特朗普的后两年：一个民主党控制的国会意味着什么？

有一个数字，比“民主党拿下参众两院”更能说明接下来两年的美国政治：60。美国参议院有一条老规矩，叫“冗长辩论”，大多数法案要想结束辩论、付诸表决，需要100名参议员中的60人同意。

这次中期选举，民主党在参议院至少拿到54席，阿拉斯加和密西西比的结果出来之后，最多也就56席。也就是说，民主党虽然赢下了多数，却远远够不到60这道门槛，共和党依然可以在参议院把很多法案拖住。

再加上总统手里的否决权，推翻否决又要两院各三分之二。特朗普的后两年：一个民主党控制的国会意味着什么？

我的回答是：它意味着一个很难“办成大事”、却很能“拦住事情”的华盛顿，一个吵得更凶、走得更慢的美国。先说“拦住事情”这一面。

国会最大的武器，是钱袋子。美国宪法规定，联邦政府花的每一分钱，都要国会拨款。

今年9月签署的临时拨款法，只把政府的钱续到12月11日；新国会1月3日开张之后，2027财年剩下的预算、2028财年的预算，都得过民主党这一关。

白宫想多花钱的地方，比如对伊朗战争的追加开支、移民执法的扩张、某些大型军备项目，民主党可以不批、少批、附加条件批。民主党人已经表态，不会批准对伊朗战争的追加拨款。

总统可以下令，可没有钱，很多命令就落不了地。第二件武器，是传票。众议院的各个委员会，从明年1月起都由民主党人担任主席。

监督委员会的民主党领头人已经把特朗普家族的商业往来列为首要调查方向，还有议员要求提供特朗普女婿和儿子商业交易的信息，调查范围可能涉及所谓的“赦免生意”、政府合同中的利益输送、加密货币流向等等。

过去两年，这些事民主党也嚷过，可手里没有多数，发出的函件没人理，请人作证没人来。从明年起，委员会可以发出有法律效力的传票，拒不配合的，可能被认定藐视国会。

这些调查未必能查出什么惊天大案，却会持续消耗白宫的时间和精力。第三件武器，是人事。

参议院负责确认总统提名的内阁成员、驻外大使、联邦法官，包括最高法院的大法官。民主党掌控参议院之后，特朗普想换一个部长、补一个法官，都得看对方的脸色。

特朗普第二任期里，内阁和白宫团队的人事变动并不少，选后他还问过身边人国防部长该不该留。在一个敌对的参议院面前，换人的成本会大大提高，很多提名可能被拖上几个月甚至一年。

人事上的自由度一旦收窄，总统推动政策的手脚就被捆住了一大半。第四件武器，是战争权。

1973年美国国会通过《战争权力决议》，规定总统派兵作战超过一定期限，需要国会授权。过去几十年，这项规定常常被白宫绕过，可在一个由反对党控制、又刚刚因为伊朗战争赢下选举的国会面前，它的分量会重得多。

民主党可以推动限制对伊朗军事行动的决议，即便被特朗普否决，也会在政治上给白宫施加巨大压力。更重要的是，战争要花钱，钱的事国会说了算。

我的判断是，伊朗战事在未来两年很可能被迫降温，这不是因为白宫改变了主意，而是因为国会掐住了钱袋子。再说“办成大事”这一面，这恰恰是民主党的难处。

民主党选前承诺要解决“生活成本危机”，降低食品、汽油和医疗的价格，扩大低收入住房税收抵免和儿童税收抵免，提高最低工资，加强对移民执法局的问责，还要禁止国会议员炒股。

这些主张，有的在众议院可以很快通过，可到了参议院，就要面对60票的门槛；就算过了参议院，还要送到特朗普的办公桌上，他可以一笔否决。所以，民主党手里的大部分“进攻性”议程，在未来两年里很难真正变成法律。

可这里面有一个有意思的博弈。民主党会刻意挑一些两党选民都欢迎、共和党议员不好意思反对的法案，比如禁止议员炒股、降低某些药品价格，推到特朗普面前，逼他表态。

签了，等于给民主党送政绩；否决了，等于在选民面前站到了“民意”的对立面。我认为，这是民主党在未来两年最可能使用的策略：不是为了立法本身，而是为了在2028年大选之前，把特朗普和共和党一次次推到尴尬的位置上。

