中国第三大岛崇明岛，为何会出现“一岛两省三县”的怪局面？

在中国的行政区划地图上，有些边界沿着山脉延伸，有些顺着河流划分，还有些经过城市街道。可到了长江入海口，情况就变得有意思了。中国第三大岛崇明岛，陆域面积约1269平方公里，岛屿主体属于上海市，北部却有江苏省启东市和海门区的辖区嵌在其中。坐在同一座岛上，出门走一段路，可能就跨越了省级行政区划。

民间把这种情况称作“一岛两省三县”，听起来像是行政区划出了难题。其实，这个说法背后藏着一段特殊的地理历史。更准确地讲，这里涉及两个省级行政区域和三个县级行政区划单位。上海是直辖市，并非普通意义上的省；崇明如今已经撤县设区，海门也已撤市设区。因此，标题中的“三县”是通俗说法，不是2026年的正式行政称谓。

要弄清楚这个问题，首先得明白崇明岛究竟是怎么形成的。它不是地壳运动中突然隆起的一块陆地，而是长江携带泥沙进入河口以后，经过数百年乃至更长时间的堆积、冲刷和沙洲合并形成的冲积岛。长江上游带来的泥沙，在河口水流减速、潮汐作用变化的环境中沉积，水下沙洲逐渐抬高，露出水面的土地也越来越多。

这种形成方式有一个重要特点：土地并不稳定。今天看到的岸线，未必就是几十年前的岸线；一片滩涂可能逐年扩大，一道水道也可能逐渐变浅，甚至完全消失。崇明岛历史上经历过多次沙洲合并和岸线变化，地方行政中心也曾多次迁移。上海市政府公开的崇明历史资料记载，五代十国时期吴国在西沙设立崇明镇，崇明地区由此开始出现明确的行政建制。

这里有一个容易被忽略的关键：自然地貌的形成速度，与行政区划调整的速度并不一致。河口沙洲可能在几十年内发生显著变化，但行政归属涉及人口管理、土地权属、财政关系和公共事务，不可能随着每一次泥沙淤积就重新划界。崇明岛今天的特殊格局，正是这两种不同变化节奏长期叠加的结果。

历史上，崇明与江苏南通地区的联系十分深厚。1949年6月2日崇明解放后，崇明隶属南通专区。1958年，崇明才正式划归上海市。这一时间节点非常重要，因为它决定了崇明主体后来成为上海行政区划的一部分，却没有自动改变此前已经划归其他地方的全部土地归属。

如果说1958年的调整确定了崇明主体的管理方向，那么北部沙洲的开发，则是后来特殊格局形成的直接原因。上世纪60年代，长江北部河口出现永隆沙、兴隆沙等新生沙洲。对当时的启东和海门而言，这些土地不仅意味着农业生产空间，也关系到地方土地资源和粮食生产能力。

两地分别组织农场人员进入沙洲，开展围垦、排水、改良土壤和农作物种植。早期的土地并不适合直接耕种，盐碱化、潮汐冲刷和淡水供应都是需要解决的问题。当地通过种植芦苇固土、开挖沟渠引水，再逐步发展棉花、豆类、玉米等作物，使原本零散的沙洲具备了持续生产的条件。

值得关注的是，启东和海门并不是在同一块土地上简单划分了两个管理区域，而是各自围绕不同沙洲开展开发。启东方面的永隆沙后来与崇明北部逐渐连接，海门方面也有相应的围垦区域。原本隔着江水的土地，随着泥沙不断沉积，逐渐形成了可以通过陆路联系的地理环境。

其中，启隆镇的形成有一条比较清晰的时间线。江苏媒体披露的地方沿革资料显示，永隆沙在1946年已经露出水面，1969年启东县建立五七农业良种繁育场，1992年在农场基础上设立启隆乡，2015年撤乡建镇。海永镇则与海门方面的永隆沙开发历史有关。这些建制的形成，说明两地的行政管理并不是土地与崇明连接以后才临时安排的，而是有长期的地方治理基础。

到了20世纪70年代，永隆沙与崇明之间原本存在的水道逐渐淤积，土地连成一片。对普通人来说，这意味着原先隔江相望的地方可以通过陆路往来；对行政管理来说，却出现了一个新问题：地理上已经连在一起的土地，究竟应该按照哪一套行政体系管理？

这不是单纯在地图上画一条线就能解决的问题。围垦土地背后有农场建设、生产投入、人员安置和长期管理关系。土地连在一起，并不意味着此前的行政归属和管理责任就失去了依据。特别是两地已经建立了各自的基层组织，涉及居民户籍、公共财政和土地管理，贸然调整反而可能带来更多问题。

