煤电新能源融合意见｜全国煤电调峰深度已达 40%，继续深挖改造成本抬升、动力不足

2026 年 9 月 28 日，国家能源局印发《关于推动煤电与新能源融合发展的实施意见》。文件总体要求中最核心的变化是：融合项目的新能源规模，要与煤电机组改造升级提升的调节能力相匹配。

这一要求改变了新能源指标的分配逻辑，不再按厂区空地面积、当地消纳空间分配，而是直接和煤电改造释放的调峰能力挂钩。文件配套解读同时点明了现实矛盾：目前全国煤电平均调峰深度约 40%，继续压低最小技术出力的话，改造成本会明显上升，企业开展调节能力改造的内生动力不足。

对比 2025 年 4 月印发的《新一代煤电升级专项行动实施方案（2025—2027 年）》可以更清楚地看到差距：文件要求现役机组最小发电出力达到 25%—40% 额定负荷，对应调峰深度为 60%—75%。而当前全国平均调峰深度 40%，对应平均最小出力约为额定负荷的 60%。两者统计口径不同，一个是单机技术要求，一个是全国平均实际水平，但差距明确：当前全国平均水平，距离目标区间的下限还差约 20 个百分点的调峰深度。

“十四五” 期间全国已累计完成 4.85 亿千瓦煤电灵活性改造，但改造成本随深度提升呈非线性增长。把最小出力从 60% 降到 50%，主要改造燃烧器和控制系统，成本相对较低；继续往下压，就要解决低负荷稳燃、脱硝入口烟温达标、风机及给水泵最小流量限制等技术问题，供热机组还要额外受 “以热定电” 的刚性约束。同一台机组，深度改造的单位成本可能是浅度改造的数倍。

文件只提到改造成本会明显抬升，没有给出具体数值，分档改造成本也没有公开数据。

文件提出的配套支持集中在机制层面，主要有三项：

1. 鼓励同一主体统筹开发，或组建联合体开发；

2. 支持项目参与电力市场和碳市场交易；

3. 按现行调度机制运行，通过市场实现协同收益。

其中真正新增的政策只有一条：融合项目产生的新能源弃电，不纳入新能源利用率统计与考核。

资金支持仅笼统表述为 “加大中央资金支持力度，对符合条件的项目予以补助”，没有明确补助比例、申请渠道和申报标准。

相比之下，改造的义务要求是可验收的硬标准：机组必须完成调节能力改造，煤电与新能源要分别独立计量，涉网性能要做到可观、可测、可调、可控，与公用电网要有清晰的物理界面和责任划分，相关费用公平分担。

这种政策与义务的不对等不是疏忽。国家层面文件无法直接确定电价标准，也不能设定专项财政资金，改造的资金最终要从容量电价、辅助服务补偿、省级专项资金中落实。文件最后也明确，支持各省级能源主管部门完善本地市场和价格机制。

文件的硬性约束主要集中在技术要求部分，十二条要求中有五条可直接作为验收标准：

- 新能源场址边缘距煤电厂址直线距离原则上不超过 100 公里；

- 煤电与新能源要分别独立计量电量；

- 并网后的暂态稳定、短路电流水平、电能质量要满足电网安全稳定标准；

- 接入线路尽量减少与存量电网线路交叉跨越。

其中 100 公里的距离要求，明确了文件的适用范围：仅针对煤电厂周边就近布局的新能源项目，不涵盖 “沙戈荒” 大型新能源基地。那些基地距离煤电动辄数百公里，依靠特高压外送，属于另一套发展逻辑。

因此适用的煤电厂主要集中在三北和沿海地区，这些电厂周边有土地、有电网接入条件、有就近负荷。据官方解读，公用煤电机组装机占比接近九成，整体规模不小，但也不是覆盖全部煤电。

文件划分了五类融合场景，整体来看，减碳效果越好的场景，落地难度通常越高。其中厂用能替代、自备机组替代的门槛最低：厂用能替代只替换厂用电部分，占发电量比例很小，利用煤场、厂房、厂区闲置空间建设分布式光伏即可实现；自备机组规模小，企业自身有降碳需求，改造意愿更强。

公用机组是融合的主力场景，涉及发电量、利用小时数和收入结构的调整 —— 机组少发电就会减少收入，改造成本还要企业自行承担，推进难度更大。

文件对第一、三、四类场景给出统一碳排放目标：较融合前降低 5% 以上，力争降低 10% 以上；对第二类供热场景，只提降低供热受阻比例；第五类场景没有提碳排放要求。整体上，能核算清楚的就明确目标，核算不清的就不作要求。

三处碳排放目标都用的是 “鼓励” 表述，不是强制要求，“十五五” 末也只提 “显著降低”。全文唯一真正的约束性条款，就是新能源规模与煤电调节能力相匹配。

文件中有一处表述不一致需要注意。总体要求里，新能源规模挂钩的是 “调节能力”，核心是压低最小出力、腾出发电空间，用于消纳新能源。但在组织实施部分，给省级部门的授权里，写的是 “明确电网线路资产处置要求、融合项目顶峰能力核定”，核定的是 “顶峰能力”。

顶峰能力指的是尖峰时段能不能顶上去，保障电力供应；调节能力指的是低谷时段能不能压下来，保障新能源消纳。如果省份按顶峰能力核定新能源规模，相当于奖励保供型改造，而非消纳型改造，和文件的核心导向相反。

公开材料没有解释这种表述差异，大概率是两套起草口径合并留下的痕迹，不是刻意设计，具体执行标准还要等省级实施细则确认。

官方解读给出 “十五五” 预期目标：融合新能源规模达到 2 亿千瓦，对应减碳 1.3 亿吨，折算下来每兆瓦新能源年均减碳约 650 吨。

这个数值不算高，且有前提：650 吨是按实际发电量计算，不是按装机容量算。如果外送受限、消纳不足，实际减碳量就会下降。所以弃电不纳入考核的政策，既是给企业松绑，也说明起草方清楚这些新增新能源电量不一定能全部消纳。

政策落地还有两个时间差：中央补助标准要等财政部门明确，省级价格机制要等各地出台细则。在此之前，2026 年内这份文件能推动的，主要是那些本来就在改造计划内、刚好缺新能源指标的项目，属于顺水推舟，很难带动原本没有改造计划的项目。

后续可以重点观察两个信号：

第一，省级实施细则里怎么核定新能源规模，是沿用 “顶峰能力” 的表述，还是回归 “调节能力” 的核心逻辑。

第二，第一批项目的配比：煤电改造压低的最小出力空间，和配套新能源规模的比例关系。如果比例接近 1:1 甚至更高，说明当前主要是在发放新能源指标；如果明显低于 1:1，才说明改造本身在实质推进。

内容来源：网络综合编辑