冯川 | 理解乡镇临聘人员的工作处境：以城监中队为例

一、城监中队

在乡镇的工作人员当中，除了有编制的体制内人员之外，还存在一个没有编制的群体，相当于乡镇的临时工，被称作“临聘人员”。乡镇的茶水工、厨房师傅、清扫员、门卫、电工、城监中队等人，一般都属于临聘人员。

成为临聘人员也需要通过统一招考，政府在学历和年龄方面对临聘人员也有一定要求，目的是减少工作事故。在笔者调查的广西H县，县里出台方案，要求乡镇临聘人员必须拥有大专及以上学历，年龄在35岁以下。不过事实上，很多乡镇招临聘人员时，并没有按照县里方案去做。

H县LZ镇是该县的城关镇，人口多达23.2万。在这样的大乡镇，一般都需要一群由临聘人员组成的“杂牌军”作为乡镇干部的补充力量，去做很多乡镇干部做不了或不能做的事情。LZ镇将这群“杂牌军”称为“城监中队”。

本文将以LZ镇城监中队的临聘人员群体为例，对乡镇临聘人员的工作处境试做分析。

LZ镇的城监中队成立于2013年3月，如今队员有十多人，除了5人40多岁，余下的皆为30多岁。在所有队员当中，4人为大专学历、5人为中专学历、3人为高中学历，还有1人高中未毕业；5人属于退役军人转业，2人属于在村委工作落选后被乡镇临聘上岗。

城建中队的工作范围，涉及违建的日常监管、治砂、森林救火、拆迁维稳、打击私炮、抗洪抢险、疫情防控、接送隔离人员、猪瘟防控值班等等，其工作主要可划归“执法类事务”和“应急类事务”两大类。

二、临聘处境

城监中队的职能范围有一个不断扩张的历史过程。在建立之初，LZ镇城监中队的主要工作是负责违建监管，巡查若发现违建，需要向建设站和国土所报告。这是因为，城监中队最初是建设站站长向县领导和镇领导提出建议，为了弥补建设站的人手不足而成立的。后来H县下每个乡镇基本都成立了城监中队，工作内容也逐渐扩展到其他执法类或应急类事务。

然而，城监中队职能的扩张，并不意味着具有独立和专业的执法能力和应急能力。

城监中队队员的执法能力并不独立。县级国土、安监、环保、规建部门都向乡镇下放了执法权，而乡镇国土、安监、环保、规建“四所合一”后成立的“LZ镇乡村建设服务中心”才持有执法证。“乡村建设服务中心”相当于被县级四个职能部门委托执法，立案查处后的行政处罚责任书上，都要盖县职能局的印章。但是，城监中队的队员都是临聘人员，他们没有执法证。而在违建拆除行动开始前，执法主体必须向当事人出示执法证。因此，城建中队并不具备独立的执法资格，必须在“乡村建设服务中心”干部的带领下参与执法行动。另外，由于事业单位也没有车补，“四所合一”后的大站长、副站长都需要自己垫付油钱，城监中队的日常巡查更是没有代步工具，这也进一步限制了城建中队的执法能力。

城监中队队员的应急能力也并不专业。据笔者访谈的一位队员所述，森林救火是他参加过的工作中难度最大也最为危险的一种，他参加了2次。由于消防部门只负责城区救火，森林救火是乡镇政府的职责，只有派相对于体制内乡镇干部而稍显“专业”城监中队完成灭火任务。有一年除夕发生森林火灾，这位队员救火忙到凌晨3点。他们使用吹风机灭火，也没有受过培训，就穿着拖鞋爬上50多度的陡峭山坡，不顾拐伤扭伤，在队长的带领下靠着胆量完成任务。

虽然城监中队队员的工作范围广，有些工作甚至威胁队员生命安全，但城监中队队员的工资水平却并不算高，“还不及送外卖的多”。LZ镇城监中队的日常开支和队员工资，在2013年成立时都不由乡镇财政负责，而是靠执法获得一些罚没收入等支撑。队员工资每月1800元，也不领五险。后来，乡镇政府每年在LZ镇小广场举办展销会，政府通过出租展位获得一笔资金，专项用于解决城监中队的日常开支和队员工资问题，每年约有10多万。2017年以后，队员工资被纳入县一级财政，每月2100-2300元左右。扣除五险后，到手工资平均为每月1160元左右。如果队员出动完成一些应急性任务，不论任务的危险性，平日可另外获得30元/天，周六、周日为60元/天，春节、五一、国庆等节假日则为100元。队员分组轮流值班，如果值班那天没有应急性任务，值班队员就无法获得这笔钱。应急性任务的偶然性和不规律性，造成队员工作事务的差异和收入差异。