立法成了竞选的延续。那么，特朗普手里还剩什么？

第一是否决权，这是一道民主党很难推倒的闸门；第二是行政权，他可以在现有法律框架内，通过行政命令、调整执法重点来推进政策；第三是外交，总统在对外事务上的自主空间相对大一些。

可这三样东西都有边界：否决权只能挡、不能办；行政命令变不出钱，还会被法院挑战，今年2月最高法院就裁定总统不能依据紧急经济权力法随意加征关税；外交上的很多事，比如战争拨款、条约批准、制裁松绑，最终还是要过国会这一关。弹劾呢？

这是很多人关心的问题。众议院以简单多数就可以提出弹劾，民主党有这个票数；可参议院定罪需要三分之二，也就是67票，民主党差得很远。

这意味着，即便走到弹劾这一步，结果大概率也会和2019年、2021年那两次一样：众议院通过，参议院过不了关。民主党内部对要不要再搞一次弹劾，也有不同的看法：有人觉得必须追责，有人担心会被选民看成“只顾斗争、不管民生”。

我的看法是，民主党更可能先把调查做足，把事实摆到台面上，至于弹劾，要看调查结果和民意的走向。分裂政府下的美国，有过不少惊险的时刻，可以拿来作参照。

2011年，共和党刚刚拿下众议院，就和奥巴马政府在债务上限问题上僵持到最后一刻，虽然最终达成了协议，评级机构标准普尔还是在当年8月把美国的主权信用评级从最高的AAA下调了一级，这是美国历史上的第一次。

2018年底到2019年初，特朗普为了修边境墙的拨款和民主党掌控的众议院僵持不下，联邦政府停摆了35天。去年秋天，政府又停摆了四十多天，刷新了历史纪录。

这些往事说明，当白宫和国会分属两党、彼此都不肯让步时，最先遭殃的往往是联邦雇员和依赖政府服务的普通人。对美国的普通人来说，这样一个华盛顿意味着什么？

意味着大的政策剧变会减少，日常的政治噪音会增多。政府停摆的风险每到拨款期限就会冒出来，债务上限的拉锯迟早要再来一轮，听证会和调查新闻会天天上头条。

对市场来说，分裂政府有时反而是一种“稳定”：大的立法难以通过，政策的不确定性在某些方面反而降低了。2019年，民主党刚接手众议院，美国股市全年涨了将近三成。

当然，今天的环境和那时不同，高债务、高利率、中东战事，都是新的变量。变化不只发生在华盛顿。

这次选举，民主党在州一级同样收获颇丰：得克萨斯州长的位置落到了民主党人伊诺霍萨手里，俄亥俄的新州长也是民主党人阿克顿。美国是联邦制国家，州政府在教育、医疗、能源审批、选举管理、移民执法配合等方面握有很大的权力。

民主党的州长们可以在本州范围内推行自己的政策，也可以在联邦政策的执行上给白宫“使绊子”，比如在移民执法上拒绝配合，在数据中心、电网项目的审批上设置条件。这意味着，特朗普面对的不只是一个敌对的国会，还有越来越多不太配合的州。

对世界来说，一个被国会牵制的特朗普，对外政策可能会出现两种倾向：一种是更加收缩，因为战争要钱、援助要钱，国会都可能卡住；另一种是更加急于在外交上做出成绩，用对外交易来弥补国内的失分。这两种倾向会交替出现，让美国的对外政策更加摇摆、更难预测。

对盟友来说，华盛顿的承诺会打更多的折扣；对对手来说，美国的政策窗口会变得更短、更不稳定。参议院的外交关系委员会、军事委员会、银行委员会，明年也都将由民主党人担任主席。

这些委员会掌管着条约审议、军事授权、制裁立法等关键事务，很多涉及对外政策的重要法案，都要先在这里过一遍。主席换人，意味着议程设置权换人：哪些听证会先开，哪些法案先审，哪些官员先被请来问话，都由新的多数党说了算。

从这个角度看，国会在美国外交政策上的话语权，未来两年会比过去两年大得多。

特朗普的后两年：一个民主党控制的国会意味着什么？

归结起来，就是三句话：钱袋子换了主人，传票有了效力，人事和战争多了一道关。民主党能拦住很多事，却很难办成大事；特朗普能挡住很多事，却很难再推动大事。

未来两年的华盛顿，会是一场漫长的拉锯和消耗，而这场拉锯的终点，是2028年11月的那次大选。到那时，美国选民会再一次用选票，给这两年的拉锯打分，而这一次，特朗普的名字依然不会出现在选票上。