朱旭伟 |“地摊经济”相关政策分析——以济南市为例

一、“地摊经济”与政策背景

地摊经济，是指通过摆地摊获得收入来源而形成的一种经济形式。摊贩在街道、广场等场所摆设摊点，贩卖商品或提供服务。改革开放后，随着我国城市化水平不断提高，对市容市貌的要求越来越高，存在难以管理，流动性大，商品质量参差不齐等问题的地摊商业成为了城市治理的重点目标，甚至被调侃为城市的“牛皮藓”，有的城市甚至出台行政法规明确不允许在市区主要街道露天摆摊设点。

如2016年1月1日济南市人民政府发布的《济南市城市市容管理条例》在其第三十一条明确规定：任何单位和个人不得擅自占用城市道路摆摊设点以及从事生产、销售、修理、加工等经营活动。在城市主要道路上不得设置集贸市场、摊点群；在其他道路上经批准设置的，应当整洁有序。在指定区域和规定时间段内从事经营的临时摊点或者举办的文化商贸活动，经营者或者举办单位应当及时清理产生的垃圾，不得污染、损坏路面。

而国务院颁布的《无证无照经营查处办法》规定，以下两类经营活动不属于无证无照经营：在县级以上地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动；依照法律、行政法规、国务院决定的规定，从事无须取得许可或者办理注册登记的经营活动。

由此可见，我国政府对于地摊经济的态度较为明确：除批准外不准许私自摆摊设点，即使从事的销售或服务无须办理许可或登记，也需要在指定的场所和时间经营。

新冠疫情后，为了恢复经济，政府采取一系列鼓励市民摆地摊。越来越多不同行业和领域的民众愿意来尝试这种低门槛、低风险、低成本的创业。地摊经济在中国又得以迅速发展，3月15日成都市率先发布了疫情防控期间对商家和经营者实施审慎包容的监管政策，允许商户摆地摊、临时占道经营。

这一政策也取得了明显的效果。数据显示，截至5月底，成都全市设置的临时摊点2234个，允许流动商贩经营点20891个，增加就业岗位10万个以上，中心城区餐饮店铺复工率超过98%。而成都率先给“地摊经济”松绑的做法得到了李克强总理的肯定以及中央的支持：2020年5月27日，中央文明办明确，在2020 年全国文明城市测评指标中，不将马路市场、流动商贩列为文明城市测评考核内容。郑州，南京，青岛等国内大中城市纷纷政策响应和效仿，在受到新冠疫情冲击最严重的湖北，在宜昌，黄石，武汉等地，也开放了夜市与地摊经济。

政府可以通过鼓励地摊经济的发展，达到其政策目标。

本文从以下几个方面来讨论发展地摊经济的好处。

一是可以满足消费者多样化的需求。疫情之后，消费出现了“报复性”反弹，而实体店由于疫情的冲击，存在着库存难以消化，重新整顿开业的时间长，或者由于现金流断裂导致店铺租金无以为继等问题，而地摊经济凭借着其灵活的经营方式和低廉的开业成本成功“上位”。在地摊经济中， 消费者能够以相对低廉的价格购买相同质量的产品， 琳琅满目的各类商品不仅满足了消费者的各类生活需求，也给他们带来了切实的便利和价格优惠。

二是缓解了疫情之后的就业压力，促进经济的恢复与发展。中央政府的“六稳六保”政策强调了就业对于民生的重要意义，有专家指出：对于暂时失业的低收入群体而言，地摊经济投资成本较少，就业形式灵活，准入门槛不高，具有“小快灵”的特点，可以在较短时间内增加大量就业岗位。尤其是在受到疫情影响、国内就业创业形势严峻的情况下，地摊经济更是成为众多就业者和创业者的首选，广大就业者和创业者可以借助地摊经济找到适合自己的新的就业方式，在危机和困难中不仅可以增加自己的实际收入，同时也能够帮助国家降低社会失业率，从而有利于实现国民经济健康稳定发展。而成都等地的经济数据也证明了这点，数据显示，截至5月底，成都全市设置的临时摊点2234个，允许流动商贩经营点20891个，增加就业岗位10万个以上。

地摊经济的不断发展，也暴露了其存在的一些问题。

一是影响市容市貌和城市环境卫生。由于地摊经济流动性较强，为了招揽顾客增加收益，摆摊地点一般是在人流量较大的繁华地段，可能会影响正常交通秩序，随意摆放的摊位摊点也会影响市容市貌。

