县域依托智慧农业实现高质量发展的风险防控与保障体系研究

乡村振兴战略研究院 副院长 曹雷

摘要

“十五五” 时期，县域依托粮食单产提升、智慧农业建设推进农业农村高质量发展，是落实国家粮食安全战略、加快农业现代化的核心举措，也是一项涉及资源整合、项目实施、技术应用、产业运营的系统性工程。在推进过程中，县域面临自然、市场、技术、资金、运营、耕地保护、人才等多重风险挑战，健全全链条风险防控机制、构建全方位保障体系，是确保各项工作平稳推进、政策落地见效、发展行稳致远的关键前提。本报告立足县域实操视角，系统梳理单产提升与智慧农业建设全流程各类风险隐患，深入剖析风险成因与传导路径，构建 “预警 — 防控 — 处置 — 复盘” 闭环风险防控体系，从组织、政策、资金、人才、用地、考核、监管七大维度，完善系统化、长效化保障机制，明确责任分工、实施举措与工作流程，为县域防范化解发展风险、筑牢高质量发展底线提供专业决策参考与实操指引。

关键词

县域高质量发展；单产提升；智慧农业；风险防控；保障体系；十五五规划

一、引言

（一）研究背景

当前，我国县域农业发展正处在转型升级的关键窗口期，国家密集出台千亿斤粮食产能提升、种业振兴、高标准农田建设、智慧农业、数字乡村等一系列重磅政策，项目资金、技术要素、人才资源持续向县域下沉，为县域农业高质量发展提供了强大支撑。但与此同时，县域发展基础薄弱、资源禀赋有限、抗风险能力不足等问题依然突出，在单产提升工程推进、智慧农业项目建设、产业融合发展过程中，各类风险交织叠加，一旦防控不力，不仅会导致政策落地走样、项目推进停滞、资金使用低效，更会影响粮食安全、农民增收与社会稳定，制约县域高质量发展全局。

“十五五” 时期，县域推动单产提升与智慧农业深度融合，必须坚持发展与安全并重、推进与防控同步，既要抢抓政策机遇、大胆推进实施，更要树牢底线思维、强化风险意识，构建全覆盖、全流程、常态化的风险防控体系，完善强有力、可落地、长效化的保障机制，切实把各类风险化解在萌芽状态、处置在初始阶段，为县域农业高质量发展保驾护航。

（二）研究意义

1. 底线保障意义：有效防范化解自然、市场、资金等各类风险，守住粮食安全、耕地保护、资金安全、社会稳定底线，保障县域农业高质量发展平稳有序推进。
2. 政策落地意义：破除政策执行、项目实施、运营管理中的堵点难点，确保国家单产提升、智慧农业相关政策不折不扣落地见效，最大化释放政策红利。
3. 长效发展意义：构建系统性保障与风险防控机制，破解人才、资金、用地等要素瓶颈，推动单产提升、智慧农业建设可持续运行，避免 “重建设、轻管护、一阵风” 现象。
4. 实践指导意义：为县域梳理风险清单、制定防控举措、完善保障体系提供实操方案，提升县域科学决策、风险应对、统筹推进能力。

（三）研究思路与方法

本报告以县域农业高质量发展全流程为研究脉络，采用风险识别法、实地调研法、案例分析法、系统归纳法，全面梳理县域在政策落实、项目建设、生产经营、产业运营中的各类风险，明确风险成因与危害，针对性制定分级分类防控措施，统筹构建全方位保障体系，形成闭环管理、权责清晰、实操可行的研究成果。

二、县域依托单产提升与智慧农业发展面临的主要风险及成因剖析

（一）自然风险：农业生产的首要刚性风险

1. 风险表现：极端高温、干旱、洪涝、低温冻害等气象灾害；农作物病虫害、动物疫病爆发蔓延；土壤退化、水土流失等生态问题，直接影响粮食单产稳定，破坏农业生产秩序。
2. 核心成因：农田水利、防灾减灾基础设施薄弱；灾害监测预警体系不健全；防灾减灾技术推广不到位；农业保险覆盖不足、保障水平偏低。

（二）耕地保护风险：粮食安全的基础性风险

1. 风险表现：耕地 “非农化”、“非粮化” 反弹，耕地碎片化、连片流转难度大；高标准农田建设重施工、轻管护；耕地地力下降、土壤污染问题凸显；违规占用耕地、破坏农田设施行为屡禁不止。
2. 核心成因：耕地保护责任落实不到位；种粮比较效益偏低，农户流转耕地改种经济作物；耕地用途管制、日常监管机制不完善；设施农业用地审批不规范。

