陈潘｜行政程序法规范中兜底条款解释的原理及方法

作者简介：陈潘，南京师范大学法学院博士研究生。文章来源：《上海政法学院学报》2026年第4期，转自上海政法学院学报公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

兜底条款作为常见的立法模式，普遍存在于行政程序法规范之中。以所在程序规范为标准，兜底条款分为权利性程序兜底条款与义务性程序兜底条款两类。实践中适用者对这两类兜底条款的解释均呈现出差异性，有违法律适用的统一性，如何解释兜底条款这一基本问题仍待澄清。兜底条款欠缺概念核心，虽与兜底条款功能相适应，却也意味着文义解释难堪重任，须探求兜底条款蕴含的价值判断。权利性程序兜底条款遵循正当行政程序原则，义务性程序兜底条款遵循行政程序法定原则。据此，两类兜底条款宜有区别地进行解释：权利性程序兜底条款宜作宽松性解释，只要例举项以外的其他情形适于兜底条款目的之实现，且能通过概括程度较高的共同点的检验，就可将其纳入兜底条款适用范围；义务性程序兜底条款宜作严格性解释，只有其他情形对于实现兜底条款目的是必要的，且能通过概括程度最低的共同点的检验，才可将其纳入兜底条款适用范围。

引言

兜底条款是立法者无法穷尽法条描述之情形时所采用的概括条款，通常使用“其他”或者“等”的表述方式，意在避免因法条例举不周出现挂一漏万的情形。兜底条款是最为常见的立法模式之一，普遍存在于行政程序立法之中。它虽能增强行政程序法律规范对未来情势的适应性，却也因概括性留给适用者较大的解释空间。正如指导案例6号所显示的，对于没收较大数额财产的行政处罚决定这一具体事实，《行政处罚法》（1996年）第42条中的“等”应该如何解释，是否包含没收较大数额财产决定？“等”的解释决定了听证告知程序的适用与否，关系到行政相对人的实体权益能否得到程序保障。此争议仅仅是行政程序法律规范中兜底条款所面临的解释困境的一个缩影。面对已普遍存在的兜底条款，一个最基本的问题是：它们该如何妥适解释，并遵循什么原理？即便未来行政基本法典出台并实施，该基本问题也仍然存在。究其根本，兜底条款这一立法技术不可或缺，其固有的概括性和随之而来的解释空间相伴而生，并持续在法律适用中引发分歧。这些分歧会直接影响程序的增减、行政相对人的实体权益以及法律适用的统一性。由此，在当下和未来，兜底条款的解释问题应当被足够地重视。在行政法中，兜底条款既普遍分布于行政程序法律规范，也普遍分布于行政实体法律规范。但本文意在研究行政程序法律规范中兜底条款如何解释的问题，因为实体规范中兜底条款规范的对象广泛又复杂，程序规范中兜底条款只规范行政行为的作出过程，作出过程有诸多相似之处，程序规范中兜底条款因而具有一定共性，能够对其作整体性研究。

兜底条款的解释往往是法律适用中的难题，因而也就成为学界的研究议题之一。目前，学界一般认为，兜底条款解释应适用同类解释规则。该主张适用于所有兜底条款，可行政程序立法有自己的调整对象和价值取向，因而该主张对程序规范中兜底条款的解释仅具有一般性的指引意义。程序规范中兜底条款该如何解释，还须作必要讨论。为凝练文字，如无特别说明，下文所称兜底条款即指行政程序法规范中的兜底条款。

一、行政程序法规范中兜底条款解释的差异性及其困惑

兜底条款如何解释的问题，能否从我国兜底条款解释实践中获得解答？

（一）兜底条款的类型

从解释实践来看，适用者对不同类型的兜底条款有不同的解释。欲了解兜底条款解释的全貌，须先明了兜底条款的类型。法律规范是目的的产物，兜底条款附着于所在的整条程序规范，作为其兜底部分，与其他部分相关联，以达成所在规范之目的。因此，不能孤立地仅观察兜底条款，而应将其归入其所在规范进行整体观察和研究。在此认知之下，可以兜底条款所附着的程序规范为标准，将兜底条款大致划分为“权利性程序兜底条款”和“义务性程序兜底条款”两类。

所谓“权利性程序兜底条款”，即附着于权利性程序规范的兜底条款。这种权利性程序规范，以权利性程序为内容，对行政相对人和行政第三人是有利的，为他们赋予程序性权利。与此相对应，对于行政主体而言，这种规范对他们是不利的，本质上是为他们设定程序性义务。比如，《江苏省行政程序条例》规定的行政机关工作人员执行职务时自行回避的兜底条款，行政机关在作出行政决定前应当举行听证的兜底条款，行政机关公布行政给付、行政征用、行政确认、行政奖励内容的兜底条款，行政机关征求公民、法人或者其他组织意见的有关事项的兜底条款，《海口市行政程序规定》（2019年）规定的行政机关组织听证前有关通知内容的兜底条款，都属于权利性程序兜底条款。

所谓“义务性程序兜底条款”，即附着于义务性程序规范的兜底条款。这种义务性程序规范，与权利性程序规范相对应，以义务性程序为内容，对行政相对人和行政第三人是不利的。与此相对应，对于行政主体而言，这种规范对他们是有利的，本质上是为他们赋予程序性权力。《兰州市行政程序规定》（2015年）规定的行政执法决定可以不说明理由之情形的兜底条款，《市场主体登记管理条例》规定的申请市场主体登记应提交材料的兜底条款，《不动产登记暂行条例》（2019年）规定的不动产登记申请人提交申请材料的兜底条款，都属于义务性程序兜底条款。

