邓学平｜确认行政行为违法案原告代理意见

按：先申请政府信息公开并提起诉讼，锁定被告程序违法的事实，然后再以前案行政判决书提起行政违法确认之诉。本人近些年代理了多起行政诉讼案件且均代理原告一方，深感行政诉讼对于推动法治的重要作用。现将最新一起案件的代理意见简化处理后予以发布。

绍X市越城区人民法院：

H诉绍X市生态环境局确认行政行为违法一案，正由贵院审理。代理人认为被告未经评审等法定程序即组织所谓地下水修复工程的行为严重违法。被告关于受案范围、主体资格及起诉期限等抗辩均不能成立。现发表如下代理意见，请贵院采纳：

一、被诉行为属于行政诉讼受案范围，被告关于“执行行为”的抗辩不能成立

被告答辩称，其组织实施修复系履行生效民事判决的执行行为，不属于行政诉讼受案范围。该主张不能成立。

1.被诉行政行为并非对民事判决的执行行为

一期修复工程涉及到的五份《报告》，均系在民事判决生效之前作出。该时间线直接反驳了被告系执行法院判决的答辩理由。二期的三份《报告》虽然是在民事判决生效后作出，但正如被告代理人当庭陈述的那样，二期修复是一期修复的自然、合法延续，其性质跟一期修复的性质一致。

2.生效民事判决并未豁免被告的法定程序义务

（2020）浙06民初X号判决第四项明确：“H应于本判决生效后三十日内支付生态环境修复费用至本院指定的财政专户，由绍X市生态环境局结合生态环境损害情况委托专业的第三方机构开展修复”。该判决仅确定由原告支付修复费用，由被告委托第三方机构开展修复，并未授权被告在组织修复过程中可以违反《土壤污染防治法》规定的调查、评估、修复方案需要履行的评审、备案等法定程序。

3.被诉行政行为属于司法解释但书规定的“采取违法方式实施”的情形，依法属于可诉行政行为

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》）第一条第二款第（七）项规定，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。

本案中，被告在组织实施一期、二期修复工程时，所依据的核心技术文件未完成法定评审、备案或审批程序，且在实施过程中集委托编制、评审组织、备案审查、组织实施于一身，严重违反正当程序原则与职能分离原则。被告在未满足法定程序要件的前提下径行推进招标、签约、施工的行为，正属于上述司法解释规定的“采取违法方式实施”的除外情形。被诉行政行为涉及行政职权的行使和行政裁量的适用，已超出单纯协助执行生效裁判的范围，构成独立的行政行为。

因此，原告针对被告提起的确认违法之诉，完全符合行政诉讼受案范围的规定。

二、原告具有行政诉讼主体资格，与被告的修复实施行为存在直接利害关系

被告答辩称，原告既不是修复施工主体，修复行为也未损害原告合法权益，故原告主体不适格。该主张不能成立。根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，虽然不是行政相对人但与行政行为有利害关系的法人也有权提起诉讼。

1.原告系生效民事判决确定的修复费用支付主体。被告组织实施的修复工程的科学性、必要性直接决定了原告需最终承担的修复费用金额，影响原告的财产权益。

2.原告系涉案地块的使用权人。修复工程直接关系到涉案地块的环境状态及后续利用价值。

有法院生效判例判决认定，实际承担或支付治理修复费用，是形成诉讼利害关系的重要事实基础。（2023）川0192行初96号判决书认定：“被告天府新区土储中心答辩认为案涉土壤污染治理和修复相关合同的签订主体为四川天某公司，四川天某院与其所诉请的土壤污染治理和修复费用无关，不是本案适格原告。本院认为，根据本案查明事实，虽案涉土壤污染治理和修复相关合同的签订主体为四川天某公司，但四川天某院基于其“四川天某公司土地收储主体单位”的身份实际支付了案涉土壤污染治理和修复相关合同款项，且其为《土地收回补偿协议》的合同相对方，故四川天某院具备本案原告主体资格。”

三、原告未超过法定起诉期限

被告答辩称，一期工程2020年8月进入实施阶段、二期工程2024年5月进入实施阶段，原告已超过起诉期限。该主张不能成立。

《行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用行政诉讼起诉期限若干问题的解释》第二条规定：六个月起诉期限从知道或者应当知道行政行为的内容和实施主体之日起计算。

1.被诉行为系持续性的动态行为，不能以“进入实施阶段”之日直接推定起诉期限届满

被告组织实施的修复工程并非瞬时行为。被告当庭亦称：一期与二期修复前后衔接，构成连续的实施过程，不能简单以工程进入实施阶段的日期作为起诉期限起算点。

2.本案起诉期限应从原告知悉案涉程序违法事实之日起算，原告起诉未逾法定期限

原告于2026年6月27日收到（2026）浙06行终Y号行政判决书后，才知悉被告未经法定评审、备案程序即组织修复施工的事实。在此之前，被告未告知原告这一程序性事实，原告亦根本不敢相信这一程序性事实。原告起诉期限应当从原告知道违法事实之日起计算而非从被告实施修复行为之日起计算。

有法院生效判决判决认定，对持续推进、重复实施的行政事实行为，起诉期限应从最后一次实施行为起算。某地行政机关对砂场建筑物、机械设备实施强制拆除并引发赔偿争议。在（2018）桂01行初6号行政判决书中，法院认为：“有关部门先后多次持续对原告砂石场实施拆除行为，起诉期限应自最后一次开始计算”。

四、被告组织实施修复工程所依据的文件未完成法定评审和备案，该事实已由生效判决及《政府信息依申请答复书》确认

1.生效行政判决书明确载明：被上诉人对于案涉地下水修复工程的修复方案、风险评估报告等，未经相关主管部门的审批、批复或确认等程序。

2.被告《政府信息依申请答复书》明确答复称：上级主管部门关于修复工程的各类批复、备案等信息不存在。

3.法律和部门规章皆规定相关报告须经评审等程序。根据《土壤污染防治法》第五十九至六十四条，《生态环境法典》第四百五十四条至第四百五十九条，以及生态环境部、自然资源部联合制定的部分规章《建设用地土壤污染状况调查、风险评估、风险管控及修复效果评估报告评审指南》等规定，土壤污染调查报告、风险评估报告及修复方案必须经过严格的法定评审与备案程序。

被告代理人反复声称，本案不能适用《土壤污染防治法》，理由是不能以公法监管程序要求民事判决履行行为。该说法没有任何法律和法理依据。《土壤污染防治法》第二条规定“在中华人民共和国领域及管辖的其他海域从事土壤污染防治及相关活动，适用本法”，该法能够而且应当适用于本案。被告代理人多次援引的浙江省《生态环境损害赔偿制度改革方案》系规范性文件，不是地方性法规，不能作为认定被告行政行为合法性的依据。

需要重点指出的是：地下水污染情况是土壤污染调查报告的重要组成部分。案涉修复方案虽经过专家评审，但结论并未确定，而是类似“有待完善”的修改建议。而被告始终未能提供后续的修改完善方案。更重要的是，专家评审不能替代职能部门的依职权评审，第三方专业报告只有经过权力部门的确认和采纳，才能转化为修复施工的依据。这既是法律规定，亦是基本常识。

综上：被告组织实施涉案地块地下水修复工程的行为，因违反法律、部门规章明文规定的程序，未对调查报告、评估报告、修复方案组织评审、备案，应当被确认为违法且应当依法采取补救措施。恳请贵院切实发挥审判职能，维护行政法治秩序。