二是影响实体店的经营收益，由于地摊售卖无须承担租金与广告费，也不需要相对较长周期的经营许可登记，这无异于重构了原有的商业格局。地摊和实体店存在竞争关系，这可能会引起同质商品间的“价格战”，扰乱正常的市场经济秩序，增加市场经济的管理难度。

三是商品质量参差不齐和消费者维权困难。地摊上出售的商品，质量参差不齐，可能存在假冒伪劣产品。在餐饮行业可能会出现食品安全等问题。而地摊经营者流动性较强，相对于实体店缺少售后服务意识。加之市场监管措施不完善，准入条件松，商品质量一旦出现问题，消费者维权困难，消费者权益难以得到有效保障。

为了规范和促进地摊经济的发展，各地出台了相关政策。接下来将以济南市为例，分析有关地摊经济的政策。

二、政策主要内容

济南市制定了《积极应对新冠肺炎疫情进一步做好稳就业工作的实施意见》，强调了在新冠疫情期间稳定就业的重要意义，将地摊经济作为实现“灵活就业”和疫情后恢复经济的重要手段之一。而济南市政府也应该承担起政策服务，日常监管和配套设施建设的主体责任。

6月，济南市发布了《关于推动济南夜间经济提质升级打造“夜泉城”2.0版的若干措施》，着力提升夜间经济IP品牌，培育夜间经济主题街区，举办夜间经济特色活动等方面发力，推动夜间经济提质升级，满足市民、游客夜间休闲消费需求。

在“夜经济”当中，地摊和小店成为了其中的主体。根据文件，济南市将规范开展“店外设摊”试点：抓住文明城市考核内容调整的有利时机，适度放开有条件地摊夜市经营，允许限时占道经营；规划引导地摊夜市经营。改造提升环联夜市业态，作为地摊夜市示范区在全市试点。鼓励有条件的区县结合当地文化特色合理规划传统地摊夜市；大力发展“小店经济”。优化“小店”准入流程，缩短审批时限，引导各类业态延长营业时间；支持餐饮类门店增加夜宵品类和休憩场所，提高消费者逗留时间；适度允许商家制作个性化店招店牌美陈和街头艺人演唱，扩大城市居民就业机会。

而在2020年济南市《关于转发鲁政办发〔2020〕19号文件做好支持多渠道灵活就业工作的通知》作为对于多渠道灵活就业的政策延续，进一步完善了相关政策体系。

三、政策分析——以政府与市场的关系为主线

从济南市的政策来看，地摊经济的形态是因政府倡导而兴起发展，贴合了疫情期间就业不足的现实需求，政府在事前审批，事中监管方面起到了重要的作用。济南市以“夜经济”为主线发展地摊经济，原先不允许摆摊占道的政策被放开：一是在时间上延长营业时间，二是具体列举路段和街区，适度放开有条件的地摊夜市经营，允许限时占道经营。

提供的政府服务有优化夜经济公交线路，常规公交线路延时，开设主题环游专线和商家定制专线满足市民夜间出行需求。并且通过官媒大力宣传政策以及推出“乐享 2020 之夏·动感夜泉城 2.0 版”、夜经济地图等蓝图目标，营造对地摊经济良好宽容的社会氛围。

在鼓励地摊经济的政策体系当中，政府通过规范、引导以及宣传重塑了市民对于地摊经济的看法，一扫原先的负面观点，广大市民反而将其视为增加收入、享受生活的重要方式。

当广大市民的观点有了变化之后，原先的市场形态也被重塑，商业利益在地摊经济。实体店和消费者三个群体中被重新分配，前文提到，地摊和实体店存在竞争关系，地摊经济的迅猛发展，无异于切走了实体店的一块“蛋糕”，使得实体店不得不屈服于这种新的经济形态，应对方式有二：

一是打“价格战”，降价来吸引消费者，或者是加入摆地摊的大军当中，在政策的允许下，店铺不仅仅局限于店内；

二是通过错位竞争的方式，通过差异化的商品和服务来细分消费群体，在“消费升级”的浪潮之下，吸引附加值更高的消费。

而在实际的情况下，笔者发现，由于夜经济主要以小吃、杂货、价格较低的服装等为主，所以实体店往往采取第一种应对方法。按照经济学的理论，当“价格战”使得价格相对较低时，此时经济当中存在着消费者剩余，消费者是交易中获益的一方。政府通过引导地摊经济的发展使得经济利益在三方之间得到重新分配，形成了以市场交换为媒介的利益再分配模式。

在地摊经济逐渐被广大市民接受，不少市民以及实体店商家跃跃欲试准备投入资金进入地摊市场当中之后，发展地摊经济仍存在种种障碍，如经营许可、货源问题、启动资金等等。济南市政府针对这些问题，采取包容鼓励的政策：