（二）各类兜底条款解释的差异性

适用者对两类兜底条款有不同的解释状况，且在各类兜底条款下，适用者的解释呈现出差异性，以下分别述之。

1. 权利性程序兜底条款

从行政审判来看，行政机关倾向于拒绝将例举情形以外的其他情形解释进权利性程序兜底条款的适用范围，而法院对此则态度不一。第一，与行政机关相反，法院则倾向于将其他情形解释进兜底条款适用范围。在“吕某某与新安县社会保险中心劳动和社会保障行政管理案”（以下简称“吕某某案”）中，根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第6条，职工认为用人单位有不支付工伤保险待遇的其他情形时，职工或者其近亲属可以向社会保险经办机构申请先行支付。用人单位已在民事诉讼答辩中明确表示拒不支付死者的工伤保险待遇，但行政机关仍然不适用《社会保险基金先行支付暂行办法》第6条兜底条款“职工认为用人单位不支付的其他情形”。一审、二审法院则认为上述情形属于兜底条款所言的其他情形。“黄某富等诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案”（以下简称“黄某富案”）也是如此，面对《行政处罚法》（1996年）第42条兜底条款“行政机关作出停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”，行政机关并未将没收较大数额财产情形解释进此条款。法院则认为，没收较大数额财产属于与例举情形类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚，遂判定金堂工商局未告知权利的行为违反法定程序。

第二，与行政机关相同，法院拒绝将其他情形解释进兜底条款适用范围。在与“吕某某案”类似的“郝某2、郝某1劳动和社会保障行政管理案”中，郝某2和郝某1向涉县社会保障中心申请工伤保险待遇先行支付。由于用人单位已注销，保险中心作出不予先行支付决定。不同于“吕某某案”法院适用《社会保险基金先行支付暂行办法》第6条兜底条款，此案二审法院认为，由于用人单位已注销，社会保障中心无法核实其是否存在拒绝支付情形，不符合《社会保险基金先行支付暂行办法》第6条规定，遂判定不予先行支付决定合法。

2. 义务性程序兜底条款

从行政审判来看，适用者对义务性程序兜底条款的解释有三种状况：第一，行政机关将例举情形以外的其他情形解释进兜底条款适用范围，法院对此作相反的解释。在“陈某华诉南京市江宁区住房和城乡建设局不履行房屋登记法定职责案”（以下简称“陈某华案”）中，陈某华向江宁区住建局申请房屋所有权转移登记，住建局将《关于房地产管理中加强公证的联合通知》第2条规定的遗嘱公证书，解释进《房屋登记办法》第33条兜底条款“其他必要材料”的适用范围，要求陈某华必须提供遗嘱公证书才能为其办理登记。对此，法院拒绝适用兜底条款，认为《房屋登记办法》并未要求遗嘱受益人须提交遗嘱公证书才能办理房屋转移登记，《联合通知》属于规范性文件，不能作为该登记行为的依据，遂判决登记行为违法。同样，在“丁某华与丹东市自然资源局房屋登记案”中（以下简称“丁某华案”），丁某华向丹东市自然资源局申请房屋所有权转移登记，除了《不动产登记暂行条例实施细则》（2016年）第38条规定的例举材料，市自然资源局还要求丁春华提交遗嘱公证书是死者生前最后一份公证遗嘱的证明材料，且全部法定继承人要共同到场进行材料查验。两审法院均未将市自然资源局另行要求的材料解释进兜底条款，认为市自然资源局的额外要求超出了第38条所规定材料的范围，该条第八项“其他必要材料”“是对前七项材料提供不能的情况下所作的兜底条款”，遂判决市自然资源局为丁某华办理登记。类似的还有“李某与武汉市不动产登记局行政登记案”（以下简称“李某案”）。

第二，行政机关将例举情形以外的其他情形解释进兜底条款适用范围，法院对此作相同的解释。例如，在“南京汉西房地产投资咨询有限公司与南京市国土资源局行政登记案”（以下简称“南京汉西房地产公司案”）中，汉西房地产公司向南京市国土局申请房屋分割的变更登记，市国土局以缺乏市规划局同意分割的文件为由不予受理。南京市国土局认为，《不动产登记暂行条例实施细则》第37条兜底条款“其他必要材料”应包括《不动产登记操作规范（试行）》第9.2.3条规定的市规划局同意分割的文件。对此，一审和二审法院均认可南京市国土局的观点，将规划局同意分割文件解释进兜底条款适用范围，遂判定市国土局的行为合法。此案中，市国土局额外要求的材料与“陈某华案”“丁某华案”行政机关额外要求的材料本质相同，都是在申请人所提交的材料已达到证明目的的情况下行政机关另行要求的材料，但此案法院却选择将市国土局额外要求的材料解释进兜底条款适用范围。

