如何随规划目标调整，是研究者和公众在征求意见环节可以提出建议的方向。

管网和污水厂建成之后，运维成本谁来担

十四五的钱主要花在建设上。十五五的规划压力，很大一部分来自建成之后的运行维护。

纲要第十章对水环境治理的部署，用词集中在"提质增效"和"改造"上：全面提升城镇及农村污水治理水平，精准补齐污水治理短板，大力推进污水收集设施提质增效，加大管网更新改造及雨污、清污、热污混流改造力度，改善汛期溢流状况；严格实施城镇排水许可制度，建成涉水收费平台；提升生活垃圾收集处理水平。

这些任务对应的都是建成设施之后的老问题。污水厂建起来了，管网有没有接全、有没有混接错接、雨天有没有溢流，决定进厂水量和水质；农村污水设施布下去了，后期谁运维、经费从哪里来，决定设施能不能长期转下去。30万方/日的处理能力是十四五的建设成果，处理能力之上的管网收集率、设施运行率、出水稳定达标率，是十五五要盯的运营指标。

农业面源是另一条硬骨头。2025年流域内推广绿色种植11.8万亩，流域废弃物资源化综合利用全产业链模式被农业农村部列为全国农业面源污染治理五大模式之一。但纲要对十五五面源治理的表述仍然是攻坚性的：加大农业种植结构调整和种植方式转变，加强农田面源污染重点区域治理，提升沟渠水质，提升农田废弃物循环利用水平。绿色种植继续扩面，涉及农户种植意愿、品种调整、收购渠道和收益保障，不是行政命令能单独解决的问题。

内源治理的重点在北部湖湾。纲要明确把北部湖湾作为重中之重，科学审慎推进污染底泥清理、沉水植被恢复、增殖放流和生态调控，提高藻类收集和处置效率；新建项目列入了洱海北部湖湾（马厂湾、沙坪湾）水生态保护与修复、洱海生物多样性保护与恢复工程，罗时江、白塔河两条水质偏弱河流的排污口整治也被单独列出。北部湖湾承接北部入湖河流来水，历史上淤积和藻华风险相对集中，底泥清理到什么深度、沉水植被怎么恢复、增殖放流选什么物种，都需要科研论证支撑，不能靠工程规模解决。

投入可持续性是规划绕不开的现实问题。3月27日调度会上，州里专门提出"高质量破解投入瓶颈，坚持政府主导、市场运作、多元投入的原则，千方百计拓宽投资渠道"。十四五157亿元投入以财政和项目资金为主，十五五期间工程新建规模收窄、运维支出上升，污水处理、垃圾处置、湿地管护、生态修复的长期运行成本由谁承担、涉水收费平台怎么定价、生态补偿和横向补偿怎么延伸，规划文本需要给出制度安排，而不只是项目清单。

管控边界和发展诉求，在同一个流域里并行

洱海保护走到这一步，技术之外更绕不开人和湖怎么相处。十五五规划把"严格流域空间管控"单列为一个征集领域，对应的正是这层矛盾。

条例框架下的两线三区已经运行两年多：生态保护核心区、生态保护缓冲区、绿色发展区，覆盖整个2565平方公里流域。规划期内空间管控的制度环境还在收紧。9月17日到10月17日，《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例（修正草案·征求意见稿）》公开征求意见，条例正在与今年施行的《生态环境法典》衔接；10月19日到10月28日，《洱海生态保护缓冲区内农村住房确需修缮加固或者拆除重建管理办法》又公开征求意见，沿湖村庄住房翻建的条件和程序在细化。规划、条例、管理办法三套制度在同一时间窗口推进，说明十五五期间流域空间管控的规则体系还要继续完善。

发展压力也在同步累积。2025年全州接待游客突破1.2亿人次，带动85万人以上就业，旅居人数40.7万人、增长49.4%。沿湖129公里岸线分布着数以万计的民宿、酒店和餐馆，一线执法人员数量有限。纲要对绿色发展区的安排，是推进洱海流域生态缓冲区设施农业、符合建设条件的高标准农田、沿湖村庄乡村振兴村建设三个全覆盖，以创建洱海流域国家级绿色农业先行示范区为载体发展绿色低碳循环农业。管控要求和发展诉求在同一个流域内并行，规划需要回答：哪些产业可以进、哪些业态要退出、沿湖村庄的发展空间留在哪里、农户和经营主体的利益如何纳入生态保护的收益分配。

