出口许可证目的国与实际不符的违法责任——以某申报不实案件为切入

一、案情简介

2026年1月25日，当事人以一般贸易方式向海关申报出口二氧化锆20000千克，申报商品编号2825600090，申报FOB总价80000美元，申报抵运国和最终目的国均为阿曼，随附出口许可证载明进口国为阿曼。经海关调查，上述货物实际抵运国和最终目的国为俄罗斯，与报关单申报内容及许可证载明进口国均不相符。经计核，上述违法货物价值为人民币564584元。

海关认定，当事人的上述行为被认定违反了《中华人民共和国海关法》第二十四条第一款之规定，构成同法第八十六条第三项所列之违反海关监管规定的行为。依照《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十五条第三项及《中华人民共和国海关行政处罚裁量基准（一）》（海关总署公告2023年第182号）第九条第二项、第十二条第二项之规定，海关决定按从轻裁量阶次对当事人科处罚款人民币4.3万元。

二、相关规范

·《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》

第十五条　进出口货物的品名、税则号列、数量、规格、价格、贸易方式、原产地、启运地、运抵地、最终目的地或者其他应当申报的项目未申报或者申报不实的，分别依照下列规定予以处罚，有违法所得的，没收违法所得：

(一)影响海关统计准确性的，予以警告或者处1000元以上1万元以下罚款；

(二)影响海关监管秩序的，予以警告或者处1000元以上3万元以下罚款；

(三)影响国家许可证件管理的，处货物价值5%以上30%以下罚款；

(四)影响国家税款征收的，处漏缴税款30%以上2倍以下罚款；

(五)影响国家外汇、出口退税管理的，处申报价格10%以上50%以下罚款。

·《货物出口许可证管理办法》

第十一条　各发证机构按照商务部制定的《出口许可证管理货物目录》和《出口许可证管理分级发证目录》范围，依照下列规定签发出口许可证：

（一）实行配额许可证管理的出口货物，凭商务部或者各省、自治区、直辖市、计划单列市以及商务部授权的其他省会城市商务厅（局）、外经贸委（厅、局）（以下简称各地商务主管部门）下达配额的文件和经营者的出口合同（正本复印件）签发出口许可证。

（二）实行配额招标的出口货物，凭商务部发布的中标经营者名单、中标数量、《申领配额招标货物出口许可证证明书》或者《配额招标货物转受让证明书》以及中标经营者的出口合同（正本复印件）签发出口许可证。

（三）易制毒化学品的出口，凭《商务部易制毒化学品出口批复单》和经营者的出口合同（正本复印件）签发出口许可证。

（四）计算机的出口，凭商务部批准的《出口计算机技术审查表》和经营者的出口合同（正本复印件）签发出口许可证。

（五）监控化学品的出口，凭国家履行禁止化学武器公约工作领导小组办公室批准文件和经营者的出口合同（正本复印件）签发出口许可证。

（六）消耗臭氧层物质的出口，凭国家消耗臭氧层物质进出口管理办公室下发的批准文件和经营者的出口合同（正本复印件）签发出口许可证。

（七）其它实行出口许可证管理的出口货物，凭商务部批准文件及经营者的出口合同（正本复印件）签发出口许可证。

·《出口许可证申请签发使用工作规范》

第十一条发证机构对出口许可证的申请应核验以下内容：

（一）经营者是否具有相应的经营资格，自由贸易试验区企业按照相关规定执行；

（二）经营者提交的出口批准文件是否完整、有效；

（三）申请表的相关内容与出口货物管理及许可证管理的有关规定、出口批准文件以及出口合同的内容是否相符，备注栏的内容是否完整、准确；

（四）按要求应填写品牌、规格等级、设备状态、备注等内容的，是否如实、完整填写；

（五）需要提交的其他材料是否符合有关规定。

三、律师评析

根据海关的处罚逻辑，本案当事人行为的违法性在于其出口二氧化锆时提交的许可证件所载明的进口国与报关单申报内容及实际目的国均不相符，已超出原许可证载明的授权范围。由《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》（以下简称《处罚条例》）第五条可知，海关对当事人处以罚款等行政处罚，但不免除其依法提交进出口许可证件的义务。许可证的发放和交验涉及两种不同的行政关系。一旦案涉行为被海关定性为申报不实影响许可证件管理，就意味着该许可证在法律上已然失效，货物也将无法被放行。

显然，此类案件已牵涉出口许可证制度的功能定位、海关与商务主管部门之间的职权配置，以及申报不实案件定性处罚的规范基础。若追问下去，则触及更深层次的行政许可问题。出口许可证管理制度是否必然关注货物的流向？许可证审批主管部门是否要对出口目的国进行审查？若是，其正当性何在？若否，则何者不需要？