第三，行政机关拒绝将例举情形以外的其他情形解释进兜底条款适用范围，法院对此作相同的解释。在“何某东与银川市住房和城乡建设局房屋行政登记案”（以下简称“何某东案”）中，不同于前述案件中的行政机关适用兜底条款，要求申请人提交额外材料，银川市住建局未将申请人的婚姻状况材料解释进《房屋登记办法》第43条兜底条款“其他必要材料”的适用范围。何某东认为，“其他必要材料”应包括房屋抵押权登记申请人的婚姻状况材料，住建局未尽严格审查义务侵犯了其合法权益。但住建局认为，其仅对房屋共有情况有审查义务，对婚姻关系无审查义务。对此，法院认同住建局的解释，驳回了何某东的请求。“夏某某与舟山市住房保障和房产管理局等房屋行政登记纠纷上诉案”（以下简称“夏某某案”）也是如此，舟山市住房保障和房产管理局在办理抵押权转移登记时，未将夏某某主张的房屋所有权证原件解释进《房屋登记办法》第47条兜底条款。法院对其予以认同，认为申请人提供的申请材料足以认定主体事实，房管局未要求申请人提供房屋所有权证原件并不违法。

由上可见，权利性程序兜底条款和义务性程序兜底条款的解释状况并不相同，而且就同一类兜底条款的解释而言，未见到清晰且一致的解释逻辑，不仅行政机关在类案中的解释不一致，作为审查机关的法院的解释也呈现出差异性，这就不得不令人困惑兜底条款该如何解释。实际上，早在2004年最高人民法院就发布《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，其中指出：“以‘等’、‘其他’概括性用语表达的事项，均为明文列举的事项以外的事项，且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。”兜底条款的解释状况已说明，该文件笼统述及的解释方法根本不足以为兜底条款解释提供具体和有效的指引。既然如此，就仍有必要追问兜底条款究竟该如何解释？遵循什么原理？如果任由适用者解释，一方面，行政机关可能随意增减程序，从而为行政相对人增加不必要的程序性义务，阻碍其实体性权利的实现，或者减少行政相对人的程序性权利，妨害其实体性权利的保障，前者如“陈某华案”，后者如“黄某富案”。另一方面，法院解释的不一致会造成类案之间司法裁判的不统一，既无法有效监督行政，又影响个案正义的实现。基于此，本文将在认知兜底条款及其解释需求的基础上，探明兜底条款解释所遵循的原理，并据此得出兜底条款解释可遵循的方法。

二、行政程序法规范中兜底条款的认知与解释需求

适用者解释兜底条款，须先对兜底条款本身有所认知。因为兜底条款本身的构造、功能影响着适用者的思维和解释的方法。

（一）对兜底条款构造和功能的认知

兜底条款通常采用“其他”或者“等”的表述方式，由此，兜底条款最明显的构造即欠缺概念核心。法律概念构成法律条文，法律条文组成法律规则，法律规则解释终是对法律概念的解释。根据法律概念的确定性程度，法律概念分为确定性法律概念和不确定法律概念。除了数字、时间等少数有确定含义的法律概念，大多数法律概念属于不确定法律概念。形象地看，这些概念多由概念核心和概念外围两部分构成。概念核心由“肯定（积极）选项”组成，“肯定选项”即可清楚地被包摄于概念的对象或者案例。概念外围由“中立（中性）选项”组成，“中立选项”即那些根据一般的概念界定或者语言使用习惯，无法清楚确认是否落入此概念下的情形。而明显不会落入此概念下的情形，则是位于该概念之外的“否定（消极）选项”。例如，《工伤保险条例》第14条第1款第6项规定，职工“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”，应当认定为工伤。其中，就“上下班途中”而言，职工在工作日的上下班时间出行途中，可清楚地被包摄于“上下班途中”概念之下，而职工因出行路途遥远，为避免次日上班迟到，于节假日最后一日出行，则无法根据惯常语义清楚地确认其是否包摄于“上下班途中”概念之下。兜底条款与之不同。兜底条款使用的“其他”或者“等”，只有无限宽泛的意义范围，没有概念核心，也没有概念之外的“否定选项”。一个案件事实能否涵摄于兜底条款，根据“其他”或“等”的字义，难以作出肯定或者否定的回答。这是兜底条款的特别之处，也是兜底条款解释的难点所在。

兜底条款欠缺概念核心，看似毫无益处，实际上能使兜底条款以其开放性表达增强程序性规范的未来适应性，从而调和规范行政权运行与行政程序法规范不完整性之间的矛盾。权利性程序兜底条款和义务性程序兜底条款均属于程序性规范。程序性规范通过规范行政活动的过程达到对行政权的规范，以及对相对人权利的保护。不过，行政程序会随着行政活动的变化而发生变化。如要防止行政权逃逸出行政程序的规范，就需要行政程序法规范能不断适应未来情况，从而将行政权一直置于其规范之下。然而，立法者认识能力有限，虽然其应注意某些行政程序的变化性，但也不可能完全预知行政程序未来所发生的变化。即便能够预知，但由于立法语言的局限性，行政程序法规范仍然无法涵括未来的所有变化。因此，行政程序法规范同其他规范一样，不可能制定得毫无缺漏，必然具有不完整性，不能将行政权一直置于其规范之下。此时，兜底条款“其他”或者“等”的开放性表达，能将未来符合条件的情形涵括在内，而不像例举规定行文直观具体却无法涵摄复杂多变的事实，从而满足行政程序立法规范行政权的需求，并且不抛弃法的稳定性和安定性。无论是权利性程序兜底条款还是义务性程序兜底条款，概念核心的欠缺是其发挥功能的必要条件，构造与功能是相适应的。

