一条框架，看懂中国历代政治得失：汉代

钱穆先生写《中国历代政治得失》，出发点有两个。

第一，辛亥前后，革命宣传把秦以后的政治传统，用“专制黑暗”四个字一笔抹杀，对传统政治的忽视，容易加深了对传统文化的误解。钱穆主张，要平心客观地检讨中国文化，自该检讨传统政治，这是他写这部书的第一个原因。

第二个原因，是他认为政治制度必然得自根自生。纵使有些可以从国外移来，也必然先与本国传统有一番融和，才能真实发生作用。制度必须与人事相配合。辛亥前后，人人言变法，人人言革命，太重视制度，好像只要建立制度，一切人事自会随制度而转变。甚至不惜摧残人事来迁就制度。钱穆反问：民主政治是否可以全不与此一民族的文化传统有关联，而只经几个人的提倡，便可安装得上呢？制度是死的，人事是活的，死的制度绝不能完全配合上活的人事。任何一制度，绝不能有利而无弊；任何一制度，亦绝不能历久而不变。

因此，他在这本书里讲制度，有七个基本方法。

第一，讲一代制度，必先精熟一代的人事；

第二，任何一项制度，绝不是孤立存在的，各项制度间必然互相配合，形成一整套；

第三，制度虽已勒定为成文，其实还是跟着人事随时有变动，某一制度之创立，必有渊源，某一制度之消失，也必有流变；

第四，任何一制度之创立，必然有其外在的需要，必然有其内在的用意；

第五，任何一制度，决不会绝对有利而无弊，也不会绝对有弊而无利，所谓“得失”，即根据其实际利弊而判定；

第六，讨论制度，既要重视其“时代性”，又要重视其“地域性”和“国别性”；

第七，说到历史的特殊性，则必牵连深入到全部文化史。

他特别提出“历史意见”与“时代意见”的区分，所谓“历史意见”，是在那制度实施时代的人们所切身感受而发出的意见，比较真实而客观。待时代隔得久了，该项制度早已消失不存在，后代人单凭自己所处的环境和需要来批评历史上已往的各项制度，那只能说是一种“时代意见”。

时代意见并非全不合真理，我们不该单凭时代意见来抹杀已往的历史意见。他说，这正如一个壮年人不要睡摇篮，便认为睡摇篮是要不得的事；但在婴孩期，让他睡摇篮，未必要不得。

这本书只择汉、唐、宋、明、清五代，略举大纲，这也是中国历史上最重要的五个朝代，即便讲此五个朝代，大体上便可代表中国历史之全进程。他讲的范围，一是政府的组织，即政府职权的分配；二是考试和选举，即中国历来政治上规定着哪种人才可参加政府；三是政府的赋税制度，即财政经济如何处理；四是国防与兵役制度。

第一篇，汉代：皇权与相权的划分，士人政府的形成。

严格说来，要到秦汉，才是中国历史上正式有统一政府。秦以前的中国，只可说是一种“封建的统一”。直到秦汉，中央方面才有一个更像样的统一政府，其所辖各方地，也已经不是封建性的诸侯列国并存，而是紧密隶属于中央的郡县制度的行政区分了。秦代只是汉代之开始，汉代大体是秦代之延续。

一，皇室与政府：皇权、相权是分开的。

汉代政府组织，最重要的是看政府的职权分配。钱穆提出两点：第一是皇室与政府之职权划分，第二是中央与地方的职权划分。

中国历史上的政治领袖是皇帝，皇位是世袭的。若用现代政治眼光来衡量，大家会怀疑，皇帝为什么要世袭呢？

中国的立国体制和西方历史上的希腊、罗马不同。他们国土小，人口寡，希腊一个小小半岛上，已包有一百几十个国，每一城市人口也不过几万，领袖自可由市民选举。

中国到秦汉时代，国家疆土早和现在差不多，户口也至少在几千万以上，而且中国的立国规模，并不是向外征服，而是向心凝结。

中国又是一个农业国，几千万个农村散布全国。我们要责望当时的中国人，早就来推行近代的所谓民选制度，估计也是不可能的。

皇帝世袭，不等于皇帝专制。汉代皇帝、宰相，各有一个秘书处，两边的组织大小不同。汉代皇帝有“六尚”：尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴与尚书。五尚都只管皇帝私人的衣服饮食起居，只有“尚书”是管文书的，这是皇宫里的秘书。