1999年5月12日，相关问题通过国家有关部门和上海、江苏两地协商得到明确。按照跨行政区协同规划披露的历史资料，启隆、海永地区确定由江苏省管辖，涉及部分围垦土地的边界也进行了调整，双方通过界河和跨界道路等设施明确管理范围。这个节点使此前长期存在的边界问题有了相对稳定的制度安排。

因此，今天崇明岛上的特殊行政区划，并不是上海和江苏对同一片土地存在管理权争议，而是历史开发形成的行政关系经过协商后得到确认。土地可以连成一片，行政管理仍然按照明确的边界执行。这一点必须分清楚。

进入21世纪以后，真正考验这种行政格局的，已经不是土地归谁管理，而是不同地方如何共同解决发展问题。海永、启隆虽然属于江苏，却与上海崇明的联系十分紧密。两镇居民前往南通市区，有时需要绕行崇启大桥；从地理距离看，去崇明岛上的城镇反而更加方便。这种交通关系，使行政区划和日常生活之间出现了有意思的差别。

启隆镇的交通问题尤其具有代表性。2022年《新华日报》曾经报道，从南通市区前往启隆，走崇启大桥的路线约166公里，而通过崇海汽渡的路线约76公里，但后者受到潮汐、航道和天气影响。长江北支泥沙淤积，还会增加渡运的不确定性。这说明行政上属于江苏，并不意味着它的居民在生活中必须以南通市区为唯一服务中心。

公共服务的实际情况也说明了这一点。此前的跨界协同规划资料显示，海永、启隆两镇曾由崇明城桥水厂供应自来水，部分居民使用崇明城桥医院的医疗服务，跨界公交和道路建设也逐步加强。换句话说，江苏负责行政管理，上海提供部分周边公共服务，双方通过协作解决居民的实际需求。这种安排比单纯争论行政归属更有现实意义。

还有一个值得深入分析的问题：为什么江苏没有在行政区划调整以后，把这两块土地重新划入上海？答案并不复杂。行政区划不是按照交通便利程度或者城市距离来决定的。历史形成的行政建制、地方财政责任、人口管理和土地权益，都需要纳入考虑。只要现有管理体系能够正常运行，并且能够通过合作解决跨界问题，就没有必要为了地图上的整齐而频繁调整行政边界。

更值得关注的是，海永、启隆的发展方向也发生了变化。过去，围垦地区比较重视农业和工业生产，土地开发是地方经济增长的重要来源。随着长江大保护和崇明世界级生态岛建设不断推进，传统的高强度开发模式逐渐受到约束。

2022年的江苏媒体报道提到，启隆镇主动退出部分工业和养殖业，不再新增房地产项目，原有工业企业也陆续搬迁。地方发展需要面对新的课题：如果不能依靠传统工业和房地产扩大经济规模，如何利用生态资源形成稳定的收入来源？这实际上是整个长江口生态保护区域共同面对的问题。

这也解释了为什么上海和南通开始探索跨行政区规划。2021年公布的《东平—海永—启隆城镇圈跨行政区空间协同规划》，将上海崇明的东平镇、江苏海门的海永镇和启东的启隆镇放在同一个空间单元中研究，涉及总面积约244.5平方公里。规划重点包括生态空间、产业方向、交通设施和公共服务，并不是要求三个地方合并，而是让各自的建设活动遵循相互协调的规则。

这项规划还有一个很有价值的细节：它提出了统一的生态保护标准和建设控制要求。例如，规划对河道两侧、滨江区域设置空间管控要求，对建筑高度和建设规模提出约束。这样做的目的，是避免一个地方为了增加土地开发收益而大规模建设，另一个地方却承担生态保护和基础设施压力。

从区域治理角度看，这种协同方式比单纯调整行政区划更加灵活。因为崇明岛的自然环境是一个整体，水系、湿地、鸟类迁徙路线和防洪体系不会因为上海与江苏之间存在边界就发生改变。如果行政管理只看各自的辖区，很容易出现生态保护标准不一致、基础设施重复投入等问题。

2026年，这种跨区域协作又有了新的政策背景。1月13日召开的上海市崇明区第二届人民代表大会第八次会议，审议通过的政府工作报告总结了2025年的发展情况，并部署了2026年的重点工作。报告明确提出，2026年是崇明世界级生态岛建设十周年，也是实施“十五五”规划的开局之年，要求继续深化区域合作，配合推动长江口产业创新绿色发展协同区建设。