（二）兜底条款解释对价值判断的需求

兜底条款的构造与功能相适应的同时，也意味着文义解释难堪重任。就具备概念核心的法律概念而言，要探明其文义，通常的顺序是：先了解其在已有法律文本中的意义，其次是法学领域的专业解释，最后是日常使用中的含义。但此种方法无助于兜底条款文义的探明，因为兜底条款缺乏一个确定的概念核心。而且，仅从字面来判断法条未规定的其他情形是否属于兜底条款适用范围，则同时存在肯定和否定两种结果。随意选择其中之一，就可能得出不符合正义的结论，为相对人增加不合理的负担或者无法为相对人权利提供程序保障。如“南京汉西房地产公司案”，南京市规划局同意分割的文件是否属于《不动产登记暂行条例实施细则》第37条兜底条款“其他必要材料”的适用范围，市国土局在属于与不属于之间选择前者，将规划局同意分割的文件作为房屋分割变更登记必须提交的材料，从而增加汉西房地产公司的材料提交义务。再如“黄某富案”，没收较大数额财产能否归入《行政处罚法》（1996年）第42条“等”的意义范围，行政机关在归入与不归入之间选择后者，未将没收较大数额财产作为当事人有听证权的行政处罚决定，从而缩减了黄某富等人的听证权利，有碍于其实体性权利的保障。

既然文义解释无法奏效，为避免得出不公正的结论，必须探求兜底条款蕴含的价值判断，然后以之为指引，判断其他情形是否属于兜底条款的适用范围。法律规范包含着立法者的利益评价，也即价值判断，法律适用意味着在具体的案件中实现法定的价值判断。而且，随着情势的发展，法律规范背后的价值判断也不是固定不变的。也即，法律规范不仅是为利益冲突所确立的规则，同时也是对价值判断的具体化，且所蕴含的价值判断应是法适用的关键。法解释作为法律适用层面的核心环节，自然不应拘泥于文义，而应促成价值判断的实现以得出公正的结论，或者至少应避免不公正的结论。美国联邦法院自18世纪以来制定并应用的实质性准则（substantive canons）表达了同样的意思。实质性准则是在法律文本语言模棱两可的情况下为保障法院所确定的特定价值而存在的，允许法院放弃法律最自然的解释，可以在不违背法律明确语言的前提下，扩大或者缩小文本的含义范围，选择可接受的解释，推动法律向适合宪法价值的方向发展。实质性准则虽然与语言学准则（linguistic canons）存有紧张关系，但仍受到文本主义者的接受。就兜底条款而言，兜底条款作为某种价值判断的具体化，要获得法条未例举情形是否属于兜底条款适用范围的确定判断，就需追寻兜底条款所蕴含的价值判断，再以之限制兜底条款宽泛的文义，否则适用者会迷陷于文义解释的两种可能结论之中。基于法秩序的统一性，在探求兜底条款蕴含的价值判断时，适宜将兜底条款与其前方的例举规定相关联，从而在彼此的关联之中去探求和识别。

探求兜底条款蕴含的价值判断有可能蜕变成适用者价值取向的主观表达，为促进价值判断的客观化，适用者应在具有社会共识性的价值判断中探求。在行政法中，具有社会共识性的价值判断即行政法基本原则。行政法基本原则多是立法者选择的基本价值的规范化，也是行政法基本精神和根本价值的体现，能够反映当下社会的主流价值观。它贯穿于行政法规则的制定与适用之中，不仅为立法者所接受，也能为法律适用者和公众所接受，具有社会共识性。对于行政法规则的模糊之处，从具有共识性的法律原则出发对其加以解释，有助于限制适用者依据自己的价值偏好进行恣意解释，并符合行政法的基本精神。因此，就文义宽泛的兜底条款而言，为对其作出妥适解释，并防止解释变成适用者价值取向的个性表达，行政法基本原则恰如其分，理当成为兜底条款解释的重要依据。于是，兜底条款蕴含什么价值判断的问题就可转换成兜底条款遵循什么行政法基本原则的问题。

三、行政程序法规范中兜底条款解释的原理

权利性程序兜底条款和义务性程序兜底条款应根据其遵循的行政法基本原则进行解释，那么，两类兜底条款遵循什么原则？

（一）权利性程序兜底条款遵循正当行政程序原则

前文已述，权利性程序兜底条款能增强程序性规范的未来适应性，从而调和规范行政权运行与行政程序法规范不完整性之间的矛盾。其实，不止如此，权利性程序兜底条款还有其正向影响，即能在增强规范未来适应性的同时不妨害相对人实体性权利的程序保护以及促成行政程序展现其独立价值。权利性程序规范通过赋予相对人必要的程序性权利，阻却干预性行政决定的作出，从而实现对相对人实体性权利的程序保护。同时，有些权利性程序规范还在行政程序开展过程中展现着行政程序的独立价值。附着于权利性程序规范的权利性程序兜底条款，以“等”或者“其他”为表述样态，虽然具有一定程度的模糊性，但适用者在解释时若将法条例举情形以外的情形解释进兜底条款的适用范围，不仅不会对相对人实体性权利的程序保护造成限制，反而是提供程序性保护，并可能展示程序的独立价值。例如，《行政处罚法》（2021年）第63条在例举了四种应当听证的行政处罚决定后以“其他较重的行政处罚”和“法律、法规、规章规定的其他情形”作为兜底。行政机关适用时若将例举情形之外的情形解释进该兜底条款适用范围，会给予行政相对人听证的权利，进而为其实体性权利提供程序保护，这已在指导案例6号中得以体现。