汉代开始的尚书，职权地位本不大，后来才愈弄愈大。

宰相的秘书处，共有十三个部门，即当时所谓的“十三曹”，一个“曹”等于现在一个“司”。

十三曹是：西曹，主府吏署用；东曹，主二千石长吏迁除，并包军吏在内；户曹，主祭祀农桑；奏曹，管理政府一切章奏；词曹，主词讼；法曹，掌邮驿科程；尉曹，主卒徒转运；贼曹，管盗贼；决曹，主罪法；兵曹，管兵役；金曹，管货币盐铁；仓曹，管仓谷；黄阁，主簿录众事，这是宰相府秘书处的总务主任。

十三个机关，合成一个宰相直辖的办公厅。

根据这十三曹名称，便可知当时全国政务都要汇集到宰相，并不归属于皇帝。

皇帝只有一个笼统的尚书处，只有一个书房，最先的尚书也仅有四人；而宰相府下就有十三个机关。这相府十三曹，比诸皇室尚书的范围大得多，而且此十三曹的权位也很重，有点像后代专部大臣。

可见，汉代一切实际事权，在相府，不在皇室，宰相才是政府的真领袖。

二，三公九卿：皇室与政府的法理划分。

汉代中央政府的组织，有所谓“三公九卿”。

三公是丞相、太尉、御史大夫。丞相管行政，是文官首长；太尉管军事，是武官首长；御史大夫掌监察，辅助丞相来监察一切政治设施，他是副丞相。依照汉代习惯，须做了御史大夫，才得升任为丞相。太尉虽与丞相尊位相等，实际除却军事外，不管其他政事。

因此当时最高行政长官实在是丞相。

“丞”是“副手”的意思，“相”也是“副”，所以“丞相”其实就是一个“副官”。那是什么人的副官呢？是皇帝的副官。皇帝不可能管所有的事，所以由宰相来代表。而且事情管得好与坏，责任在宰相，皇帝可以不负责任。

那为什么又叫“宰相”呢？

在封建时代，贵族家庭最重要事在祭祀。祭祀时最重要事在宰杀牲牛，当时替天子诸侯乃及一切贵族公卿管家的都称“宰”。

到秦汉统一，封建转为郡县，古人称“化家为国”，一切贵族家庭都倒下了，一个家也变成了一个“国家”，于是家里的家宰，也就变成了国家的政治领袖。

汉代九卿是：太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府。他们的官位都是二千石，又叫“中二千石”，中是中央官的意思，地方官如果有这个待遇就直接叫“二千石”。

太常管祭祀祖先鬼神；光禄勋是皇家的门房；卫尉是皇宫的卫兵司令；太仆是皇帝的车夫；廷尉掌法；大鸿胪等于外交部；宗正管皇帝家族。以上七个卿，理论上都管的皇家私事，不是政府的公务，但那时已是“化家为国”了，原来管皇帝家务的，现在也管到国家大事了。

比如太常，就兼管教育，因为古代学术都是在宗庙的；光禄勋，皇宫里一切侍卫都要他管；太仆因管车马，那国家一切武装他也连带管了；廷尉就变成司法；大鸿胪就变成外交，这是“家到国”后，职位的历史演变。