风险评估问卷在这个背景下有了具体指向。规划实施可能影响哪些群体、哪些经营活动的边界需要重新划定、公众对管控措施的接受程度如何，都是风险评估需要收集的信息。公告公开文本没有展开问卷题目，问卷具体从哪些角度设置问题，以官方发布的问卷为准。从规划编制的一般规律看，空间管控、产业准入、面源治理措施对农户生产生活的影响、生态补偿标准和受益方式，大概率会是问卷和意见征集的重点方向。

从集中攻坚到常态化运转，机制怎么固化

十四五期间洱海治理形成了一套密集的机制安排，十五五规划要做的是把这些机制固化为长期制度。

初雨防控"八清"是2026年汛期前集中推进的措施。3月以来投入1962万元，组织人力约14万人次、机械约1.4万台次，清理化粪池约2.7万个、检查井约3.3万口、湿地库塘约2.8万亩，清除垃圾、淤泥、枯死植物等污染物约8万吨；流域18个乡镇（街道）建立了洱海保护治理专业服务队，排查整改农户污水管网。这套机制在十五五期间是转为常态化运维，还是每年汛期前集中组织一次，规划里应有明确安排。

群众参与渠道已经搭起框架。2026年1月1日，"洱海卫士"网络有奖举报平台上线，举报范围覆盖违法捕捞、排污、违规经营、违规建设、侵占湖滨湿地、擅自砍伐林木等33种情形，核查属实后每件奖励30元，线上兑付到微信钱包；截至8月3日，平台累计接收线索657条。纲要同时要求健全覆盖全流域各要素的水生态环境监测网络，加强科研基地建设和难点问题攻关，完善跨部门跨领域协同执法机制，持续开展流域水生态保护横向补偿，探索"以湿养湿"模式。

3月9日州长在全国两会期间接受媒体采访时，把十五五洱海治理的新重点概括为三条：深化系统治理，用好洱海指数量化评价体系，确保水质稳定优良，让海菜花全域可见、四季常在；强化生态修复，推进苍山洱海一体化保护，加强生物多样性保护；创新治理模式，健全生态保护量化考核机制，探索"以湿养湿"的大理治理模式。这些安排指向同一个方向：从集中攻坚式的运动治理，转向日常化、数字化、社会化的长效治理。

意见窗口还有31天，提什么、怎么提

公告截止日期是11月20日。在此之前，规划征求意见稿的意见建议可以通过邮箱或信件提交，风险评估问卷按官方渠道填写。公告目前没有说明意见采纳情况的反馈方式，也没有公布规划文本后续审查、批准和发布的时间节点，这些环节安排以官方后续发布为准。

对流域内普通居民和经营主体，提意见不需要写成规划报告。自家或熟悉片区的管网有没有混接、雨天有没有溢流，农村污水设施运行是否正常；入湖沟渠、农田废弃物处理有没有反复出现的问题；核心区、缓冲区管控措施中哪些规定执行边界不清；生态补偿、绿色种植扶持、湿地管护收益分配是否合理；举报渠道、执法响应和信息公开还有哪些不便。这些来自现场的具体问题，比宏观表态更能进入规划编制人员的参考范围。

对研究者和关注洱海的公众，建议可以更集中在指标衔接、项目排序和长效机制上：洱海指数与国家水质评价体系如何衔接，十五五水质目标如何分年度设定；新建和续建项目的优先级排序依据是什么；建成设施运维经费和涉水收费制度如何落地；农业面源治理如何兼顾农户收益；跨部门协同执法和流域监测网络如何覆盖盲区。

十四五的五年，洱海靠工程投入和集中攻坚，把水质从恶化边缘拉回到总体向好的通道。十五五要回答的问题已经不一样：设施能不能长期转下去，水质能不能在Ⅱ类区间稳住，生态系统能不能逐步走向自我维持，保护要求和流域内人的生活、经营能不能找到长期平衡。规划征求意见稿还没有全文公开，31天窗口留给流域内每个人把自己遇到的问题写进去；规划最终能写到什么程度，要看这一轮征求意见能收到多少来自现场的真实问题。

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本期责编：何志杰

来源说明： 主要信息来源 ：大理州洱海管理局2026年10月21日《关于开展〈大理州洱海保护治理"十五五"规划（征求意见稿）〉征求意见和风险评估问卷调查的公告》；《大理白族自治州国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》第十章；2026年3月27日2026年洱海保护精准治理工作推进会报道；大理州洱海管理局2026年8月3日政风行风热线访谈；生态环境部2025年1—12月、2026年1—6月全国地表水环境质量状况；云南省生态环境厅重点高原湖泊水质监测月报（2025年8月、2026年4月、5月、8月）；《规划环境影响评价条例》第十三条；《中华人民共和国生态环境法典》第九十条；2026年3月9日州长接受媒体采访报道；大理州2025年绿色答卷相关公开报道。

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