在指导案例6号中，行政机关作出的没收决定没有被规定于例举情形之中，能否被解释进《行政处罚法》（1996年）第42条兜底条款的适用范围就是该案争议焦点。该兜底条款属于权利性程序兜底条款，为相对人赋予了听证权利。法院认为，该条中“等”系不完全列举，行政机关作出的没收较大数额财产决定，对黄某富等人的利益造成重大影响，金堂工商局在作出处罚决定前应当告知相对人有要求听证的权利。从裁判意见看，法院没有局限于该条中的例举情形，而是从相对人权益保护的角度，将没收较大数额财产决定作为与例举情形类似的情形解释进该兜底条款的适用范围，而且潜在地将正当程序原则作为其理论依据。此案显示，适用者将例举情形以外的其他情形解释进权利性程序兜底条款的适用范围，并不妨碍相对人实体性权利的程序保护，而是为未来相对人实体性权利提供更好的程序保护，助力个案正义的实现。

权利性程序兜底条款对实体性权利的程序保护和对相对人程序性权利的规范保护，符合正当行政程序原则的要求。对于干预性行政行为而言，正当程序原则要求行政程序是正当的，即行政机关在作出限制或者剥夺相对人权益、增加相对人义务的行为时，必须经过正当的法律程序。现在一般认为，程序正义的最低限度要求为程序的中立性、参与性与公开性，其制度表现为回避、告知、陈述和申辩、听证、说明理由、公开等法律制度。正当程序原则如果没有规定于行政法规范，或者规定有欠缺，行政主体有必要增加相应的程序，使程序变得正当。权利性程序兜底条款在解释时，可不以法规范的例举情形为限，而将与例举情形类似的或者符合条款目的的其他情形纳入适用范围，就是欲以正当的程序实现复杂多变社会生活下的个案正义，符合正当程序原则的要求

（二）义务性程序兜底条款遵循行政程序法定原则

增强程序性规范的未来适应性，是义务性程序兜底条款与权利性程序兜底条款共同具备的功能。但与权利性程序兜底条款具有正向影响不同，义务性程序兜底条款具有不可忽略的负向影响，即可能会阻碍相对人实体权利的实现。对实体性权利的阻碍，表现为增加相对人实现实体性权利的制度成本，甚至使其无法实现实体性权利。已知的是，义务性程序规范是义务性程序兜底条款附着的规范，通过为相对人设定必要的程序性义务，便利行政程序的开展以及行政行为的作出，以提高行政程序的效率。比如市场主体登记中提交申请材料的规范，为相对人设定了申请和提交材料的程序性义务，以便利于登记决定的作出。附着于义务性程序规范的义务性程序兜底条款，以“等”或者“其他”为表述样态，具有与权利性程序兜底条款相同的开放性，能够增强程序性规范的未来适应性，但此时这种表达带有负向影响，因为适用者在解释时若将法条例举情形以外的情形随意解释进兜底条款的适用范围，可能会不必要地增加相对人的程序性义务，从而阻碍其实体性权利的实现。比如材料的提交，行政机关可能会将法规范例举规定以外的不必要材料解释进兜底条款的适用范围，进而要求申请人提交这些材料。“陈某华案”就是如此，涉及对《房屋登记办法》第33条之兜底条款“其他必要材料”的解释。房屋登记行政主管部门住建局认为，根据《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》，遗嘱公证书、遗嘱继承公证书应属于“其他必要材料”的范围，应由申请人陈某华提交，但由于申请人未提交这些材料，从而不为其办理房屋所有权转移登记。可立遗嘱者已逝，不可能再进行遗嘱公证，行政机关的这一解释直接导致申请人的实体权利不能实现。类似的还有“南京汉西房地产公司案” “丁某华案”等。这些案件都显示，若将不必要的未例举情形解释进义务性程序兜底条款的适用范围，会阻碍相对人实体性权利的实现。

义务性程序兜底条款的上述负向影响充分表明，该兜底条款遵循的是行政程序法定原则而非正当行政程序原则。行政程序法定原则要求行政机关应按照成文法规定的程序作出行政行为，不得在成文法规定的程序之外自行增加义务性程序。义务性程序兜底条款可诱使适用者将例举情形以外的情形随意解释进兜底条款的适用范围，增加义务性程序，如此一来，义务性程序兜底条款为行政机关自行增加不必要的义务性程序增添了一件“合法”的外衣，实质上却为相对人实现实体性权利增添层层阻碍，不仅背离了行政程序法定原则的要求，也背离了行政程序保障实体性权利的最终目的。可见，与权利性程序兜底条款遵循正当行政程序原则不同，义务性程序兜底条款遵循的是行政程序法定原则，旨在在不损害相对人权利的前提下提高行政程序效率。至此，已然明确了两类兜底条款各自遵循的原则，那么权利性程序兜底条款应根据正当行政程序原则进行解释，义务性程序兜底条款应根据行政程序法定原则进行解释。进一步的问题是：在各自所遵循的原则之指引下，两类兜底条款具体该怎么解释？