此外还有两个卿，就是大司农和少府，都是管财政经济的，大司农管的是政府经济，少府管的是皇室经济。

汉朝，公是公，私是私。大司农的收入支销国家公费，少府收入充当皇室私用，皇室不能用大司农的钱。

当时全国田赋收入是大宗，由大司农管；工商业的税收，比如海边的盐，山里的矿，原来收入很少，由少府管。

九卿，全都隶属于宰相。少府掌管皇室经费，少府又属于宰相管，所以皇室经济也由宰相支配。

本来封建时代的宰相，就是皇帝的管家；到了郡县时代，化家为国，宰相管的，已经是“国家”，不是“私家”了，所以他成了政府正式的首长。

三，地方政府：郡县两级，两汉吏治永为后世称美。

汉代的地方政府，共分两级：郡与县。

地方政府以“县”为单位，直到现在还没有变。汉时县的上面是郡。

汉代，有一百多个郡，一个郡管辖十个到二十个县。汉代的县数量，大约在1100-1400。

中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓“两汉吏治”，永为后世称美。

汉代，郡长官叫“太守”，地位和九卿平等，也是二千石，不过九卿称为“中二千石”，郡太守是地方上的二千石。

汉代官级分得少，升转极灵活，而且中央与地方没有明显的高低之分。

郡太守，调到中央可以做九卿，再进一级就可当三公；九卿放出来也做郡太守。九卿放出来当太守，也不是降级，“二千石”与“中二千石”，叫法不同而已。

每郡每年要向中央上计簿，“计簿”就是各项统计表册，也就是地方的行政成绩。

一切财政、经济、教育、刑事、民事、盗贼、灾荒，每年有一个簿子，分项分类，在九、十月间呈报到中央，这叫做“上计”。

中央特派专员到地方来调查的叫“刺史”。全国分为十三个调查区，每一区派一个刺史。

四、 选举制度：从贵族政府到士人政府。

汉代选举制度，是讲中国政治制度上一个最主要的大题目。

古代封建世袭，天子之子为天子，公之子为公，卿之子为卿，大夫之子为大夫，做官讲究血统。

秦汉时代就不同了，封建世袭制度已推翻。

那谁该从政，谁不该从政呢？

以前，除了贵族世袭外，有军人政治，谁握有兵权，谁就掌握政权，还有富人政治，谁有财富，谁便易于入仕。

汉代，好像都不是。

汉武帝时，已有了太学，有如现在的国立大学。当时国立大学，里面学生考试毕业分两等，称为“科”；甲科出身的为郎，乙科出身的为吏。郎官，属于光禄勋下面的皇宫里的侍卫；“吏”是地方长官的下属。

郎官里面，会进许多知识分子，地方的“吏”只能本地人选，不能中央派，这些都避免了贵族垄断。

再说汉代的选举制度，历史上称为“乡举里选”。

当时各地方时可以选举人才到中央。

选举大体可分为三种。

一种是无定期的，譬如老皇帝死了，新皇帝即位，往往就下一道诏书，希望全国各地选举人才到朝廷；或是碰着大荒年、大水灾、大瘟疫，也常下诏希望地方推举贤人。这样选举来的人，多半称为“贤良”。贤良选到了政府以后，政府提出几个政治上重大的问题，向他们请教，这叫做“策问”。贤良们大家发表意见，这叫“对策”，政府看了他们的意见，分别挑选任用。

第二种是特殊的选举，譬如政府今年要派人出使匈奴、出使西域，需要通外国语、能吃苦、能应变的人，政府常常下诏征求，只要自己有此才干，可以自己报选。

第三种是有定期的选举，就是选举“孝廉”。汉武帝时，曾下了一次诏书，大意说：你们偌大一个郡，若说竟没有一个孝子、一个廉吏可以察举到朝廷，说不过去啊。地方长官的职责，不仅在管理行政，就应该替国家物色人才。若一年之内，连一个孝子、一个廉吏都选不出，那就没有尽到长官的责任，所以就有了举“孝廉”。

这一制度，又由分区察举，演进到按照户口数比例分配，制为定额。那时是郡国满二十万户的得察举一孝廉。

这个制度在当时政治上是非常重要的，想象下，一个青年跑进太学求学，毕业后，派到地方服务。待服务地方行政有了成绩，再经长官察选到中央，又须经过中央一番规定的考试，然后才始正式入仕。

当时入仕是从政的唯一正途，政府一切官吏，几乎全由此项途径出身。

所以，这样的政府，不能叫它做贵族政府，郎官之中虽然也尽有贵族子弟，但究竟是少数；也不能称之谓军人政府，郎官并不是由军人出身的；也不能称之为资本主义的政府，因这些郎官，都不是商人资本家的子弟。

这样的政府，只能叫它做“读书人的政府”，也叫做“士人政府”。

五，经济制度：轻徭薄赋与盐铁官营。

汉代，真称得上“轻徭薄赋”。

战国时孟子讲过“什一而税”（10%）是王者之政，可见战国税额是不止什一的，孟子以为什一之税已是很好了。

汉代税额规定就只有十五税一，而且实际上只要纳一半，三十税一。一百石谷子，只要纳三百多一点的税，古代1石=100斤。

甚至当时人还说有“百一之税”的，在文帝时，曾全部免收田租，前后历十一年之久。

但汉代税制，有个大毛病。

当时土地政策，比较自由，封建时代的井田制早已废弃，土地所有权属于农民私有，所谓耕者有其田。

当可自由使用，也可自由买卖，就有了土地兼并。

刚才不是说，政府税额轻，轻徭薄赋，农民怎么还要卖去自己的田地？

那是因为没有人祸，也有天灾，什么水灾、旱灾、蝗灾等等，都有可能颗粒无收，还有个头税和劳役，如果不小心借了钱，那时是真的高利贷，凡此种种，走投无路之时，只有卖田续命。

