冯川 | 开会：一种农村治理的群众工作方法

一

蒋屋自然村是广西廉州镇最偏僻的一个地方，也是距离廉北行政村的村委会最远的一个自然村。当地村民都说，原来的蒋屋村是廉北行政村中最差的一个地方，不仅垃圾多、猪牛粪便多、污水多，而且树林竹子多、道路窄小，连拖拉机和电动车都开不过去，一下雨就没办法行走。

为了提升村庄环境和村民生活品质，在清理垃圾的同时，更重要也更为难做的一件事就是扩建村道，将路基拓宽至3.5米。毕竟当地村民的地权意识都很强，村干部说村内的主要矛盾纠纷都是围绕土地展开的。村道的扩建，势必意味着占用村民的承包地和宅基地，甚至还需要村民拆除猪牛栏和院墙，涉及到村民私人利益与集体利益的重新调整。而村集体不但不具备补偿村民的足够经济能力，相反整个工程的实施本身还需要村民捐资出力。在这种情况下，扩建村道的工作如何开展？

笔者访谈了2015年主持村道扩建的村支书。在访谈中，村支书频繁提及的一种工作方法，就是“开会”。在县乡调研时已得知，“开会”是科层行政体系内部传达和推进工作的一种重要方式。不过在县乡一级，“开会”或为一种部门协调机制，通常伴随文件的下达和任务的分解；或为一种政治动员仪式，领导的出场彰显会议的重要度；又或为一种工作强化机制，需要干部明确表态，起到上级催促工作进度、下级确认工作方向的作用。

与县乡一级的“开会”不同，村一级“开会”是在村民自治的制度设置之下进行，包括村民小组会和村民大会等等，这些都属于直接面向村民的群众会议。村里开会，会议时间通常选择在村民一天务农结束后的晚上8点开始，地点则一般是在村民小组长家的院子门口里，或在村委大楼的广场上。

廉北村的村支书说，他们开会时的参会人数有100多人，时间会持续1个小时左右。在村道扩建那段时间，村里1个月就要开1-2次会，有事就开会，有时隔2-3天就开会。会议都由村支书主持，主要与村民商讨修路计划，以及如何靠自己花钱、出人出力。

村支书认为，如果不开会，村民就不会理解村委的做法和意图。而开会之后，村支书把道理讲清楚，让村民充分理解，后来让村民出资、出车、出力拉泥沙修路就不成问题了。在蒋屋自然村，从小孩到老人每个人都捐资100元，第一次就筹集了10多万元。此外，每家农户都会派工，村支书在开会时也宣布了相应的惩治措施：“这次你不出工，下次你家要派2个人。”

因村道扩建而拆除猪牛栏和院子围墙，当然会损害相关村民个人的直接利益。曾经蒋屋自然村家家户户都2-3头牛，地上共搭草棚116间，几乎每户一间。同时村民还饲养母猪和小猪。村民的大部分收入都靠养母猪，有时候一天就要拉一车猪饲料，因为每家都会养10头以上。不过2014-2015年由于猪价降低，大部分村民都不再养猪。在村道扩建时，整个自然村60%的猪栏已经空了，就还剩10多个猪牛栏。在开始拆除之前，先要开会。对于这部分私利将因修路而受损的村民而言，村民会议就成为其表达不满的平台。

从开会的成效来看，这些猪牛栏“说拆就拆”，并且没有任何补偿，因为“虽然村民小组暂时不差钱，钱给得起，但一旦开了给钱的口子，以后全村的事情就不好做了”。自然村为帮助缺少劳动能力的村民拆除猪牛栏和清理拆除现场，特意成立了由20余名30多岁男性村民组成的“青年环保队”。猪牛栏拆除之后，除了路基占用部分之外，剩余的土地面积仍归原村民用于建菜园或果园。整个拆除过程，基本没有遭遇利益受损村民的抵抗。

