政府为什么越来越缺钱？问题不在税高税低，在钱走的路

二战后，全球和平发展了七八十年，技术迭代了几代，财富总量翻了多少倍。按常理，政府应该越收越宽裕。可现实是，现在全球几乎每个主要经济体都在喊缺钱。有人忍不住问：这些年，我们发展了个啥？这个问题，不妨从一本地方账本说起。

一、账本上的钱，对不上人
一个在中部某县财政局干了二十年的老同学，去年冬天给我打了个电话。他说，手里这本账越来越看不懂了。收入端，土地卖不动，几个纳税大户的税收增长也停了；支出端，教师工资、养老金、医保配套、到期债务利息，哪一样都不能拖。他苦笑着说：“以前是愁怎么多收点，现在是愁钱到账之前，先被谁拐走了。”
这话听着像牢骚，其实点到了要害。政府缺钱，很多时候不是钱包里一分不剩，而是钱在往上走、责任在往下压。该收的收不上来，该花的一分不能少，中间还有一层又一层的网在截流。
这不是哪一届政府特别无能，也不是哪个国家运气特别差。它更像一种反复发作的旧病，换了国界和年代，病理没怎么变。翻开古代账本，有个视角很朴素：不把王朝兴衰全算在皇帝贤愚或战场胜负上，而是看钱怎么进来、怎么出去、中间被谁截走了。这个视角放到今天，比放在古代还刺眼。因为今天钱走的路更长，经手的人更多，账面上看着是财政问题，背后其实是一个国家还能不能把该办的事办成。
二、进来的钱，半路拐了弯
美国有一组数字很能说明问题。2025年，至少88家美国最大的公司，合计税前利润超过1050亿美元，联邦所得税一栏填的是零。不是一家两家钻空子，是88家，包括特斯拉、Coinbase、Palantir这样的名字。统计范围再扩大一些，706家美国大企业，2025年合计利润1.88万亿美元，实际联邦所得税率只有10.4%，四十多年来最低。法定税率21%，实际税率10.4%。中间那十个多百分点没有消失，它在税法条文、抵扣规则、离岸架构和游说博弈的层层过滤中，合法地留在了公共口袋外面。
这就像一条河，从源头到水库，沿途被挖了无数条暗渠。等水流到坝口，只剩涓涓细流。美国国内企业税只是其中一层，跨国层面的利润转移规模更大。有研究估算，仅德国一国，跨国公司每年就把约550亿欧元的利润挪到低税辖区，对应约28%的德国企业所得税税基。全球范围内，超过2万亿美元的跨国公司利润被以低于15%的有效税率征税。钱在账本上搬了个家，政府能抽到的份额就薄了一层。
一百多年前，有人描述过这种局面：当与国家相分离的财产落入私人资本和金融集团手中，国家就会面对一个“国中之国”。它享用国家提供的安全、法律、基础设施，却把维持这些公共品的成本推给别人的税款。这段话写在1917年。一百多年后，几乎不需要修改。钱不是没赚到，是赚到之后，在到达公共口袋之前，被一层层规则和架构引到了别处。
三、出去的钱，一分不能少
如果只是收入端漏一点，政府咬咬牙也许还能撑。更难办的是，支出端同时在往反方向跑。财政支出有个特点，平时不太引人注意：往下减的难度，远大于往上加的难度。养老金一旦发了，就很难降；医保一旦覆盖了，就很难收；债务利息一旦滚起来，就不跟任何人商量。
2025年，美国国债余额超过37万亿美元，全年利息支出接近1.2万亿美元，相当于联邦财政收入的四分之一。这个数字超过了军费。政府借来的钱，四分之一用来还旧债的利息，而不是修路、办学、养兵。利息不产生新的公共品，它只是在为一个已经花掉的过去付月供。就像一个人刷爆了信用卡，每个月工资到账，先还最低还款，剩下的才轮到吃饭。
养老和医疗是另一块。美、日、欧养老金支出占GDP普遍超过10%，日本接近19%，法国社会保障支出占GDP高达31.5%。这些支出有极强的正当性——老人要吃饭，病人要看医生——但它的刚性在于人口结构一变，支出曲线自己就会往上走，不需要任何一项新政策来推动。一个社会变老，就像一辆车开了几十万公里，保养费只会越来越贵，不会因为车主换了个更省的驾驶习惯就降下来。
再看中国的地方财政。2021年地方土地出让收入峰值是8.7万亿元，2025年降到4.15万亿，四年少了4.6万亿，降幅52.3%。土地财政退潮不是少收了一点零花钱，它直接抽掉了地方基建投资和债务偿还的一条主血管。安徽省财政厅自己的文章写得直白：土地出让收入占财政两本预算收入的40%以上，这块收入腰斩，就形成难以填补的缺口。进来的口子在漏，出去的口子在张。中间那一段，就是政府缺钱的真实体感。
四、古今账本，翻的是同一页
翻古代财政的账本，有个场景反复出现。一个县令到任，翻开户籍册，发现登记在册的纳税田亩比实际少了一大截。那些田去哪了？被豪强兼并了，挂到了有功名、有免赋特权的人名下。国家税基越来越窄，可朝廷要养官、养兵、修河堤，摊派下来一分不能少。最后加税加到自耕农头上，自耕农扛不住，卖地逃亡，税基进一步萎缩。这个循环就这么转下去，转到最后，王朝的账本翻不动了。
汉武帝搞盐铁官营，宋代发纸币，明代推一条鞭法，表面上是制度创新，背后都连着同一件事：财政压力要找出口。集权政府最关心的只有两件事，一是建一套官僚系统控制社会，二是从民间抽足够的钱养活这套系统。钱从民间到国库，中间要经过多少只手，历代都是一笔糊涂账。今天的情况看起来不同，底层逻辑却相近。只不过豪强变成了跨国架构，田亩变成了利润报表，免赋特权变成了抵扣规则和游说通道。
古代的问题是土地兼并，今天的问题是利润和财富在税基里隐身。形式变了，机制没变。税基在收缩，公共责任在扩张，中间的差额用债务填。债务填到一定程度，利息本身变成新的刚性支出，财政就会进入一个越滚越紧的循环。
五、发展的果实，流进了谁的口袋
于是又回到开头那个问题：七八十年和平发展，发展了个啥？
发展当然发生了。全球产出、技术、寿命、脱贫人口，每一项都比二战结束时翻了不止一个量级。但财政的逻辑不是总财富多了政府自然就宽裕。财政的逻辑是：增长的果实中，有多少能稳定地回流到公共池子里，用来支付公共品。
如果果实大量沉积在低税辖区、金融架构和抵扣规则保护下的私人部门，而公共责任——养老、医疗、安全、基础设施、债务利息——一样不少地留在政府账上，那么总财富增长和政府缺钱完全可以同时成立。这两件事还会互相推着走：财富越向财政汲取能力薄弱的环节集中，政府越依赖借债；借债越多，利息越吃掉未来的财政空间；财政空间越窄，越难对真正该收的地方动手。
财政表面上是一堆收支数字，背后却反映一个国家还能不能办成事。数字出问题的时候，毛病通常不在数字本身，而在钱流过的那些环节里。古代王朝的账本上写的是同一句话，只是很多人要等到最后一页翻过去，才肯承认前面那些数字早就把结局说清楚了。今天的人看财政，也一样。账本不会撒谎，它只是把答案藏在每一笔收入的来路和每一笔支出的去路里。