（三）市场风险：产业发展的经营性风险

1. 风险表现：粮食、农产品市场价格大幅波动，种粮收益得不到保障；农产品产销脱节、滞销卖难；农资价格上涨，农业生产成本攀升；县域农产品品牌竞争力弱，市场议价能力不足。
2. 核心成因：农产品市场监测预警机制缺失；产销对接渠道不畅；农业产业化水平低，抗市场波动能力弱；小农户分散经营，难以适应市场变化。

（四）技术风险：智慧农业与单产提升的落地风险

1. 风险表现：智慧农业技术、设备与县域农业生产适配性差；农技推广、数字技术服务 “最后一公里” 不畅；农户、经营主体操作技能不足，智能设备闲置停用；良种良法配套不到位，单产提升技术落地效果不佳。
2. 核心成因：基层农技、数字技术人才短缺；技术引进盲目跟风，未结合县域实际；技术培训针对性不强、覆盖面不足；设备售后运维服务体系不健全。

（五）资金风险：项目推进的保障性风险

1. 风险表现：上级项目资金到位滞后、县级财政配套不足；涉农资金整合难度大，使用效率低；项目资金截留、挪用、违规使用；智慧农业前期投入大、后期运维资金无保障；农业经营主体融资难、融资贵。
2. 核心成因：资金统筹监管机制不完善；项目申报、审批、拨付流程繁琐；市场化投融资机制不健全；重项目建设、轻资金绩效管理。

（六）运营管理风险：可持续发展的长效性风险

1. 风险表现：智慧农业平台、高标准农田、农机设备建后无人管护、运维缺位；项目运营模式单一，难以实现自我造血；部门协同不畅，工作推进推诿扯皮；政策执行流于形式，工作落实不到位。
2. 核心成因：建后管护主体、责任、资金不明确；市场化运营机制缺失；统筹协调机制不健全；工作考核问责力度不够。

（七）人才风险：发展推进的核心瓶颈风险

1. 风险表现：农业技术、数字运营、产业管理专业人才引不进、留不住；基层农技队伍老龄化、专业能力不足；农户、新型经营主体数字化、科学化种粮素养偏低。
2. 核心成因：县域人才引育激励政策不完善；基层工作条件、待遇保障不足；农业人才培训体系不健全；职业农民培育力度不够。

（八）政策执行风险：政策落地的梗阻性风险

1. 风险表现：对国家单产提升、智慧农业政策研究不透彻、解读不到位；项目谋划不符合政策导向，申报成功率低；政策执行一刀切、简单化，脱离县域实际；政策宣传不到位，农户、经营主体知晓率低。
2. 核心成因：政策研究专班缺失，专业能力不足；部门联动不够，政策落实碎片化；基层干部执行力、业务能力有待提升。

三、县域全链条闭环风险防控体系构建

坚持预防为主、防控结合、分级负责、精准处置原则，构建 “风险识别 — 监测预警 — 分级防控 — 应急处置 — 复盘优化” 闭环防控体系，实现全流程、全覆盖风险管控。

（一）建立全域风险识别排查机制

1. 制定风险清单：梳理自然、耕地、市场、技术、资金、运营、人才、政策八大类风险，细化具体风险点、表现形式、危害程度，形成县域风险排查清单，明确排查责任主体与排查频次。
2. 常态化排查摸底：建立 “县级统筹、乡镇负责、村级落实” 三级排查机制，定期开展风险隐患排查，建立风险台账，实行动态管理、销号整改，做到风险早发现、早预警。

（二）健全分级分类监测预警体系

1. 分领域监测预警
2. 自然灾害预警：对接气象、水利、农业农村部门，搭建灾害监测预警平台，实时发布气象、病虫害、墒情预警信息，实现精准预警、提前防范。
3. 市场风险预警：监测农产品、农资市场价格走势，建立价格波动预警机制，及时发布市场供需信息，引导农户合理安排生产。
4. 资金风险预警：加强项目资金使用全程监管，建立资金使用异常预警，防范违规使用、挪用风险。
5. 分级预警响应：按照风险严重程度，划分红色（重大）、橙色（较大）、黄色（一般）、蓝色（轻微）四级预警，明确各级预警响应流程、责任主体、处置时限，确保快速响应、精准处置。