（一）为何国家要对部分产品实施出口许可管理

出口许可证上载明的目的国信息是否具有实质性的法律意义，取决于出口许可制度本身承载着怎样的规范目的。如果出口许可仅仅是贸易统计的工具，那么目的国信息的不符或许只涉及申报准确性问题；但如果出口许可是国家实施差异化贸易管理的制度安排，那么目的国信息的法律地位便需要重新审视。

我国出口许可制度的规范基础，集中体现在《对外贸易法》第十六条至第十九条。该法第十六条规定，国家准许货物与技术的自由进出口，但法律、行政法规另有规定的除外；第十八条进一步列举了国家可以限制或者禁止有关货物、技术进出口的法定情形，包括为维护国家安全、社会公共利益或者公共道德等。第十九条则确立了实现上述限制的具体手段，即配额、许可证等方式。由此可见，出口许可证并非独立存在的限制出口手段。《货物出口许可证管理办法》第一条以更为凝练的方式概括了出口许可制度的规范目的：“为了合理配置资源，规范出口经营秩序，营造公平透明的贸易环境，履行我国加入的国际公约和条约，维护国家经济利益和安全。”

结合我国当下实际，《货物出口许可证管理办法》第一条规范目的所对应的货物类型，主要有以下三种：

第一，以“合理配置资源”为目的的货物。此类货物多属国内供应有限或具有战略价值的自然资源和初级产品，出口许可管理的首要功能在于防止资源过度外流，保障国内产业的基本需求。具体包括天然砂（含标准砂）、矾土、磷矿石等。出口活牛、活猪、活鸡（对港澳市场）以及小麦、玉米、大米及其粉类，则属于另一类“合理配置资源”的管理对象，其管理目标更多指向保障港澳地区的民生供应稳定，具有区域性的资源配置考量。

第二，以“履行国际公约和条约”为目的的货物。此类货物的许可证管理直接源于我国承担的国际法义务。例如，在环境保护领域，消耗臭氧层物质的出口许可证管理，其规范依据直接来自《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》及其修正案。该议定书对受控物质的国际贸易设有明确的削减时间表和进出口限制，我国的出口许可证制度正是履行这一公约义务的国内法转化。又如，在濒危物种保护领域，列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录的野生动植物及其产品的出口，需要取得允许进出口证明书。

第三，以“维护国家经济利益和安全”为目的的货物。此类货物的管制逻辑较为多元，需要先厘清一个前提，该规范目的实际上存在两条并行的路径。一条是《出口管制法》框架下的出口管制，其管制对象为两用物项、军品、核等与国家安全和防扩散义务直接相关的物项；另一条则是出口许可证管理中的特定货物，其审查逻辑以产业秩序调控和国营贸易资质为主，包括白银、钨及钨制品等属于出口国营贸易管理货物。

（二）目的国信息在出口许可证管理中的功能定位

出口许可证证面所载“进口国（地区）”一栏，究竟承载何种意义？从现行规范和实践看，目的国信息在不同类型的许可管理制度中承担着截然不同的功能。较为常见的有以下三种功能：

第一种功能是审查许可对象。在出口配额许可证管理中，配额本身就是按目的国切分的。对港澳的活牛、活猪、活鸡，配额以特定目的国为发放对象，不得挪用于其他市场；煤炭、原油、成品油、大米等配额亦按目的国逐年核定。在此类许可下，目的国不是许可的附加信息，而是许可本身的标的，改变目的国/地区即等于改变许可对象。需要说明的是，按目的国切分配额的做法，其规范依据并非《货物出口许可证管理办法》本身，而是商务部年度配额分配通知等具体行政行为。

第二种功能是审查许可条件。在不少涉及国际义务履行的出口许可中，目的国是签发许可的前提条件。以濒危野生动植物种的进出口为例，出口列入CITES附录I的物种及其产品，须经国务院野生动植物主管部门批准，并向国家濒危物种进出口管理机构申领允许出口证明书；申领时应当提交进口国政府主管机构签发的允许进口证明书，进口国为非缔约国时提交其主管机构出具的等效文件。消耗臭氧层物质的出口亦遵循类似许可原理，我国对列入《中国进出口受控消耗臭氧层物质名录》的物质实行进出口配额许可和总量控制管理，对于特殊用途的出口，需提交进口国政府部门出具的进口许可证或其他官方批准文件。

