教育局长：专业岗位的成立、困境与出路之二　教育局长岗位专业化的现实困境

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上一篇讲到。

这一篇回答三件事：今天在教育局长位置上的一群人，从哪里来；他们是怎么被选上的；这样选出来以后，教育的现状如何。

从哪里来

全国约 2900 个县（区），近 3000 名县级教育局长。这样一支队伍，是怎样遴选出来的？

关于这支队伍的选用，有两种说法。一种把它说成"三分天下"。国家教育行政学院 2019 年对参训县区教育局长的工作背景作过统计：约三分之一来自教育系统，包括学校、教育局；约三分之一来自财政等其他政府部门；还有约三分之一，此前在乡镇、地方党委和政府办公室等部门任职。另一种说法，"出身"看得更细。

北京师范大学 2019 年对 26 个省 2898 名局长的调研显示，相当一部分由非教育领域出身的干部担任或转任；另有一项对 122 位县教育局长的调查显示，任前是校长或教育局副局长的，只有三成多。

数据来自不同的机构、不同的年份，口径也不完全一样。放在一起看，能看出一件清楚的事：这支队伍的入口，主要不是按"教育专业"配的，而是按"干部盘子里的一格"配的。

其他人分析教育局长，看的是门：从哪个部门进来。笔者看的是路：他是怎么走过来的，学过什么，在哪些岗位上干过，有没有做过管理，后来又走到哪里去。笔者既做过教育局长，又做过教育局长专业发展研究，把大家说的和实际看到的整合，把教育局长大致分为四类。

第一类，非教育出身。没学过教育，也没在教育系统干过，从别的系统、别的岗位调来，带着公共管理和外系统的工作经验。

第二类，教育系统内一路成长。做过教师，也做过学校中层、副校长、校长，或做过教研科研机构、教育局的负责人，始终在教育系统内，没到过别的单位。

第三类，有教育经历，但没有做过教育管理。读过师范院校，或者做过几年老师，对教育有所了解，但不深；后来到了别的系统，有了那里的工作经历和管理经验，再回到教育来当局长。

第四类，在教育系统内做过教师和管理，又到外系统做过管理。这一类，其实是在第三类的基础上再加一段：他在教育系统做过教师或教研科研人员，还做过教育管理（至少是学校校级领导，最好是校长，或者做过教育局副局长、教师发展中心或进修学校的一把手），然后调到别的部门做行政管理，再回到教育系统来当局长。

四类之间，没有天然的优劣。要判断哪一类更合适，不看身份，看对应度：他的长处和短处，与这个岗位所需要的专业、所面临的工作、所承担的责任，对得上几分。对得上，就有效；对不上，效果就不好。从群体的概率看，第四类的对应度相对更高一些：他在教育系统做过一把手，懂教育、懂学校管理；又在外系统做过管理，懂公共管理，能和财政、编制、乡镇等部门对话。

要说一句的是：以上讲的是概率、是群体，不是个体；个体是特例。如第一篇所说，群体统计可以用来支持制度该怎么设计，但推不出某个人行不行；反过来，拿一个成功的个案去否定群体性规律，同样不成立。

他们是怎么被选上的

先看这支队伍的走法，有两个特点。

一个是流动。

教育系统与教育系统外之间，人的流动本来有几个方向：教育系统外的人流进来，教育系统里的人流出去，教育系统出去的人再流回来；还有教育系统内部的岗位流动，从教师到校长、再到局长。而实际的情形是：教育系统外进来的多，教育系统内出去的少。

教育系统里的人受编制身份所限（教师、校长属事业编，与公务员序列之间隔着一道门），流出去的渠道窄，出去以后再回来的更少。此外，这个位置在不少地方成了科级干部轮岗的一站。县级教育局大多是科级单位，在这个部门干过，再到那个部门去；今天管财政的，明天可能来管教育。岗位是"一站"，专业也就自然难以积累。