四、行政程序法规范中兜底条款解释的方法

对于不同类型的行政法律规范，它们各自的特点、影响以及遵循的原则影响具体的解释。权利性程序兜底条款和义务性程序兜底条款亦是，如何解释有赖于各自遵循的原则。由于两类兜底条款遵循不同的原则，其具体解释也有所不同。

（一）权利性程序兜底条款的宽松性解释及其操作

如何解释权利性程序兜底条款，应否将例举情形以外的其他情形解释进此类兜底条款的适用范围？首先，须根据权利性程序兜底条款解释的原理进行实质判断，以确立总体性解释准则。前文已述，权利性程序兜底条款遵循正当行政程序原则。正当行政程序原则要求行政程序是正当的，如果行政法规范规定的行政程序有欠缺，行政主体有必要增加相应的程序，使程序变得正当。权利性程序兜底条款在适用时，若将法条例举项以外的其他情形解释进兜底条款适用范围，既能为该情形所指向的实体性权利提供程序保护，又能为相对人的程序性权利提供规范保护，符合程序正义的要求。其次，权利性程序兜底条款能使权利性程序规范保持对未来的适应性和开放性。在此处，适应复杂而多变的社会事实，是为了能够比较持续地为相对人权利提供保护，以实现个案正义。未来情形千变万化，完全可能超出法条例举情形，落入权利性程序兜底条款适用范围。若将例举项之外的情形解释进兜底条款适用范围，完全契合权利性程序兜底条款的适应性优势。可见，适用者无须非常严格地限制其他情形纳入权利性程序兜底条款的适用范围，而是可以较宽松地纳入其他情形，即对权利性程序兜底条款进行宽松性解释。

在司法实践中，已有法院通过将其他情形纳入权利性程序兜底条款适用范围去救济相对人权益。“吕某某案”就是如此。兰光公司职工姚某乐因工死亡，由于兰光公司在民事诉讼中明确表示拒不支付死者姚某乐的工伤保险待遇，其近亲属便向社会保险中心申请先行支付工伤保险待遇，但社会保险中心予以拒绝，双方就应否由社会保险中心先行支付产生争议。法院认为：“第三人在民事诉讼答辩中明确表示拒不支付姚某乐的工伤保险待遇，符合《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款第四项职工认为用人单位不支付的其他情况。”可见，法院通过将兰光公司的拒绝支付行为纳入兜底条款“职工认为用人单位不支付的其他情况”的适用范围，支持了死者近亲属的工伤保险待遇先行支付请求权。指导案例6号中法院的解释更为典型。《行政处罚法》（1996年）第42条仅例举了“责令停产停业”“吊销许可证或者执照”和“较大数额罚款”三项应告知当事人听证权的情形，明显不包含此案中行政机关作出的没收较大数额财产决定。该第42条在例举三项情形之后以“等”字兜底，那么是将没收较大数额财产决定宽松地解释进“等”字涵盖范围，还是严格把守“等”字适用范围，拒绝没收财产决定进入？法院选择了前者，认为“虽然该条规定没有明确列举‘没收财产’，但是该条中的‘等’系不完全列举，应当包括与明文列举的‘责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款’类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚”，通过提取和选择例举项的共同点，即“其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚”，将没收较大数额财产决定纳入兜底条款适用范围，从而判定行政机关未告知听证权的行为程序违法，相对人权益从而得到救济。

尽管权利性程序兜底条款宜宽松性解释，但此宽松性解释是有限制的宽松性解释，不意味着不受任何限制。也即，适用者须在一定条件下才能较宽松地将其他情形纳入权利性程序兜底条款的适用范围。那么，应在什么条件下才能将其他情形纳入？

其一，其他情形应适于权利性程序兜底条款目的的实现。法律条文仅是法律目的之载体，要从法律目的理解法律条文。整体地看，权利性程序兜底条款为保护相对人权利而存在，一方面为相对人程序性权利提供规范保护，另一方面为相对人实体性权利提供程序保护。即便是令权利性程序规范保持未来适应性，也是为了更持续地为相对人权利提供保护。对于特定权利性程序兜底条款，由于赋予相对人的程序性权利不同，具体要求有所不同，具体目的也就有所不同。所以，在判断其他情形是否落入这类兜底条款适用范围时，如果该情形有助于赋予相对人程序性权利并为其实体性权利提供程序保护，适于特定权利性程序兜底条款目的的实现，就可考虑将该情形解释进来。

其二，其他情形还应受例举规定的制约，否则任何情形均可借权利保护之名落入兜底条款适用范围，给行政机关带来过重的程序负担。例举规定即权利性程序兜底条款所附着的权利性程序规范的示例部分，位于兜底条款前方，本身蕴含了对程序成本的考量。权利性程序规范为相对人赋予的是程序性权利，为行政机关施加的则是程序性负担，出于程序成本和特定程序对权利保护的必要性考虑，无法要求行政机关在所有情形下都承担程序性负担。哪些情形下行政机关应担起程序性负担去保障相对人行使程序性权利，就是例举规定所呈现的内容。因此，如果没有明确的立法意图表明立法者要赋予兜底条款宽泛的字面含义，例举规定就应作为兜底条款解释的限制条件。兜底条款解释受例举规定制约的规则，又被称为同类解释规则或者同质性解释规则，意指当例举项之后出现一般性词语时，应认为这些词语只包含与事先例举事物或物体同类的事物或物体。该规则通常用来限制“任何其他”或者“所有其他”的宽泛表述，使其失去字面含义而限缩至与例举项相似的含义。最高人民法院在《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中也表明，“以‘等’、‘其他’概括性用语表达的事项，……其所概括的情形应为与列举事项类似的事项”。之后，同样的观点在指导案例6号和2020年第12期的公报案例“季某诉宜兴市宜城公安派出所治安处罚案”（以下简称“季某案”）中得到表达。