正是由于城监中队的待遇较低，城监中队队员的流动性很大，队员构成很不稳定。LZ镇城监中队的队员，主要年龄层为30多岁和40多岁。其中大部分年轻队员，都仅把这份工作视为过渡性的工作。但凡“有抱负、有志向”的年轻队员，最终都会选择离开。不过，城监中队最初之所以能吸引他们加入，原因在于“五险”。在广西H县，县城商场员工的工资平均每个月1800元-2200元，在县城务工的收入也并不很多，而乡镇临聘人员的工资水平则介于商场员工工资和务工收益之间，但“五险”是在商场或其他地方务工所无法获得的。LZ镇城监中队的队员，基本都是体制内的同事、亲戚打电话招进来的，这些队员在成为临聘人员之初，都会“以为很风光”。但随着家庭的建立和小孩的成长，较低的待遇和不规律的工作时间，无法支撑他们继续留在城监中队工作。有些队员结婚后，经常面对来自妻子“深更半夜你出去干嘛”的抱怨和不理解，甚至因为误会而出现感情破裂以至于离婚。因此，城监中队陆续有队员离开，如2020年就离开了6人，但又往往能有新队员立刻补充进来。

三、结构需要

以城监中队队员为代表的乡镇临聘人员的工作处境，是乡镇体制的生态环境结构性地造就的。从性质上看，城监中队属于乡镇站所的临时内设机构。虽然表面上城监中队也逐渐成为一个常态化的机构，但该机构本质上还是一个临时机构，可以随时解散。

总体上说，乡镇体制的生态环境需要这样一个内设机构的存在。具体而言，原因如下：

首先，乡镇担负了更多推动政策下沉、回应村庄溢出性事务的责任。随着乡镇事务的增加，需要巡查的事务也在增加。而在广西这样的宗族性地区，村级组织和村干部对村庄社会的保护性色彩仍然较浓。同时诸如安全生产等治理事务已经超越了村治的面向和层次，而原有的治理体系对此已无法承载。

在乡镇属地责任日益重大的背景下，乡镇干部却日益陷入官僚行政体系的事务主义之中，需要迎接的检查、参加的会议、准备填写和上报的材料都越来越多，以至于工作安排被切割成碎片。再加上站所人力有限，乡镇体制内无法派出真正有时间和能力在执法现场和应急现场投入体力劳动的治理力量。

而城监中队的存在，正好成为一支能够在执法和应急现场为乡镇体制补充体力劳动人力资源的编外力量。如今在LZ镇，城监中队在功能上已经相当于“乡村建设服务中心”之下的综合性部门。在“四所合并”并不成功、“四所”之间仍然各行其是的情况下，城监中队就成了“四所”的“腿”，各个站所皆可将执法或应急事务嫁接到城监中队之上。比如，当安监站需要开展安全生产检查、打击私炮，林业站需要开展森林救火工作，水利站需要开展抗洪抢险工作，城监中队都需要“随叫随到”。

然而，乡镇工作一方面离不开城监中队，另一方面，乡镇却也不可能把城监中队加以正规化，消灭其作为“临时机构”的属性。其原因有三：

一是县乡财力有限，需要通过非正式的临聘方式，招募较多能为乡镇所用的体力劳动者，通过简约治理的方式减少治理成本，同时为一部分中青年人提供临时就业机会；

二是乡镇一线事务灵活多变，城监中队也需要保持其灵活机动。通过人员的不断调整和继替，乡镇可以用相对最有活力、最不受家庭羁绊的人力资源，应对偶发散发的一线事务和剩余事务；

三是临聘人员不受体制约束，可以在风险较大、冲突性高的治理现场迸发更强劲的威慑力甚至是暴力，代替乡镇拔掉“硬钉子”。而万一引发社会冲突，乡镇可以向临聘人员转嫁责任，并将其解聘。通过这种方式，乡镇可以有效实现风险转移，从而降低执政风险，进而稳定整个治理体制。