另一个是区域差异。

在教育比较发达、社会经济条件比较好的地区，从教育系统内部选拔局长的比例明显要高，教育系统流向其他系统、再从其他系统流回教育系统的比例也明显高；而在另一些地区，从教育系统外调入的比例明显要高，教育系统流向系统外的比例较小，流出去以后再流回来的比例也小。

关于教育局长这个岗位，国家早有方向。2019 年，中共中央、国务院印发《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，里面明确写着："要选优配强教育部门领导干部，特别是县级教育局局长。"

2021 年，教育部等六部门印发《义务教育质量评价指南》，对县级教育部门的书记、局长提出了素养上的要求："政治素质过硬、热爱教育事业、尊重教育规律、有较强组织协调能力"。国家层面，早已对这个岗位有了明确的要求：要懂教育，要懂管理，还要能协调。

而制度上，对校长的要求是写明了的。2026 年修订的《中小学校领导人员管理办法》规定：校长一般应当具有 5 年以上教育教学工作经历，党组织书记一般应当具有 5 年以上教育系统党务或者教育管理工作经历。可是，对教育局长这一岗位，却没有这样明确的要求。

国家有要求，制度没配套；地方已经先动起来了：有的省已经把它写进文件，有的地方更早就在做。政策有要求，制度没配套，地方有先例，别处未跟进。 这二十个字，是这一篇要说清的话；这个岗位要求上的空档，也就在这里。

为什么会有这个空档？

第一条，是"墙"。

教育系统是事业单位，教师、校长是事业编；教育局长是公务员。事业编的身份很难进入公务员序列，不是进不了，所以，教育系统里许多懂教育的人，就没有走上这个岗位的渠道；而能进来的，多是从别的党政岗位平调而来。这道墙有点像早年的城乡户口：不是不能过，是通过起来很难。

第二条，是"眼"。

地方党委政府在看待干部时，往往不把教育局的书记、局长，与乡镇的书记、镇长，与别的职能局的书记、局长细加区别；在他们眼里，这都是"一个级别的负责人、一把手"。既然是一个级别的负责人，通用的条件（比如身份、级别、经历）就够了，教育的专业性，就不进入考量。

墙是硬的，制度性的；眼是软的，观念性的。

一墙一眼合起来，解释了这个岗位的专业性为什么立不起来：不是没有懂专业的人，是这样的人进不来（墙）；不是不该考量专业，是专业不被看作选派条件（眼）。

有人会疑惑：前面说"墙"，是说机制卡着；这里又说不是机制的问题，岂不是自相矛盾？不矛盾。机制是平台，意识是开关。干部管理的权限和空间，各省各地大体是一套；但在这套制度里，本来就留着位置：异地交流、挂职、多岗位锻炼、后备培养。区别只在于，有没有人去把这个开关扳一下。发达地区证明，开关能扳动；欠发达地区，往往是没有去动。

这样选出来以后，教育的现状如何

教育局长的专业性，是从哪里体现出来的？做过教师的人，懂的是教育里的一个岗位：课堂。做过校长的人，懂的是学校这一个层面。做过区域教育管理的人，懂的是区域这一个层面。而只停在一个层面上、没跨过几个层面的人，会有一个共同的短板：窄化。

第一类，非教育出身。

长处，是有公共管理和外系统的经验，有教育以外的视野，也能和财政、编制、乡镇等部门对话。短处在教育这一头：缺教育的内部逻辑。用第一篇的三个字说，常常"读不出、解不准、转不实"：读，读不出政策与教育现象背后的来路和条件；解，缺了教育的规律与学理作依据，判断容易跟着别人走；转，与本地教育的历史和家底接不上，只能简单执行。缺的正是教育这一半的根。