这里有一组2025年的数据值得注意。崇明全区地区生产总值增长3.7%，规模以上工业总产值达到641.9亿元，地方一般公共预算收入为105.8亿元，居民人均可支配收入达到57119元。生态方面，地表水环境质量考核断面达标比例保持100%，空气质量优良率达到89.4%。这些指标说明，崇明的发展并不是单纯依靠房地产和土地扩张，而是在生态约束下寻找产业增长空间。

更有信息增量的是，2026年的政府工作报告还提出了崇启海三地执法协作。2025年，当地办理各类非法捕捞案件33起，清理整治“三无”船舶50艘。这些工作涉及长江口水域管理、渔业资源保护和跨区域执法配合。对于行政边界复杂的地区来说，能够建立统一的协作机制，比单独在各自辖区内开展管理更有实际价值。

这背后还有长江口生态保护的特殊性。长江入海口不仅是河流与海洋交汇的地方，也是重要的水生生物活动区域。河道水流、潮汐变化、滩涂湿地和鱼类洄游之间存在密切联系。假如上海一侧加强了水域管理，江苏一侧却没有同步跟进，非法捕捞和污染问题就可能转移到相邻水域。因此，崇启海三地的执法合作具有明显的现实必要性。

2026年2月10日，上海市规划和自然资源局还公布了《上海大都市圈国土空间规划（2025—2035年）》草案，面向社会征求意见。规划由上海、江苏、浙江、安徽有关方面共同组织编制，南通也被纳入上海大都市圈的14个城市范围之内。规划提出通过通勤生活圈、同城功能圈和产业协作圈三个层次，推动区域空间资源优化配置。需要说明的是，这一消息对应的是规划草案公示，不能将其写成已经全部完成审批的正式实施方案。

这项规划的意义在于，上海与南通之间的联系不再只是隔江相望的地理关系，而是进入更大范围的产业、交通和空间协同体系。崇明岛北部的海永、启隆，正好处于上海与南通之间的特殊连接地带。未来无论是道路建设、产业布局还是生态保护，都需要考虑上海、启东和海门之间的整体联系。

交通建设也是2026年值得关注的一项进展。崇明区政府工作报告披露，沪渝蓉高铁崇太长江隧道掘进总长度已经突破一万米，崇明站配套工程全面启动。这条铁路通道建设完成后，将进一步改善崇明及长江沿线地区的铁路交通条件，也会改变上海与长江中上游城市之间的联系效率。

不过，必须把高铁建设和行政区划问题区分开来。铁路经过哪里，不代表哪里就要改变行政归属。交通网络解决的是人员和物资流动问题，行政区划解决的是地方治理问题。两者可以相互配合，却不能混为一谈。对启隆、海永来说，未来交通条件改善之后，跨区域公共服务和产业合作反而更需要提前做好制度衔接。

从国家区域发展角度看，长江口需要兼顾三方面任务：一是保障长江航运和沿海交通通道正常运行，二是维护湿地、水源和水生生物资源，三是推动海洋装备、绿色农业和现代服务业发展。这些工作涉及不同层级的政府和不同地区的管理主体，行政协同能力会直接影响建设效率。

崇明岛的特殊格局还有一个容易被忽略的启示：行政区划并不一定要与自然地理边界完全重合，关键是不同管理主体能不能建立稳定的合作关系。一个地方的行政归属可以明确划分，但河流、生态环境和经济活动具有跨区域属性。现代区域治理需要解决的，恰恰是如何让各自负责的行政体系围绕共同目标协同运行。

所以，到了2026年，再看中国第三大岛崇明岛上的“一岛两省三县”，已经不能只把它当作一张地图上的奇特边界。它的形成有数百年的地理和行政历史，江苏两块飞地的存在有围垦开发和行政建制的依据，上海与南通的协同发展则正在赋予这片区域新的功能。

崇明岛未来的重点，不是把所有行政边界重新画成一条线，而是让跨界交通更加便利，让生态保护标准更加统一，让产业分工更加合理，让居民无论身处上海还是江苏，都能获得更加便利的公共服务。长江口这片土地经历了泥沙堆积、沙洲合并和行政区划变迁，如今又进入长三角深度协同发展的新阶段。两省级行政区域、三个县级行政单位共同面对同一片江海生态环境，这种特殊格局也将成为观察中国区域治理能力的一个生动案例。