所以，轻徭薄赋更多时候利好的是地主。

当然，汉朝那时也并不都是耕地，有许多山海池泽，那时农田的租归大司农，充当政府公费；而山海池泽之税则属少府，专供皇帝私用。

汉武帝是一个雄才大略的皇帝，讨匈奴，通西域，军费浩繁，大司农的钱用完了，连他父亲、祖父几辈子积蓄下来的财富都花光了。政府支出庞大，陷入窘地。

农民的田租，三十分之一的定额，制度定了，又不便轻易再变更，说再增加。

汉武帝就只有自己慷慨，把少府的金钱拿出来，等于私钱公用。

汉武帝同时也命令地方上有钱的人，最主要的如盐铁商人等，也能如他般大家自由乐捐，结果社会响应不佳。

汉武帝不禁要想：你们的钱究竟由哪里来的呢？要不是我把山海池泽让给你们经营，你们才能煮盐冶铁，发财赚钱。现在，我都把少府收入都捐献给国家，你们不响应？那我只有把全国的山海池泽一切非耕地收还，交由政府来经营，这便是汉武帝时代有名的“盐铁政策”。

盐铁商是当时最大最易发财的两种商业，盐没有一人不吃的，铁也没有一家不用；煮海成盐，开山出铁，这山与海的主权，在皇帝手里。

现在汉武帝再不让商人们擅自经营了，把其所有权收回，让政府派官吏去自己烧盐，自己冶铁，其利息收入则全部归给政府。

于是，盐铁就变成国营与官卖。

直到清代，小的变化虽然有，但大体上总还遵循这一政策。

当然，不仅仅是限制盐铁，酒也是，也归入官卖，不许民间自由酿造。

这一问题，当时也争辩得厉害，汉昭帝还邀请全国各地民众代表和政府的财政主管大臣，在特别召集的会议上往返辩论，互相诘难，民间主张开放，政府主张国营，就有了著名的《盐铁论》。

总的来说，汉代的经济政策，对工商业，主张“节制资本”；对农民田租方面，则是“轻徭薄赋”，当然并未能“平均地权”。

汉武帝时，董仲舒曾主张限田政策，纵不能将全国田亩平均分派，也须有一最高限度，使每一地主不能超过若干亩之限制。可惜的是，连这个政策也并未能推行。

于是王莽起来，就激起了一项大改革，把一切田亩归国有，称为“王田”，重行分配，想恢复封建时代之井田制，结果引生一次大变乱。

六、 兵役制度：全民皆兵与戍边问题。

汉代的国民兵役，分三种：一种是到中央作卫兵，一种是到边郡作戍卒，一种是在原地方服兵役。

汉代中央军队有两支：一称南军，一称北军。南军是皇宫的卫队，北军是首都的卫戍部队。

南北军全部军队合共不到七万人，各地方壮丁轮流到中央做卫兵一年。

当卫兵是极优待的，来回旅费由中央供给。初到和期满退役，皇帝备酒席款宴，平时穿的吃的，也不要卫兵们自己花钱。

当戍兵就不同了，一切费用，都要自己担负。戍兵的期限，很短，只有三天，当然这是沿袭了封建时代的旧习惯，封建时代国家规模小，方百里便算大国了，由中央到边疆，最远也不过五十里，要到边疆戍守，只要半天路程。

