住房公积金制度35年如何回应时代之变

从1991年在上海率先试点建立，到2026年8月18日《国务院关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》对外公布，住房公积金制度已走过35年。

35年间，它帮助亿万家庭圆了安居梦，有力推动了城镇住房制度改革。

35年后，它迎来了史上最大的一次调整——从支持“购房”的单点工具，扩展为覆盖“购、租、修、养”全生命周期的住房保障账户。

但挑战依然存在。灵活就业人员自愿缴存后，如何确保缴存率？全国范围内互信互认的数字化系统如何真正落地？骗提骗贷的惩戒机制能否有效执行？这些问题的答案，将决定这次改革的成效。

唯一确定的是，这项承载着安居梦想的制度，仍在进化。

制度本源：

破解住房制度改革难题

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20世纪90年代，中央决定停止福利分房、推进住房商品化和社会化、实现货币化分配。一位曾参与房改的人士说，彼时，公房已经成为多数单位的沉重负担，所以，房改是必然的。但房改面临的最大难题是担心商品房建了没人买。在这种背景下，新加坡中央公积金制度成为重要的参考对象。

1991年2月8日，上海市第九届人大常委会第二十四次会议原则通过了《上海市住房制度改革实施方案》（简称《方案》）。《方案》的核心内容是五项措施一并出台：“推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会”。住房公积金制度由此诞生。同年5月，上海在全国率先正式实行住房公积金制度。

在当时，这是一个石破天惊的创举。有学者后来评价，住房公积金制度“成为20世纪90年代城镇住房制度改革破冰的关键突破口”。

不久后，上海的经验迅速被复制，北京、天津、南京、武汉等城市相继试行。到1993年底，住房公积金制度在全国26个省份131个城市落地。

1994年，国务院出台《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号），明确把“建立住房公积金制度”列为城镇住房制度改革的基本内容。要求所有行政、企事业单位及其职工，按照“个人存储、单位资助、统一管理、专项使用”的原则缴纳住房公积金。住房公积金制度正式在全国范围推广实行。同年11月，财政部等部门联合印发《建立住房公积金制度的暂行规定》，对住房公积金的定义、缴存、支付、使用及管理等作了进一步规定，以促进住房公积金制度向全国推广。

1999年4月3日，国务院以第262号令发布《住房公积金管理条例》（简称《条例》）。这是我国第一部、也是唯一一部全国性住房公积金管理行政法规。首版《条例》把分散的地方试点统一为全国性制度框架，明确了住房公积金是“长期住房储金”，规定了缴存、提取、贷款、监督和罚则。制度重点是解决“住房资金从哪来”：在住房市场化初期，需要一种可持续的、带强制性的资金积累机制，为职工购房和单位住房建设提供资金来源。《条例》的颁布，标志着住房公积金制度进入了法治化、规范化发展的新时期。

三次修订：

重塑住房公积金体系

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作为我国住房保障体系和政策性金融工具的重要组成部分，《条例》自颁布以来，随着市场与社会环境的变化，已经历三次修订。

2002年第一次修订：

规范机构设置、扩大制度覆盖面

2002年3月24日，国务院发布《国务院关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》（第350号令），对《条例》进行了第一次修订。

彼时，《条例》在施行三年后，实践中出现两大突出问题：一是各地住房公积金管理机构设置比较混乱，管理体制不统一，影响制度规范运行；二是民办非企业单位、社会团体等新型组织不断涌现，原制度覆盖面已显不足。国务院据此启动首次修订。

此次修订主要强化了监管机制，对公积金管理中心的职责、监督和处罚措施作了更细致的规定。核心修改包括：一是扩大制度覆盖面。将第二条第二款中的缴存单位范围扩展至“民办非企业单位、社会团体”，使更多群体有住房公积金权益。二是理顺管理机构。针对各地公积金管理机构设置混乱问题，从立法层面予以统一和规范。三是完善决策机构组成。明确住房公积金管理委员会的成员中，人民政府负责人及有关部门负责人、专家占1/3，工会代表和职工代表占1/3，单位代表占1/3，确保决策的科学性和代表性。