第三种功能是确定风险等级。在管制物项的出口许可审批环节，目的国是许可审查的核心变量之一，《出口管制法》第八条第二款就明确规定：“国家出口管制管理部门可以对管制物项出口目的国家和地区进行评估，确定风险等级，采取相应的管制措施。”以两用物项作为参照，《两用物项出口管制条例》第十条就明确了国务院商务主管部门会同外交、海关等国家有关部门可以结合“对国家安全和利益的影响”“履行防扩散等国际义务的需要”等因素对两用物项出口目的国家和地区进行评估，确定风险等级，采取相应的管制措施；该条例第十八条第二款则规定，出口许可证件有效期内，出口经营者需要改变出口目的国家和地区等关键要素的，应当依照本条例的规定重新申请两用物项出口许可，交回原出口许可证件，并暂时停止出口。

（三）目的国信息是否必然影响许可证的效力

这是本案最核心的法理问题。当事人取得了出口许可证，报关单申报的目的国与货物实际去向完全一致，问题仅在于货物实际去向与出口许可证证面所载不符。在此情形下，原许可证对本案货物是否仍然有效，抑或自始无效？就此，我们可结合《中华人民共和国出口许可证》证面内容规范中第八项“进口国（地区）”的变迁进行切入。

商务部在2008年印发的《出口许可证签发工作规范》中对“进口国（地区）”的描述为：“指合同目的地。”而在2020年，商务部印发《出口许可证申请签发使用工作规范》，对“进口国（地区）”的含义进行了重新解释，具体为：“指合同中列明的货物出口的最终目的地。”由上可知，2008年《出口许可证签发工作规范》将其界定为“合同目的地”，但“目的地”究竟指合同的履行地、货物的发运地，还是货物流转的商业终点，规范本身并未明示。2020年《出口许可证申请签发使用工作规范》将其重新界定为“最终目的地”，排除了中途转运、经停等中间环节对证面记载的影响。造就上述变化的原因是多方面的，2020年出口许可证件申领和通关作业全面实行无纸化是其中之一。根据商务部、海关总署公告2019年第64号，自2020年1月1日起，海关通过联网核查验核出口许可证电子证书，不再进行纸面签注，并将出口许可证使用状态、清关情况等数据电文及时反馈商务部。在电子数据环境下，只有当出口许可证所载明的“进口国（地区）”和出口报关单上的“运抵国（地区）”保持一致时，二者才能实现自动比对。质言之，当下出口许可证证面规范中“进口国（地区）”之所以被定性为“最终目的地”，是因为其需服务于数据比对的目的。

当然，本文并非否认目的国信息对出口许可证的效力所产生的影响，在出口许可证管理框架下，目的国信息的功能不能一概而论，应当根据许可管理的具体类型分别判断。其一，在按目的国切分配额的货物中，目的国是许可本身的标的。配额以特定目的国为发放对象，改变目的国即等于改变许可对象。其二，在基于国际公约义务管理的货物中，目的国是签发许可的前提条件，出口经营者须提交进口国主管机构出具的进口证明或等效文件，目的国不符将直接导致许可要件缺失。在二者以外，《货物出口许可证管理办法》所列明的部分实施出口许可证管理的货物，其目的国信息既不构成许可标的，亦不构成许可条件，而仅作为发证机关据以进行贸易统计、流向监测与事后核销的记载事项。

本文认为，矾土、磷矿石等资源性货物，白银、钨及钨制品等国营贸易管理货物，均属此列。对于上述两类货物证面目的国与实际流向不一致的情形，行政及刑事司法实践的态度存在显著分歧：部分办案机关并不认为上述两类货物的目的国信息会影响许可证效力，如苏园关缉违字〔2025〕12号行政处罚决定书；但个别办案机关会将此类情形认定为“伪报目的国走私国家限制出口的货物”。显然，后一种定性的症结在于，其将“许可证件管理”与“限制性管理”混为一谈，并认为证面信息不符必然导致证件无效。然而，《行政许可法》明确规定，撤销权专属于发证机关或其上级行政机关；该条所列撤销事由，无论属可以撤销还是应当撤销的情形，评价的都是许可作出时点已经存在的瑕疵，而货物实际流向偏离证面是许可作出之后的客观事实，与任何一项事由都不相符。况且纵使事由成立，许可失效也须由有权机关作出撤销决定，不会因嗣后事实自动发生。海关既非有权撤销的机关，却以交验环节的处罚间接宣告许可已然失效，实属以处罚权僭越撤销权。

本文作者：上海兰迪（深圳）律师事务所专职律师 陆怡坤律师