乡镇综合行政执法队的演变

一

《行政处罚法》（2021年）修订先行，机构改革改革配合乡镇赋权，形成了乡镇目前“五办两中心一队”的格局。“五办”是乡镇的机关内设机构，“两中心一队”是乡镇下属的事业单位。其中，“一队”即是“综合行政执法队”，具体负责乡镇的综合行政执法工作。

在机制运行具体实践过程中，乡镇综合行政执法队的日常工作包括消防、应急等工作内容，至于核心工作该如何开展，却没有任何的头绪，这无疑是目前乡镇综合行政执法队所面临的困境之一。

二、

机制或体制的阶段性变革，它是一个缓慢的演变过程。在此过程中，机构职能职责的吸收与合并，就形成了乡镇综合行政执法队今日之局面。

从十八大开始，国家就开始着力加强城乡消防规划、公共消防设施、消防安全管理组织网络和灭火救援力量体系建设，到2020年城镇公共消防设施基本达标。

从党的决策到政府的意见，从国务院到公安部，再从公安部到各省（自治区、直辖市），各级政府依次推动公共消防体系建设。2018年3月，云南省政府办公室印发了《关于进一步加强政府专职消防队伍建设的实施意见》，明确了我省政府专职消防队建设的路径、方法及保障等，乡镇（街道）按照“一队一站”的要求进行构建。“队”即是指乡镇(街道)专职消防队，其主要承担辖区火灾扑救、综合应急救援等工作，并按要求参与其他防灾减灾救灾任务。“站”是指乡镇(街道)消防工作站，主要承担乡镇(街道)消防安全委员会办公室职责，负责辖区防火检查巡查、消防宣传和教育培训等工作，通过依法授权或委托方式明确承担的消防行政执法事项，指导督促辖区行政村、社区开展消防工作。同时，专职消防队的队长由乡镇事业编人员担任，队员以合同形式向社会进行公开招聘。

在机制实际运行过程中，乡镇消防工作站与乡镇政府专职消防队属于“一套人马两块牌子”。对于乡（镇）政府专职消防队而言，乡（镇）政府负责人员招聘及日常管理，而县（区）消防大队则负责工作经费、业务培训及战备管理。

三、

2019年初，中办、国办联合印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》。其中，关于“积极推进基层综合行政执法改革”，明确提出了“整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。”

在此背景之下，中央的文件要求逐级贯彻落实，而乡镇（街道）亦开始了综合执法工作的探索。首先是机构设置，其次是人员结构，再次是工作内容。各乡镇（街道）根据自己的“三定”方案，设置股所级事业编的综合执法队，综合执法队设队长一名，队员由林草、水务、农业等站所的工作人员组成，日常工作模式为综合执法队配合林草、水务、农业等联合开展工作。

在乡镇（街道）“一站一队”建设过程中，乡镇（街道）“一支队伍管执法”也正式启动，基于人员结构、工作内容等因素的考虑，综合执法队还会加挂“一队一站”的牌子，两队的队长人选也会有一定的重合。在本轮 “五办两中心一队”的省级机构改革之前，我市还进行了一次“两办五中心”的市级机构改革。在那次市级机构改革过程中，还成立了应急服务中心，主要负责安监站的工作内容。

在“五办两中心一队”的机构改革中，综合行政执法队属于乡镇（街道）的下属副科级事业单位，其级别明显高于之前股所级的综合执法队，其职能职责不仅继承了综合执法队，而且又吸收了市级机改的产物——应急服务中心。

四、

乡镇（街道）综合行政执法队所面临的困境，由外部的机构整合与内部的实际运行两方面构成。

就外部机构整合而言：

基于理论分析，乡镇（街道）“五办两中心一队”的机构设置，“五办两中心”属于行政管理，“综合行政执法队”属于行政执法。行政管理包括行政许可、检查及监管等，行政执法包括行政检查、行政调查等，而乡政（街道）则是行政处罚的主体。

基于实务观察，乡镇（街道）综合行政执法队还包括了专职消防队及消防工作站，这两个机构掺杂了较多的行政管理职能，这就让综合行政执法队的实际工作变得庞杂。赋权乡镇（街道）予以行政处罚权，其目的是矫正失序的违法行为。行政处罚的前提是行政调查，其针对检查而发现的线索而启动。因此，综合行政执法队的核心工作应当是基于行政处罚的行政调查。

然而，目前综合行政执法队的职能职责过于庞杂，而其行政调查的核心工作反而呈现出了碎片化的特征。

就内部实际运行而言：

乡镇（街道）综合行政执法队运行是否顺畅，具体又由队伍建设、办案程序、装备保障等因素决定。

缺乏在编在岗的队员，这是队伍建设的短板。乡镇（街道）并不缺乏执法证数量，综合行政执法队也不缺乏编制，但是缺乏自愿到综合行政执法队同志。究其原因，综合行政执法队属于乡镇下属事业单位，该事业编的专技岗职级晋升又比较困难，而其它中心事业编的同志又不愿意到综合行政执法队工作，这又会影响其原本的职级晋升。事业编专技岗的职级晋升，直接影响到其自身的经济利益。

综合行政执法队不懂如何办案，案件线索缺乏移送衔接机制，各机构之间缺乏明确职责，执法队员缺乏培训等，概而言之，这是缺乏并需要及时制定《乡镇（街道）综合行政执法办案规程》。

执法过程全记录的执法记录仪、办公场所及规范的行政调查询问场所、综合行政执法的规范化标识、综合行政执法车辆保障等，这些都是属于装备保障的范畴。准备保障程度决定了综合行政执法的效率，而若基本的行政执法记录仪都无法保障，那该行政检查或调查或许涉嫌程序违法。

陈浩 记于知止堂上

2026年1月29日