可见，“开会”确实在村道扩建工作的顺利推行方面发挥了重要作用。为什么“开会”能够发挥如此治理功效？按照村支书的理解，“开会”的最大好处是让这些不愿意拆的村民和所有与会村民一起讨论“能不能拆”。村支书在会上再三强调，“村道扩建占了谁的，谁就吃亏一点。要以大局为重，你的阻拦会影响到一大片”。在开会的过程中，村支书会注意观察和发现“积极分子”，然后给予他们更多发言机会。因为村道扩建符合大部分村民的公共利益，而且大部分村民都已同意拆除猪牛栏，开会就能起到“让群众教育群众”的作用，坚决不拆者中的绝大多数也会在大部分村民的压力下自己感到“过意不去”。

当然，“让群众教育群众”并非粗暴的“让群众斗群众”，而是在村支书的主持下摆事实、讲道理，这个过程就能让村民了解政策意图的更多细节。比如，村委将在村庄外围为JW村建设50间猪栏，成为集体圈养地。后续的政策安排，也能缓解利益受损村民的一些焦虑情绪。

不可否认，开会也并不一定能够完全说服所有村民。在上述案例中，会后就有仍不愿拆除猪牛栏的极少数村民，要找村支书打架。村支书仍然以“开小会”的方式处理问题：找几个村民代表，和村民小组长、村民最熟悉的亲戚一起上门，重申村道扩建中的利害关系，讲明“做了有什么好处，不做有什么坏处”。

如果还是不能说服村民，村支书才会对村民采取开会以外的工作方法促使村民同意，村支书将此概括为“欺、骗、恐、吓”。比如带着一点威胁的语气跟村民说：“你如果不愿意拆，我只要还在当村干部，你就不能用这块地；你小孩上学，我也不理你。反正好的坏的我都跟你讲了。”在为老百姓办实事的前提下，这些手段的使用是如今村干部仅存的一点治理资源。

在通过开会教育动员了群众，并将群众组织起来形成了强大正能量的前提下，村庄中一些积极分子的自我牺牲行为，才更能发挥带动效果。比如在拆院子围墙时，一些村民看到有人已经带头拆了，也会跟着去拆，认为自己“也不能拖后腿”。还有村民为了拆自己的围墙，把自己的牛晒死了，而他既没有找村里闹，也没有要求给予补偿。其他村民就议论道：“人家连一头牛都奉献出来了，你干嘛不拆，修路说到底又是为你好。”

二

总结廉北村支书在扩建村道方面的工作经验，“开会”作为一种群众工作方法，具有以下几个特征：

第一，开会具有极强的灵活性和回应性。村支书开会，是为了将扩建村道的工作推展下去，回应村庄的内生治理需求，并不是为了开会而开会，或者为了完成上级行政任务而开会。这种会议，也并非例行化、官僚化的正式会议，开会场地很灵活，开会时间很灵活，甚至连开会规模也非常灵活。只要村支书觉得有必要通过开会凝聚一下共识，就可以随时组织村民开会。如果是为了重点做少数村民的思想工作，村支书也可以把会议地点选择在村民家中，召开由村组干部和亲属等少数人共同参与的小规模会议。正因为开会的灵活机动和强回应性，开会才具有了可持续性。

第二，开会嵌入村民的生产生活之中，是一种低成本的村民组织方式。开会的对象通常以村民小组为单位，因为村民小组在广西农村既是基本的地权单元、集体经济结算单元、地缘认同单元，也是基本的聚居空间单元和人情互动单元，这意味着村民小组内部是一个熟人社会，村民小组内的公共事务与资源分配与村民的个体利益息息相关。以村民小组为单位开会，小组内村民必然会因高度关注切身利益而积极参与会议。也就是说，开会在相当程度上借力于村民小组既有的社会结构和文化心理结构，开会时间与农民的生产生活节奏协调一致，开会过程也有效利用了村民之间的日常社会网络和家庭网络，因此开会的组织成本极低，但却具有高度动员性，取得的治理成效也极为明显。