一是事前精简审批和经营许可的手续以及流程；

二是启动专项资金，给予贷款支持；

三是发布免罚事项清单，对市场主体发生的情节轻微、纠正及时、没有造成危害后果等违法行为，可免于行政处罚；

四是推进柔性执法，在行政执法中推广运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段。济南市政府通过事前事中事后三个时间段的不同手段，在资金、审批以及减免处罚等方面打消了有意愿参与地摊经济的商家的顾虑，解决了实际存在的资金和许可问题。

传统的摆摊占道经营存在的种种问题，缺乏自律性，需要政府加以规范。济南市政府通过下达政策文件配合城管人员和执法部门引导，同时在疫情期间严守防疫底线，出台了相关指导意见，着重强调对于地摊经济要有序设置，加强管理，要求地摊经济符合消防、食品安全、市容环境等各方面要求。

为了减少地摊对于社会的负面影响，济南市要求夜间经济聚集区原则上应避开医院、学校、机关、敬老院等场所，避开城市主干道；避免影响行人和车辆正常通行、避免影响居民正常生活维护并保证道路畅通。要求经营者应遵守外摆时间、摆放范围及油烟、生活垃圾处理等精细化管理措施，禁止产生油烟、垃圾落地及扰民的现象。

政府各部门作为治理的主体，通过合法地行使强制力来达到自己的目标，协调各方的利益。在地摊经济当中，存在着复杂的利益对立关系，存在着摆摊与道路通行、市容市貌与噪音垃圾污染等多对矛盾，这在多方面考验政府的治理能力。

对此，济南市的做法是协同配合，齐抓共管。根据相关文件，商务部门负责夜间经济商业业态的规划引导，公安部门负责社会治安工作，夜间经济活动秩序维护，确保活动安全，负责街区周边机动车疏导和规范停放管理；文旅部门负责开发夜间文旅融合项目，推出夜间旅游产品；消防部门负责消防安全指导和监督工作；市场监管部门负责餐饮类经营业户的食品安全；城管部门负责市容环境卫生秩序，依法依规查处区域外外摆经营行为。政府多部门的协同促进了政策的整体性建设与落实。

前文明确了政府在地摊经济的发展中起到的作用可以概括为“引导、监督、服务”。而作为政策的作用面的市场，不仅仅是政策被动的接受者，作为政策涉及利益的一方，在利益重新分配之后，市场主体还参与了政策方案的优化和改进。

市场主体之间具有密切的联系，同行业的商家往往会结成行业联合，不一定是有具体实体的“联合会”，而是带有“商帮”、“互助”性质的具有共同利益诉求的群体。在鼓励地摊经济的政策发布前期，广大群众的态度是观望，直到政府做出了相应的承诺和政策文件之后，才进入地摊经济的市场。有受访者指出，此前处于“失业”状态。两人原在美容美发行业工作，他负责剪头发，女友擅长“美容”。疫情期间，因店里生意不景气，两人没了工作。决定摆摊前，他向一些朋友作了咨询，了解到“城管最近管得不严”。朋友告诉他，在街边摆摊，只要不影响行人，不占盲道，便“没人来撵”。对他来说，这很关键。“就怕钱还没赚着，摆摊工具就被没收了。”

政策目标群体对于政策的反应和接受程度直接影响到了政策的实行效果。而政策的执行过程中可能存在的信息不对称问题，直接影响到政策目标群体对政策的理解和接受程度。

大众传媒的迅猛发展，信息传播的途径和效率大大提高了，政府在政策发布初期利用大众传媒传播公共政策信息，实现政府与社会公众的双向沟通引导社会舆论，影响公共政策议程设置、内容安排。

在政策执行阶段，广大人民群众利用自媒体平台发布自己关于政策的见解、合理利益诉求，从而推动政策制定者和行政执法人员修正政策以及执行手段。在济南市地摊经济相关政策执行中，人大代表、政协委员建言献策，为群众发声，作为利益相关体的个人如摊贩、消费者也利用合理的手段，借助自媒体的渠道对政策提出相关建议。而这个过程也是政府与社会的双向互动交流过程，政府听取群众的合理利益关切，不断改进相关政策和具体执行措施，推进政策的传播、落地、改进，实现政府与市场的良性互动。

四、政策效果评价

前文已经叙述了地摊经济兴起和发展带来的益处和问题，而当政府实行鼓励发展、通过政府服务便捷地摊经济发展的政策之后，不止对经济发展和多渠道灵活就业产生有利的影响，对于政府本身也存在实质性的影响，可以采取一种“成本—收益”的角度进行思考。