在封建时代，戍边不是件苦事，随身带着五天干粮便够。秦始皇统一天下以后，似乎没注意到这问题，还叫老百姓戍边三天。

由会稽到渔阳，在政府说来，只要你服役三天，可是路途往返，就得半年以上，衣装粮草要自己带。

奇怪的是，天下一统了，国家体制变了，秦始皇帝的戍边制度却没有改。陈胜、吴广的革命，便由此而起。

汉代戍边也还只是三天，但可以不去，只要一天出一百个钱，三天三百钱，交给政府，便可免戍。

那有一百个人不去，就有了三百天的免戍费，政府拿着这钱去另雇一人肯去的，一去要他服三百天的戍役。

他也得了这一笔钱，不仅足够在那边使用，还可留一点安家，这也算一种变通办法。

汉郡长官有太守，有都尉，犹如中央有丞相有太尉一样。太守是地方行政长官，都尉是地方军事首领。地方部队即由都尉管。

只要是壮丁，要求每年秋天都要集合操演一次，算一次大检阅，名为“都试”，为期一月，期满回乡。

国家有事了，临时召集，这叫“国民兵”。各地方并就地理形势，分别训练各兵种，如车骑、楼船、材官之类。

中央有南北军，边疆有戍卒，地方上有国民兵，国家一旦有事，这三种军队都可以调用。

国民除了服兵役之外，还要服力役，力役是每个壮丁替国家做义务的劳工。

全国壮丁按册籍来，每人每年一个月，替国家义务做工。汉代叫“更卒”，“更”是更替轮番的意思。当然也可以不去，得花钱，按当时规定，出两百个钱给政府，就可以代替。

除了上述三种兵役和一种力役外，每个国民还须纳人口税，小孩子都要。

说到这里，就有问题了，事要干，钱要交，生活基础还没有保障。

全国土地不是平均分配的，也没有设法使国民人人就业，却要国民人人向国家尽职责。

关键，不尽政府所规定的职责的，那就是犯法了。犯法就得抓走，有的充当官奴。

有的人宁愿出卖自己，做私人家的奴隶。因为当时规定，奴隶也须缴人口税，而且须加倍缴，但这是由养奴隶的主人家负担的。

因此，汉代的奴隶特别多，当时做奴隶，是出卖自由，也是出卖他对国家法规上一份应尽的职责。

那政府要禁止这个风气，便规定奴婢的人口税加倍征收。但有钱的养着大批奴隶，反而可以发大财。

因此，奴隶生活，反而胜过普通民户。

七，汉代制度得失检讨：土地、军队、皇权相权与选举的流弊。

前面六节变相在说汉代政治的优点，接下简要指出汉代制度一些缺点。

经济方面，

土地问题没有解决，形成兼并；富者田连阡陌，贫者无立锥之地，政府的减轻租税政策没有啥用。

军队制度。

中国地大人众，虽说分区训练各别的兵种，但每年一个月的操练肯定是不够的。中央南北军，说是常备军，实际上时期也只是一年，人数也仅有七八万人。

结果是全国皆兵，但并不够用，有名无实。遇到打仗，各地调遣，如会稽、吴、楚远赴渔阳、上谷，也不方便。

政府组织。

皇权、相权是分开的，皇室和政府也是分开的。

看起来不错，但这个东西并没有严格的体制，没有写成文法，所以其实是可以随意应变，有伸缩余地。

碰着一个能干有雄心的皇帝，那就会侵夺宰相的职权。像汉武帝雄才大略，宰相就有名无权，外朝九卿，直接向内廷听受指令。

这样一来，皇帝的私人秘书尚书的权就大了，汉武帝临死时，又派一个霍光做大司马大将军辅政，这是皇宫里的代表人。

这样，外面有宰相，内面有大司马大将军，一称“外廷”，一称“内朝”，皇宫和朝廷就容易发生冲突。

后来霍光代表皇室，召集九卿开会，废立皇帝。有人说该请宰相参加。

霍光说：这是皇帝家事，用不着政府领袖丞相参加。其实皇室之所以存在，是因为有皇帝；皇帝之所以存在，是因为有政府。

所以，皇位继承是政府事，并非皇室事。

汉宣帝，霍氏虽败，结果还是大司马大将军外戚辅政，还是内廷权重，外朝权轻，于是有王莽代汉而兴。

后来因有大司马大将军横插进来，三公又变成大司徒、大司马、大司空三职，这样一来，大司空完全变成外朝官，大司马却依然代表皇室。

以前，御史大夫管得到宫廷，现在大司空管不到宫廷，权重依然在大司马手里，皇家和政府权限划分不清。

到了东汉光武帝，怕大权旁落，就自己来了，身边的尚书地位也随之提高，三公只是名位崇高而已，实权则在尚书。

所以，后代有人批评汉光武“有事无政”。

难得的是，汉光武自身是一好皇帝，后面明帝、章帝也好；但人好归人好，没有立下好制度，后面政治上没有啥管束皇帝，就成了东汉政治制度上的一个大问题。

选举在汉代，也发生了问题，当“举孝廉”成了一个硬性指标，孝廉可能既不孝，也不廉了。

而且汉代选举，权力在地方长官，不在地方民众，那长官营私舞弊，可以不顾地方民意，推选私人，地方圈子就形成了。即便说这个长官不这样，但那时候读书是件很难得的事，读书也资本化了，所以选来选去，还是贵族化圈子里的人。

“黄金满籝，不如遗子一经”，从汉代察举制度就开始了。