第三，开会促成一个干群互动、群众内部公开互动的公共空间，形成一个政策意志、社会意志与个人意志相互碰撞和协商的公共平台。在这个平台上，作为政策意志主体的村干部充分阐明政策意图，将开会变成一个深入群众当中宣传政策、跟村民讲透讲懂政策的契机。廉北村支书说得很好：村干部要做村民的“老师”，要将农村变成一个“大课堂”。其中的关键是一定要讲清楚为什么要实行这样的政策，借由村民小组会议“让村民懂得政策背后的道理”。他举例说，在宣传禁止在农村烧垃圾的政策时，就不能简单讲不让烧垃圾，而是要详细讲解烧垃圾有什么坏处，比如“烧垃圾产生的烟雾会干扰开车”“每年气候都在变暖”等等。只有将政策执行的道理分析给村民听，才能调动起村民在政策执行中的主体性，村民才会理解并主动支持村干部的工作。在这样的“课堂”式会议上，一定会出现一些表现积极、与“老师”的观点形成唱和的“好学生”，这些村庄中的积极分子就会成为代表社会意志的意见领袖，抑制与村庄公共利益相违抗的个人意志，助推村庄共识的达成。

“开会”作为廉北村扩建村道所使用的群众工作方法，无疑是相当成功的。“开会”作为一种群众工作方法，取得治理效能的关键在于两点：一是“开会”没有被正式制度化和行政任务化，会议可以“因事而起、事毕而散”；二是“开会”给村干部发挥其对政策的解释权和转译权，以推动政策的在地化，留下了充分的时间和空间。一旦这两点当中的任何一点无法得到满足，“开会”都将偏离其作为一种群众工作方法的原初意涵。

三

在如今的农村治理中，“开会”所面临的问题，恰恰在于“开会”本身被行政任务化，以及村干部推动政策在地化的时间和空间的双重萎缩。

“开会”作为一种村支书推动政策落地的群众工作方法，并非仅见于广西的廉北村。在成都平原，由于村民居住在平坝上面，村民依开会的地点，将会议称为“坝坝会”。而在多丘陵的湖北农村，村民聚居之地的房前空地被称为屋场，因此会议被称为“屋场会”。根据调研访谈，成都彭州花村的村支书，为达成村民对于村庄环境整治的共识，在2018年的两个月中召开了30多场坝坝会，使花村成为全市社会治理的先进典型。而湖北通城横冲村的村支书，则亲自主持召开了10年屋场会。为了形成共识，有时一个屋场会甚至需要连开3个晚上。屋场会让横冲村成为全县的老先进，群众满意度考评连续多年全县第一。

相比之下，不具有灵活性和回应性、没有实质内容的群众工作，是难以持续下去的。可是，一些地方政府发现“开会”是一个能够取得治理成效的基层群众工作经验之后，就试图将其正式制度化和标准规范化，并强制推广到其他地方。比如规定每个村每年必须召开的会议次数，开会在乡镇包村干部的监督下进行，召开过程还必须留下详细规范的档案式记录和照片。然而，村庄事务的发生是不规则的，并不会与制度规定的会议周期相一致，于是开会就只好讨论一些无关痛痒的问题。结果，开会变成了做材料留痕、完成上级规定的行政任务，参会群众成了表面上“当家做主”的演员。“开会”一旦被正式制度化和标准规范化，其生命活力也告终结，从一种治理有效的群众工作方法蜕变为又一个基层工作中不必要的治理负担。在这个意义上讲，群众工作不是“术”而是“道”。一旦群众工作本身成了目的，真正的“群众工作”反而消失了。

