张家栋：民航全部停飞，美国的“安全威胁”并不在外部

来源：环球时报

在美国的分权政治结构和碎片化决策机制下，“小修小补”往往是最现实可行的选择。美国的“安全威胁”来自自身的结构性困境：分散权力、多重否决和短期化政治博弈，持续挤压长期规划和持续投入的空间

当地时间11月14日晚，迈阿密国际机场又发生一起货机与客机相撞事故。就在前一天，美国联邦航空管理局（FAA）因航空通信系统故障发布全国航班暂停起飞令，上万架次航班、超过100万名旅客受到影响。接连发生的事件，持续拷问美国航空基础设施老化和运行安全问题，背后是美国过去几十年里无数次“暂时先这样”的累积。

事故频发暴露美国基建困境

美国对自身基础设施的“病根”早就很了解。美国政府问责局、土木工程师学会等机构，长期对美国交通管制系统和各类基础设施进行检查评估，多次指出相关问题并发出警示。可以说，美国经常给自己做全身CT检查，精确识别出每个病灶，却仍然带着这些病灶“小修小补”地生活了几十年。

美国为何长期习惯于在基础设施上“打补丁”？把责任归咎于某一届国会或某一家承包商，都不足以解释这一现象。根本原因是，在美国的分权政治结构和碎片化决策机制下，“小修小补”往往是最现实可行的选择。美国的政治制度设计强调权力制衡和防止权力滥用。可以说，美国的政治制度本就不是为“做事”而设计的，是为“防止做错事”而设计的。总统、国会参众两院、联邦法院、各州政府，以及《联邦行政程序法》之下层层叠叠的公众评议期，每一道都是独立关卡，都可能成为决策的“否决点”。“否决点”越多，意味着重大改革需要协调的利益关系和程序障碍越多。这就产生了一种不对称：一次系统性改造需要所有“否决点”同时点头，而局部修补只需要一个环节认可。

另一个重要原因是美国的选举政治。议员们为所在选区争取一段仅一两公里的公路，哪怕工程规模不大，也能通过剪彩、合影和地方宣传转化为可见政绩，并为下一次选举争取支持。相比之下，一项耗资巨大、建设周期漫长、涉及多个地区和部门的系统性改革，很难让某一位议员独享其成果，反而可能因成本分摊、利益调整和责任划分而引发争议。类似的决策困境在联邦、州和地方各级政府的公共项目中都时常出现。国家利益因此被分割为不同地区、部门和利益群体的局部诉求。

“打补丁”成美国制度性记忆

美国也曾尝试过进行系统化改造，但是都失败了。早在上世纪80年代初，美国就启动了当时规模最大的空管自动化升级计划之一——“先进自动化系统”。该项目最初估价约25亿美元，原定于1996年完成。但随后，该计划的需求不断追加、成本估算迅速膨胀。1994年6月，项目被大幅重组，多个主要部分被砍，原先设想的整体升级方案基本不复存在。美国交通部监察长办公室1998年的审计报告显示，FAA在该项目中累计投入约26亿美元，其中约15亿美元被认定为损失。

这场失败带来的影响，不仅是资金损失，更在于它改变了美国此后推进空管现代化的方式。FAA从这次失败中得到的“教训”是，要转向一种更符合美国政治现实的新策略——“做一点、测一点、铺一点”。2003年，美国开始推动所谓“新一代航空运输系统”建设，逐步、分阶段地改造美国空域系统。然而20多年过去，老旧设备和通信线路仍未完全退出运行。

当美国交通部长在发布会上强调现有设施亟须全面改造时，他说的是一句大实话，但也是一句在美国国内没有人愿意真正接的话。在过去几十年里，美国空管现代化屡次遭遇项目延期、预算超支和方案调整。一次次改革受挫之后，“打补丁”逐渐成为制度性记忆。它是美国政治决策机制、公共项目管理方式和历史挫折共同作用的结果。

当下美国大型建设项目最缺的，是一个让所有人都能接受的实施理由。美国并非没有干成过大事。州际公路、胡佛水坝、“阿波罗”计划等重大工程，都是在同一套政治制度下完成的。如果制度是问题，当年为什么不是？答案在于，这些工程背后都存在足以凝聚政治共识的国家级目标。

1956年6月，艾森豪威尔总统签署《联邦援助公路法》，启动了美国州际公路系统的大规模建设。该系统的正式名称是“全国州际及国防公路系统”，联邦政府承担90%的建设费用。名称中的“国防”二字并非修辞。美国当时将这张全国性公路网视为国家安全和民防体系的重要组成部分，其建设理由包括在遭受核攻击时疏散城市人口，以及在必要时快速调动军队、运输物资。1956年的美国并不是突然变得擅长建设大型工程，而是找到了足以跨越地区利益和政治分歧的国家安全理由。从这个意义上来说，美国能建成全国性公路网，背后离不开苏联的“帮助”。

类似的机制也在其他历史时刻出现。1956年，两架客机在美国大峡谷上空相撞，这场空难成为1958年FAA成立的重要背景。美国今天这套空管体系甚至可以说是一场灾难的产物。1961年，苏联宇航员加加林率先进入太空，加剧了美国在美苏太空竞赛中的紧迫感，“阿波罗”计划由此成为美国集中资源推进重大科技工程的代表性项目。同样的逻辑也延续到2022年，美国国会通过《芯片与科学法》，背后的主要考量也是国家安全，而非产业发展。

突破困境的根本路径在哪

把这些故事放在一起，可以发现一个值得深思的现象：美国并非完全失去了建设能力，它失去的是在和平时期充分调用这种能力的能力。美国的工程人才、资本、技术、大学和企业依然具备实力，但在需要把这些资源转化为公共领域的大规模建设成果时，却缺少能够让各决策环节形成共识的动力。美国历史上很多重大建设都发生在它感到被“威胁”的时候，但一旦安全威胁消退，美国就回到分权、否决、“暂时先这样”的“打补丁”状态。

以此次航空系统升级为例，美国政府已经为新一轮空管现代化制订了分阶段计划。11月13日的事件后，达菲又提出希望国会提供500亿美元紧急资金。从长期项目规划到紧急拨款诉求，可以看出美国基础设施现代化面临的资金、决策和执行压力。而一个颇具反差感的现象是，美国企业近年来持续向人工智能基础设施投入巨资；今年世界杯期间，人们也看到美国商业体育场馆的现代化、规模化建设。这些项目本质都是企业决策，决策链条相对集中，政府却很难绕过制度性关卡。

更耐人寻味的是，此次事件恰好发生在英伟达创始人兼首席执行官黄仁勋风波发酵、美国国内围绕对华芯片出口及人工智能技术竞争展开新一轮热议之际。美国政界早已习惯于从外部竞争和技术安全风险中寻找国家安全议题，并将其作为推动政策调整的重要理由。但此次航空系统故障恰恰暴露出，美国一些人口中的“安全威胁”根本而言不是来自外部，而是来自自身政治制度长期运行中积累的结构性困境：分散权力、多重否决和短期化政治博弈，持续挤压长期规划和持续投入的空间。对于任何一个大国而言，补齐内部短板，才是维护安全与竞争力的最根本路径。（作者是复旦大学美国研究中心教授、南亚研究中心主任）