（三）完善全流程风险防控措施

1. 自然风险防控措施
2. 加强农田水利、防灾减灾基础设施建设，提升农田抗旱涝能力；
3. 推广抗逆性强、抗病虫优良品种，落实绿色防控、防灾减灾技术；
4. 扩大农业保险覆盖面，提高保险保障额度，实现粮食作物应保尽保。
5. 耕地保护风险防控措施
6. 严格落实耕地保护党政同责，压实县、乡、村三级耕地保护责任；
7. 加强耕地用途管制，坚决遏制 “非农化”、严控 “非粮化”；
8. 健全高标准农田建后管护机制，落实管护责任与资金，持续提升耕地地力。
9. 市场风险防控措施
10. 发展订单农业、保底收购，稳定农产品产销关系；
11. 搭建数字产销平台，拓宽销售渠道，降低市场波动影响；
12. 培育壮大农业产业化龙头企业，提升市场议价与抗风险能力。
13. 技术风险防控措施
14. 坚持先试验示范、后推广应用，选择适配县域的技术与设备；
15. 健全农技、数字技术服务体系，开展全覆盖技能培训；
16. 完善设备售后运维服务，简化操作流程，降低使用门槛。
17. 资金风险防控措施
18. 规范项目资金申报、拨付、使用、监管全流程，实行专款专用；
19. 加强资金审计与绩效管理，杜绝截留、挪用、违规使用；
20. 拓宽投融资渠道，降低项目资金依赖，防范资金断裂风险。
21. 运营管理风险防控措施
22. 明确各类项目建后管护主体、责任、资金，建立长效管护机制；
23. 创新市场化运营模式，推动项目自我造血、可持续运行；
24. 健全部门协同机制，理顺工作流程，杜绝推诿扯皮。
25. 人才与政策风险防控措施
26. 完善人才引育激励政策，强化本土人才培育，破解人才短缺难题；
27. 成立政策研究专班，加强政策解读与宣传，精准对接政策、规范执行政策。

（四）强化应急处置与复盘优化

1. 制定专项应急预案：针对重大自然灾害、资金违规、农产品滞销、设备故障等突发风险，制定专项应急预案，明确处置流程、责任分工、保障措施，定期开展应急演练。
2. 快速响应应急处置：突发风险发生后，立即启动对应级别应急预案，统筹各方力量快速处置，最大限度降低损失、减少影响。
3. 复盘整改优化提升：风险处置完成后，及时复盘风险成因、处置成效，查漏补缺、完善防控措施，形成 “处置 — 复盘 — 整改 — 提升” 的长效机制。

四、县域高质量发展全方位保障体系构建

围绕风险防控与工作推进，构建组织统领、政策支撑、资金保障、人才赋能、用地倾斜、考核倒逼、监管闭环七大保障体系，为县域高质量发展提供坚实支撑。

（一）组织保障：强化统筹统领，压实工作责任

1. 成立县级专项领导小组：由县委、县政府主要领导任双组长，农业农村、发改、财政、自然资源、水利、科技等部门主要负责人为成员，建立定期联席会议制度，统筹推进单产提升、智慧农业建设、风险防控、保障落实等工作，协调解决重大问题。
2. 明确部门分工责任：细化各部门、各乡镇工作职责，制定责任清单，形成 “县级统筹、部门协同、乡镇落实、村级执行” 的四级责任体系，杜绝责任悬空、推诿扯皮。
3. 建立专班推进机制：组建政策对接、项目实施、技术服务、风险防控四个专项工作专班，专人负责、专项推进，确保各项工作落地见效。

（二）政策保障：精准对接落地，完善配套支撑

1. 政策研究对接：安排专人梳理国家、省、市各级政策，建立政策清单、项目清单、资金清单，精准对接上级政策，提高项目申报成功率。
2. 县级配套政策：结合县域实际，出台单产提升、智慧农业建设、产业融合、风险防控、人才引育等县级配套政策，细化补贴、激励、扶持举措。
3. 政策宣传落地：通过政府公告、乡村大喇叭、短视频、入户宣讲、现场培训等方式，全方位解读政策，打通政策落地 “最后一公里”。

（三）资金保障：多元筹措投入，规范监管使用

1. 争取上级资金：全力争取中央、省级财政专项资金、专项债、以奖代补资金，聚焦单产提升、智慧农业、冷链物流等重点领域。
2. 统筹县级资金：加大县级财政配套投入，整合各类涉农资金，优化资金使用方向，集中保障重点项目、风险防控、运维管护。
3. 拓宽投融资渠道：引导金融机构推出专项信贷产品，降低融资门槛；优化营商环境，吸引社会资本参与；健全农业担保体系，缓解经营主体融资难题。
4. 严格资金监管：实行资金专户管理、专款专用、全程审计，建立资金使用公示制度，接受社会监督，确保资金安全、高效使用。