这里存在两个环节的问题值得探讨：一是地方性的良好治理经验有没有必要推广、如何推广的问题。毕竟“开会”之所以成为一个良好的治理经验，村支书的个人能力和村庄治理事务是更为根本的前提。如果没有相似的村庄治理事务，其实地方性的治理经验再好，也没有推广的必要性，此时就应给其他村庄留下更多地方自主性空间。而其他村庄是否也存在具有一定工作激情和工作能力的村支书，则关系到经验的具体推广方式的选择。如果这样的村支书只是偶然存在的，而治理事务比如扶贫之类又是各村普遍具有的，这就意味着优秀的治理经验确实具有推广的意义，但不能指望村支书个人这个不确定的因素。于是，推广地方性治理经验成为一项行政任务；行政化地推广地方性治理经验，成为地方政府的普遍选择。

这样就牵扯出第二个问题，即如何保证一个非标准化的地方性治理经验确实得到了复制推广？为了使经验推广得到切实的落实，与基层行政主体信息不对称的地方政府，只能想方设法以可识别、可测量的考核方式，监督基层行政主体，特别是那些个人工作能力偏弱的村支书，以避免他们形式主义地消极应付。然而吊诡的是，上级为了防范基层工作形式主义化而框定的僵硬教条的考核监督方式，却恰恰生产出基层工作中无可奈何的形式主义。其根源在于，上级基于工程学思维和新技术而取得的考核识别能力，只能及于考核表面的“形式”而非实质的“内容”。从原理的层面来说，越有“内容”的“形式”理应越简单灵活。然而不规则的“形式”，却恰恰是上级无法轻易加以判断和识别的，不然上级与基层行政主体就不存在信息不对称了。

再来讨论村干部推动政策在地化的时间和空间的双重萎缩。在大多数村庄的硬件基本设施建设都已完成的当下，农村治理的领域越来越关涉村民的日常生活。相比于税费时代软硬兼施的治理状态，许多村干部感到，如今的村民太自由了，“如果有利益，村民质问你，为什么不讲给我听？如果没有利益，村民根本不理你，不听你的”。面对更加复杂的群众利益以及村干部更加缩限的村民管控权力，偏向日常生活的农村治理为村干部的基层工作提出了更高的要求。此外，村民获取政策信息的渠道增多，村民能够绕开村干部直接捕获县级政策乃至省市政策和国家政策。而行政层级越高，政策就越宏观、越只具有单纯的方向性和原则性，这就增加了村干部依据复杂的社会状况向村民在地化地解释政策和变通政策的难度。

正因为如此，村干部在熟读并吃透政策的同时，更需要借助开会向群众解读政策，将抽象的国家具体化，把群众工作做得更细更到位、更能触摸人心。

然而，一旦政策执行的行政性工作负荷过载，在时间紧、任务重而村干部待遇又低的情况下，开会就会被粗暴的政策推动所吸纳。毕竟，群众工作是一个村干部转译政策，同时转变群众观念的过程。这个过程势必是缓慢的，需要村干部反复进行，并投入大量时间和精力。如果村干部仅仅是出于完成行政任务的目的而去做群众工作，即使群众接受了村干部的要求，也可能只是一种策略性的接受。

在泛化的中心工作驱动之下，县一级不再具有修正偏差的重新解释权，其灵活性越来越小，在考核方面直接面对省一级。而政策往往是从省一级开始，绕开市一级，而直接传达到县一级，其间没有变通的余地。中央上收了县一级的权力，县一级的政策转译能力也被弱化，于是导致县乡自主治理空间的弱化。

到了村一级，一些村干部在访谈中反复用“麻木”一词向笔者形容他们现在的工作状态。他们不再有时间和空间借助开会与村民展开连续且多次的政策互动，以实现政策的在地转化和群众观念的转化。村干部开会的出发点不再是民情，不再是“从群众中来、到群众中去”的群众路线大循环。“开会”愈益沦为仅在政策落实阶段才进行的行政工具，“群众教育群众”变成了缺乏引导的“群众斗群众”。

在生活治理成为基层治理主轴的当下，群众工作的必要性越来越强。然而，以“开会”为代表的群众工作方法却越来越丧失灵魂，变成体制系统的基层政策执行机器上一个仅仅起到力量传导作用的冷冰冰的齿轮。