第二类，教育系统内一路成长。

长处，是懂教育、懂学校、懂课堂，教育内部的事，一说就明白。短处在另一头：窄化。大致有五条。一是容易把教育看成"社会里唯一重要的事"。他本人未必这么讲，但长期只做教育这一件事，不了解其他行业，心里难免有这样的偏向。二是不知道其他行业的难处和规律，也不知道它们与教育的关联。三是没有教育以外的视域，看问题先入为主："我是教育人，我看的都是教育"，自以为客观，其实未必。四是不清楚教育在社会公共治理中需要哪些资源、环境、条件，也不熟悉外部资源和它们的运作方式。五是社会认可度不高，别人不把他当"自己人"，他对别人也不熟。这样，调度资源、客观评估、呼应内外的需求，都成了短板。

第三类，有教育经历、但没有做过教育管理。

长处，是两头都沾一点：读过师范、教过书，对课堂不陌生；又在外系统干过、做过管理，公共管理那一半不缺。短处是对教育理解不深，多半只停在课堂这一层；没做过教育管理，就不清楚学校与区域是怎么运转的，教育的整体性，是他最缺的。

第四类，在教育系统内做过教师和管理，又在外系统做过管理。

长处，是两头都硬：在教育系统做过管理，懂教育、懂学校；在外系统做过管理，懂公共管理，能和别的部门说话。而且出过外面再回来，多了一个参照系，不易窄化。短处是，这样的经历不容易有：两头都走通的人本来就少；回来后还有一段从"别的系统"转回"教育"的适应期，得重新把心放回教育上。

四类的优劣摆在一起，就是两面：一类是缺教育专业，一类是缺公共管理与外部视野。 所以四类都要补，只是补的不一样。

选派教育局长优秀不优秀，可以从以下几个方面来看。

一是从事情上看——他如何看待教育的事情：是把它看成一个一个的项目、一项一项的任务，还是看成一个有内在联系的整体。

二是从策略上看——遇到事情，他采取什么策略：是就事论事、一件一件地办，还是能抓住事与事之间的关系，一套一套地想。

三是从关系上看——他如何观察事与事、人与人、人与事之间的关系：看见的是"对立"，必须二选一；还是看见"关联"，能够互相理解、互相促进。

四是看他能不能找出区域教育治理的主线，并且围绕这条主线，把事情做成一个体系。

五是看他做的教育，符不符合国家政策、符不符合教育规律，最后能不能达到育人的效果。

说到底，这还是一个专业不专业的问题。

还要看两个时间。

一是他主政的这段时间——给这一波孩子、给区域教育，带来了什么影响。

二是他主政的过程——影响的不只是当下；有些做法还会往后延伸，影响后来的孩子、后来的学校。

一位不专业的局长做出的事，当下往往看不出问题，甚至像是政绩；等出了问题，人可能已经调走了。赔的是孩子那几年，而这笔账，没落在算账人的账本上。

最麻烦的，不是不做事，是认认真真地把事情做坏。 制度动力不足，根子就在这里。

这些，不是品德问题，不是态度问题，不是理想问题，是能力问题。那些越干越忙、越忙越糟的局长，多数不是不想把事办好，恰恰相反，他们常常最辛苦。问题不在想不想，在懂不懂。在能力上找原因，才找得准，也才治得了：不是去换一个"更好的人"，而是选对人、补专业。

为什么会有这样一支队伍，为什么这么多地方都是这样？说到底，是对教育的理解本身出了偏差。把教育看成一片谁都能管的"地方"，才会按"干部盘子里的一格"来配人；真把教育当成一件有自己规律、有自己专业性的事业，配人的时候，就不会不看专业。

也许有人会说：不是有地方已经在文件里写了"局长应当具有教育专业背景或教育工作经历"吗？是的。但这类要求多是"原则上"，不是硬杠杠。这与第一篇说的"不唯出身、看素养与精神"是一致的：真正该看的，不是他从哪个门进来，而是他进来之后，有没有站上这个岗位该有的那一层专业。

话说到这里，往下就该问：既然是能力问题，那这个能力从哪里来？能不能补？怎么补？地方今天能做点什么？这是第三篇的内容。

方华　上海市崇明区教育学院科研员、华东师范大学基础教育改革与发展研究所教育局长专业发展研究中心主任

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作者| 方华

编辑| 智库君

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