（四）人才保障：引育并举赋能，夯实智力支撑

1. 高层次人才引进：出台专项激励政策，引进农业技术、数字农业、产业运营、风险管控专业人才，完善住房、待遇、晋升保障，留住专业人才。
2. 基层队伍培育：加强基层农技人员、干部业务培训，提升政策执行、技术服务、风险防控能力；组建专家顾问团，提供专业技术指导。
3. 本土人才培育：常态化开展种粮大户、合作社、农户技能培训，培育高素质职业农民、数字技能农民，提升本土从业人员综合素养。

（五）用地保障：优先倾斜支持，破解用地瓶颈

1. 耕地保护优先：严守耕地保护红线，优先保障高标准农田、单产提升示范基地建设。
2. 设施用地倾斜：优先保障智慧农业设施、农产品加工、冷链物流、农机库房等农业设施用地需求，简化用地审批流程。
3. 规范用地管理：严格设施农业用地监管，杜绝违规占地、改变用地用途，保障农业发展用地需求。

（六）考核保障：压实工作责任，强化激励问责

1. 细化考核指标：将单产提升、智慧农业建设、风险防控、耕地保护、资金使用等工作，纳入县、乡、村三级干部绩效考核、乡村振兴考核、粮食安全责任制考核。
2. 强化结果运用：考核结果与干部评优评先、职务晋升、项目资金分配直接挂钩，对工作成效显著的给予奖励激励，对工作不力、风险防控不到位的严肃问责。
3. 常态化督查督办：成立专项督查组，定期开展工作督查，实时跟踪工作进度，督促问题整改，倒逼工作落实。

（七）监管保障：全程闭环管控，规范推进实施

1. 项目全程监管：对项目谋划、建设、验收、管护全程监管，确保项目质量、实施成效。
2. 质量安全监管：加强农产品质量、农资产品、工程质量监管，筑牢质量安全防线。
3. 社会监督监管：畅通群众监督、舆论监督渠道，公开工作流程、资金使用、项目进展，接受全社会监督，形成监管合力。

五、长效推进机制建设

（一）规划引领机制

编制县域 “十五五” 单产提升、智慧农业发展专项规划与风险防控专项方案，明确目标任务、实施步骤、保障措施，坚持一张蓝图绘到底、一以贯之抓落实。

（二）动态调整机制

根据政策变化、风险形势、工作推进情况，动态优化风险防控举措、保障体系内容，及时调整工作思路与实施路径，确保工作贴合实际、取得实效。

（三）典型示范机制

打造风险防控、保障落实、高质量发展示范乡镇、示范村、示范项目，总结推广先进经验，以点带面、全域推进，提升整体工作水平。

（四）部门协同机制

打破部门壁垒，建立信息共享、资源统筹、工作联动机制，形成齐抓共管、协同推进的工作格局，提升工作效率与防控能力。

六、结论与展望

“十五五” 时期，县域依托单产提升与智慧农业实现高质量发展，机遇与挑战并存、动力与压力同在，各类风险隐患贯穿发展全过程，健全风险防控体系、完善保障机制，是县域守住发展底线、释放政策红利、实现长效发展的根本保障。

县域必须树牢底线思维、系统思维，全面识别、精准防控自然、市场、资金、运营等各类风险，构建闭环式、全流程风险防控体系；同时聚焦组织、政策、资金、人才、用地等核心要素，搭建全方位、强有力的保障体系，压实各级工作责任、统筹各类资源要素、完善工作推进机制，切实做到发展有方向、推进有保障、风险有防控、工作有成效。

唯有坚持发展与安全两手抓、两手硬，才能有效破解各类瓶颈制约，防范化解各类风险挑战，确保单产提升工程稳步推进、智慧农业建设可持续运行、农业产业高质量发展，真正把政策优势转化为发展优势、产业优势、民生优势，守住粮食安全底线、夯实乡村振兴根基、实现县域高质量发展，为全面推进农业强国建设、乡村全面振兴贡献坚实的县域力量。

未来，县域需持续优化风险防控与保障体系，紧跟国家政策导向与发展形势，不断创新工作机制、提升防控能力，推动单产提升与智慧农业融合发展走深走实，实现县域农业农村发展更高质量、更有效率、更加安全、更可持续。