1、政府实行政策的成本

政府实行政策的成本可分为可以预见到的和政策带来的未知的，在政策不断执行中才逐渐显露出来的“隐形成本”。实行政策之后，首先增加的就是城市管理成本。这与地摊经济的原始属性密切相关，由于流动商贩摆摊涉及到占道经营、无牌经营和影响市容市貌，城市治理的难度进一步上升，对此，济南市采取的做法是多部门联合执法加强监督和柔性管理，在这个过程当中，需要增加行政执法人员的投入，对于在疫情期间财源紧张，财政压力较大的地方政府，公务支出的增加难免会加剧其财政负担。

而政府治理成本的增加不仅仅体现在有形的“财政支出”层面；作为受到社会监督的执法者的政府部门，需要在政策的模糊边界以及前后政策矛盾时做出临场的决策。举个例子：到底一个摆摊售卖小吃的摊贩是否应该办理健康证、经营许可证，在获取市场主管部门的许可后再开始售卖？按照鼓励地摊经济的政策来说，小吃经营者大可以进入市场售卖；但同时政策也要求地摊经济符合食品安全要求，对于城管部门和市场监管部门，处在政策模糊边界的这类行为应如何界定和处理？这考验的是执法者对政策的理解和执行能力，而受到广大群众监督以及大众传媒的迅速发展可能使得一个不当的执法行为迅速在网络上传播，影响市场经济参与者的热情以及政府的形象，从而影响到政策的执行效果。

2、政府实行政策的收益

政府实行政策不仅会产生直接的效果，也就是对要解决的公共政策问题及目标群体所产生的作用，具体在济南市鼓励地摊经济的表现为增加的就业、居民收入提高、促进经济发展等等，也会产生附带效果，超出公共政策制定者原来的目标和期望，在鼓励地摊经济的一系列措施之后，主要体现在提高政府行政协作能力以及政策的示范效果两方面。

首先体现在对政府各部门协作能力的加强上，政府多部门的协同促进政策的整体性建设与落实的同时，济南市政府的做法是协同配合，齐抓共管，这对于各部门的联合执法与协作能力是一次有益锻炼。

在这当中，政府各部门之间的信息流通和共享需要建立统一的跨部门信息平台，否则，“信息孤岛”的现象存在，对跨部门协作的实践，将造成严重的后果。对于执法人员的统一调配和现场处置也需要做到高效和合理，这就需要打破层级和部门限制，建立部门间的伙伴关系，通过平等沟通、制度兼容等来推进协作，可以设想参照“归口管理”制度以党委牵头建立一个“地摊经济发展领导小组”，来推进各个单位的协作。

但很可惜的是，作为疫情期间的临时政策，地摊经济显然没有那么高的政治地位支撑政府单独为其建立一个领导小组。

对于地摊经济，需要保证政策的一致性和延续性，这就要求政府各部门达成对于特殊情况的共识。比如上文举的关于小吃摊贩的例子，这就需要城管部门和食品安全监管部门达成共识和统一的处理意见。曾经出现过的“四顶‘大盖帽’管不了一根豆芽菜”现象：质监部门称自己负责食品生产加工环节，市场上的豆芽归工商部门管理；工商部门称豆芽是初级农产品，应归农业部门管；农业部门称没拘留资格，很多违法商贩在检验结果出来前就逃跑了，食品药品监督管理部门则称，只负责检测饭店或食堂里做好的饭菜。 如何能避免这种情况在地摊经济的管理中再次发生？有学者指出：这就要求构建部门间培育协作信任的组织文化、设立专门协作机构、实现目标整合、优化资源配置、建立信息平台和实行协作问责。

政府实行政策，尤其是地方政府在中央意见指导下进行的政策，起到了“示范田”的作用，中央对于“地摊经济”的态度从一开始的暧昧到逐渐明确，而作为“先行者”的成都市在3月15日率先发布了“五允许一坚持”政策鼓励地摊经济，李克强总理也不点名地表扬了成都市政府的做法，在2020年全国两会上，全国人大代表杨宝玲建议，在进一步加强规范城市管理的同时，因地制宜，释放“地摊经济”的最大活力。而济南市不仅仅为地摊经济松绑，给予“地摊经济”与从业者合法地位，还建立了配套的政策体系和提供相应的政府服务，对于其他城市在该领域制定统一的地摊经济准入许可标准、从业资格条件和入市手续，采取颁发资格证、许可证等等后续政策体系具有示范效果和联动效应，其他城市也可以吸取济南市政策当中的不足之处结合当地的实际情况，将政策本地化。