既然其他情形要受例举规定的制约，那么关键就在于例举规定之间共同特征或者共同点的提取。有了共同点，就可以将之作为限制条件应用于其他情形的判断。就共同点的提取，理论界仅认为应适用同类解释规则，未对如何提取共同点作详尽讨论。相较于理论界，实务界则先迈一步。在“季某案”中，法院指出，“行政机关适用兜底条款时，应与同条款中已经明确列举的情形相联系，参照同条款中已经明确列举的情形所设置的标准，来确定是否适用兜底条款。适用兜底条款的情形，应与同条款中已经明确列举的情形具有相同或相似的价值，在性质、影响程度等方面具有一致性”,即可从价值、性质和影响程度等方面提取共同点。虽然例举规定的同类点可从价值、性质和影响程度几方面进行考虑，但不限于此。因为从不同角度观察事物，事物有不同的面貌，例举规定同样如此，其所属的共同点在不同角度下可能有不同的呈现，且概括程度不一。“俄勒冈州诉鲁夫（State v. Ruff）案”中法院的判决就很好地说明了此点。鲁夫（Ruff）因携带一把形似武士刀的42英寸长剑被警方截停。俄勒冈州修订版法典在条款166.240中禁止个人携带的器具包括隐藏的弹簧刀，“任何匕首、短剑、冰锥、弹弓、金属指节，或者任何可能对他人人身或财产造成损害的类似器具”，并未明确将长剑例举在内。于是，鲁夫携带的长剑是否属于上述规范中的“类似器具”成为争议点。上诉法院多数意见认为，已例举的器具都是用来刺击的，因而该长剑属于“类似器具”；少数意见则认为，“类似器具”应是与例举器具大小相似的器具，而长剑是大型刺击武器，不属于“类似器具”。多数意见和少数意见都适用同类解释规则，提取例举项的共同特征，但共同特征却在不同的概括程度上被加以描述，多数意见提取的共同特征比少数意见的概括化程度更高。

继而，就权利性程序兜底条款前方例举项共同点的提取而言，应全面地从不同角度提取例举项的共同点，如共同点有多个，就从中选择概括程度较高的共同点来检验其他情形。由于程序性兜底条款例举项内容广袤复杂，难以概括出具体提取角度，故具体角度适宜由适用者视例举项具体内容而定。此处更重要的是，当提取的共同点不止一个时，该如何选择共同点。前文已述，共同点的概括程度不一，而概括程度越低，共同点涵盖的对象范围就越窄，对其他情形的限制就越严格，故可选择其中概括程度较高的共同点，不要求选择概括程度最低的共同点。如此，按所选共同点可较宽松地筛选其他情形，以较大程度实现权利性程序兜底条款对实体性权利的程序保护和对相对人程序性权利的规范保护，体现程序正义。

总之，只要其他情形适于权利性程序兜底条款目的的实现，而且，当例举项共同点不止一个时，其他情形能通过概括程度较高的共同点的检验，就可将其纳入权利性程序兜底条款适用范围。

（二）义务性程序兜底条款的严格性解释及其操作

根据义务性程序兜底条款解释的原理，适用者应谨慎地将例举情形以外的情形解释进兜底条款适用范围，即对义务性程序兜底条款进行严格性解释。不同于权利性程序兜底条款，义务性程序兜底条款容易诱使适用者将例举情形之外的情形随意解释进兜底条款适用范围，增加相对人不必要的程序性义务，进而阻碍其实体性权利的实现。此时，兜底条款虽能保持行政程序效率提高上的未来适应性，却也成为权利实现的重要阻碍。可是，行政程序效率的提高不能以牺牲相对人权利为代价，否则，便违背行政程序保障实体性权利的最终目的。正因如此，义务性程序兜底条款遵循行政程序法定原则而非正当行政程序原则。行政程序法定原则要求行政机关不得在成文法规定的程序之外自行增加义务性程序。如果仅按字面含义解释义务性程序兜底条款，则不符合义务性程序规范为相对人设定必要而非过泛的程序性义务的目的，亦属于随意增加义务性程序，有违行政程序法定原则的要求。因此，适用者在解释时应摈弃“其他”“等”的字面含义，严格地、谨慎地将其他情形解释进兜底条款适用范围。