3、政策的潜在与象征性效果

对于政策，随着时间的流逝，人们往往无法准确估计政策带来的完全效果，在政策的执行初期，（初期可能是相对于长期来说的概念）社会、个人以及政府往往着力于表面的效果，在济南市鼓励地摊经济中，人们会考虑收入的增加，市容市貌的变化，政府会考虑对地摊的监管，食品安全，就业率的上升等等。但政策在长期，即使政策被修正或出现了新的政策替代，原有的政策的潜在效果仍然会存在。政策改变了人们的思维模式以及预期：例如如果以后经济体发生了外部冲击引起了失业和经济衰退，之前鼓励地摊经济的政策传递了政府将维持就业的政策偏好，此时面对失业和经济衰退的情况，人们会预期，政府仍在保持充分就业的政策偏好下，采取鼓励就业的政策，并且配套相应的财政货币政策。对于其他潜在效果，因为缺乏实证材料和经验，很难做出预测。

公共政策的内容是实质性的，但其产生的有形效果可能十分微弱。比如最近的“灵活就业”一词引起了社会上的争论，争议的焦点在于不稳定的工作和收入是否符合“就业”一词的原意，还是说“灵活”一词已经体现了其本身区别于真正就业的实质。政府通过鼓励地摊经济的政策，向外界传递了政府鼓励就业、支持创业的政策偏好，在无形中让目标群体以为他们关心的问题已经得到解决或者正在解决之中，从而减轻对政府的压力或者激发起创业、就业精神。

4、政策的可持续性探讨——鼓励地摊经济是否是一个长期政策？

实行政策的成本和收益内包含了政府对于兼顾效率与公平问题的态度，在济南市的政策体系当中，鼓励摆摊确实能提高商品和服务的流通与交换速度，但与此同时影响到了交通、市容，产生噪音与垃圾污染，影响到其他社会成员的合法利益。

那么如何兼顾社会不同成员的利益诉求，在矛盾当中寻求一个恰当的点呢？

鼓励地摊经济是否是一个长期政策还是疫情之下的权宜之计？

现在处在政策发布快两年后的2022年，当我们重新审视政策以及当前的执行情况，不难发现，原先红红火火的地摊经济仿佛悄然退出了主流媒体的报道以及我们的视野当中。鼓励地摊经济的政策没有在文件层面上停止，各地也没有取缔摆摊行为，社会环境的变化使得政策不再适应实际，新冠疫情的反复、人民对于稳定工作的强烈偏好、城市化不断发展的要求使得“地摊经济”难以成为主流的经济模式，而是作为一种“正规”经济的补充，人们拓宽收入的来源，作为生活的“调味剂”而存在。鼓励地摊经济的政策逐渐变成不限制地摊经济的发展。

人们面临着多种的就业选择，地摊经济面临着收入不稳定，可能存在的职业歧视，相对较差工作环境以及较低的利润率，很难称得上一个好的就业选择，逐渐淡出人们的视野也是不足为奇。

对于政府，终止一个政策仍然需要成本。而当前的社会环境对于政策变动的需求不大，因此虽然地摊经济的发展进入一个相对的低谷期，但政府仍然没有对整个政策做出修正或者终止政策。

当前疫情防控的常态化使得地方政府的首要政治任务是疫情防控，甚至在疫情面前，超级城市上海也得按下暂停键，政府的政策重心出现转移，对于地摊经济，政府难免无暇兼顾。

而设想一下，在后疫情时代，政府如何对待地摊经济还有待商榷。面临着经济提质增效、供给侧结构性改革的经济要求的中国，很难再在全国范围内推广地摊经济。因此，笔者认为，鼓励地摊经济的政策很难成为一个长期政策，只是由于政策存在的短期刚性和终止政策的成本过高，现行政策还没来得及做出改变。

五、总结

对于地摊经济，2020年的地方政府采取的是包容鼓励促进以及提供政府服务的政策体系，这与新冠疫情后的经济形势密切相关，是政府面临着恢复经济稳定、就业的经济目标，人民面对着收入减少，工作机会减少的现状做出的一次符合社会实际情况的政策转向。

但由于经济提质增效、供给侧结构性改革的经济要求，政府很难在全国范围内再次推广地摊经济。

因此，鼓励地摊经济的政策很难成为一个长期政策。但其确实在一定程度上促进了短期经济的恢复。政府协作能力的提高，具有直接和附带的、表面与潜在的效果。