在司法实践中，已有法院谨慎地将其他情形纳入兜底条款适用范围，拒绝给相对人增加不必要的程序性义务，促进其实体权益的实现。例如，在“陈某华案”中，陈某华向江宁区住建局申请房屋所有权转移登记，住建局认为，《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》第2条规定的遗嘱公证书，应属于《房屋登记办法》第33条兜底条款“其他必要材料”的范围，进而要求陈某华提供遗嘱公证书。法院判决认为，规范性文件的内容不应与法律法规相抵触，行政机关不能在有关法律法规规定之外创设新的权力来限制或剥夺相对人的合法权利，要求相对人履行非法赋予的责任义务。从兜底条款解释的角度看，法院纠正了住建局将遗嘱公证书解释进“其他必要材料”范围的做法，认为这种解释是法外给陈某华施加义务，剥夺其合法权利，从而判定住建局为陈某华办理房屋登记。又如，在“丁某华案”中，丁某华向丹东市自然资源局申请房屋所有权转移登记，市自然资源局依据《不动产登记暂行条例实施细则》（2016年）第38条兜底条款“其他必要材料”，要求丁某华提交遗嘱公证书乃死者生前最后一份遗嘱公证的证明材料，且全部法定继承人要共同到场进行材料查验。对此，法院没有将市自然资源局的另行要求解释进“其他必要材料”的适用范围，认为自然资源局的要求“超出了《不动产登记暂行条例实施细则》第38条所规定的办理房屋所有权转移登记应提交材料的范围，该条第8项规定的‘其他必要材料’是对前七项材料提供不能的情况下所作的兜底条款。被上诉人按规定提交了相关证明材料，上诉人应该按规定为被上诉人办理房屋所有权转移登记”。

不过，严格性解释并非一律不将其他情形纳入兜底条款适用范围，而是在严格限制下有选择地纳入。那么，应如何选择性地将例举情形以外的其他情形纳入义务性程序兜底条款适用范围呢？

其一，其他情形对于实现义务性程序兜底条款目的是必要的。从整体来看，义务性程序兜底条款通过为相对人设置必要的程序性义务，以便于开展行政程序和作出行政行为。如果纳入其他情形符合这一目的，且对于特定义务性程序兜底条款目的的实现是必要的，就可考虑将其纳入进来。所谓必要，即如果缺少例举情形以外的特定情形，行政行为便不能被合法妥当地作出，行政任务便不能完成。若将有助于条款目的实现，但非必要的其他情形纳入兜底条款适用范围，则属于为相对人增加不必要的程序性义务，从而违反行政程序法定原则。在前述“丁某华案”中，《不动产登记暂行条例实施细则》（2016年）第38条意在要求登记申请人提交的材料应能证明房屋所有权发生了合法转移，从而便于作出转移登记。自然资源局要求丁某华提交的遗嘱公证书乃死者生前最后一份遗嘱公证的证明材料，虽然也能证明房屋所有权发生了合法转移，但丁某华提交的房屋权属证书、遗嘱公证书和被继承人死亡证明，已足以证明房屋所有权的合法转移，故自然资源局的要求属于非必要的其他材料，只能给申请人增加繁重的材料提交义务。

其二，从不同角度提取例举项共同点，如共同点为多个，选择其中概括程度最低的共同点，以之严格检验其他情形。同权利性程序兜底条款一样，如果例举项有若干个，且彼此之间具有共性，就应适用同类解释规则，限制义务性程序兜底条款的适用范围，判断其他情形应否纳入。同类解释规则与其他解释方法并不相斥，可以同时适用。因为同类解释规则只是提供了判断例举规定以外的情形是否属于兜底条款适用范围的逻辑指引，仅是解释时考虑的因素之一，不仅不排斥其他解释方法的使用，而且与其他解释方法同时适用可使解释结论更有说服力。前文已述，提取共同点的具体角度适宜适用者视例举项具体内容而定，且例举项的共同点可能不止一个，并在不同的概括程度上被加以描述。如果例举项有多个概括程度不同的共同点，那么该如何选择共同点？义务性程序兜底条款正向影响在于保持行政程序效率提高上的未来适应性，负向影响在于可能阻碍相对人实现实体性权利。为尽量消解其负向影响，应选择概括程度最低的共同点，以严格筛选例举情形以外的情形。如果同权利性程序兜底条款一样，选择概括程度较高的共同点，由于对其他情形的限制较为宽松，则仍然容易给相对人增加不必要的程序性负担。

总之，只有其他情形对于实现兜底条款目的是必要的，并且当例举项共同点不止一个时，其他情形能通过概括程度最低的共同点的检验，才可将其纳入兜底条款适用范围。如果兜底条款由“规范+ 其他”型来表达，即其他情形前有法律、法规或者规章的限定，则还要确保例举情形之外的其他情形有规范依据。

结语

兜底条款为克服行政程序法规范的局限性，适应社会情势变迁而存在，虽然留给了适用者较大的解释空间，触发了兜底条款解释的差异性，却也是行政程序立法中不可或缺的立法技术。尤其是未来在制定行政程序法典时，宜理性看待兜底条款的设置。既然兜底条款不可或缺，且已大量分布于行政程序法规范中，那么关键就在于如何对其进行合理解释与适用。兜底条款要得到合理解释，就要区分权利性程序兜底条款和义务性程序兜底条款，依据各自遵循的原则有区别地解释。虽然两类兜底条款都需运用目的解释和同类解释规则，但解释所遵循的规则不一样。

适用者在解释权利性程序兜底条款时，应进行宽松性解释。只要其他情形适于权利性程序兜底条款目的的实现，且例举项共同点不止一个时，其他情形能通过概括程度较高的共同点的检验，就可将其他情形纳入兜底条款适用范围。义务性程序兜底条款则不然，适用者需进行严格性解释。只有其他情形对于实现义务性程序兜底条款目的是必要的，且例举项共同点不止一个时，其他情形能通过概括程度最低的共同点的检验，才可将其他情形纳入兜底条款适用范围。只有兜底条款得到合理解释，才能促进兜底条款的统一适用，保护行政相对人的合法权益和维护法制统一。