此次修订及时回应了制度初期暴露的体制性障碍，通过扩大覆盖面和规范机构设置，增强制度的普惠性和规范性，为住房公积金制度的健康发展加固了基础。

2019年第二次修订：

适应机构改革、微调制度表述

2019年3月24日，国务院发布《国务院关于修改部分行政法规的决定》，对部分行政法规进行集中修改，其中，《条例》被纳入修改范围，进行了第二次修订。此次修订是在党和国家机构改革的背景下进行的适应性调整，主要解决行政效率问题。

核心修改包括：单位缴存登记和职工账户设立，从“先到公积金中心登记审核，再持审核文件到受委托银行办理”的两步流程，简化为“向公积金中心办理登记后直接办理账户设立”。

此次修订不是制度功能的大修，而是放管服改革在公积金领域的具体落地。

2026年第三次修订：

从“购房工具”迈向“居住全周期保障”

2026年8月18日，国务院发布《国务院关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》，对《条例》进行了第三次修订。相较于前两次修订都未触及制度的核心逻辑，公积金的基本框架——强制缴存、单位职工覆盖、主要用于购房——始终未变，此次修订是《条例》自颁布以来规模最大、影响最深远的一次系统性重塑，第一次系统回应了房地产存量时代的问题：住房需求从“有没有”转向“好不好”，住房消费从“买房”扩展到“租房、装修、物业、更新、维护”。

核心修改包括：一是拓宽提取和使用范围。对提取住房公积金支付房租，不再设置房租超过家庭工资收入规定比例的门槛限制；新增装修自住住房、支付自住住房物业费、国务院批准的其他住房消费情形等可以提取住房公积金的情形。适当拓宽住房公积金投资运用渠道，明确住房公积金管理中心可以将住房公积金用于购买政策性金融债。

二是提升管理服务效能。简化职工申请提取住房公积金的手续，缩短住房公积金贷款申请的审查时限，实现住房公积金缴存记录等全国范围内互信互认，推动住房公积金转移接续、异地贷款等业务便捷高效办理。

三是强化风险防控。国务院住房城乡建设主管部门确定住房公积金领域公共信用信息，住房公积金管理中心建立全面完整准确的信用记录并纳入全国信用信息共享平台；对以欺诈、伪造证明材料等手段违法提取住房公积金、获得住房公积金贷款的行为，规定了明确的法律责任。

四是扩大制度覆盖面。明确个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以自愿缴存住房公积金，按照规定享受相应的政策支持。

此次修订，既是对中央经济工作会议、政府工作报告和国家“十五五”规划纲要关于深化住房公积金制度改革重要部署的落实，也是回应亿万群众对宜居安居需求的法治革新。其以法治化手段巩固近年来住房公积金制度改革探索成果、监管创新成果，是新时代住房领域践行以人民为中心的发展思想的重要法治实践，也是住房民生事业迈向高质量发展的标志性事件。

展望未来：

让安居梦向更远处生长

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从拓宽提取和使用范围、提升管理服务效能、强化风险防控到扩大制度覆盖面，新版《条例》的内容看似分散，背后的方向却很清晰：住房公积金制度正在从更多围绕“房”设计，转向更多围绕“人”的居住需求设计。

比如，从“促进城镇住房建设、提高城镇居民居住水平”（旧版），到“更好满足多样化住房消费需求”（新版），从“应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房”（旧版），到删去这一具体限定，改为“应当依照本条例的规定提取和使用”（新版），这意味着，住房公积金开始从主要解决如何取得一套住房，转向回应一个人更完整的居住需求。

改变的背后是中国住房市场、就业结构和人口流动方式的深刻变化：35年来，住房从短缺走向存量，居民住房支出从买房、还贷扩展到租赁、装修、物业、维修和更新；就业从固定单位走向多元；人口跨城市流动更加频繁。住房公积金制度如果仍主要围绕一套房、一家单位、一座城市设计，就很难回应今天的现实需求。

《条例》修订最重要的意义，正在于制度开始从“房”走向“人”。

房子是不动的，人是流动的；住房是载体，居住才是需求。衡量住房公积金制度是否真正进步，也不应只看增加了多少种提取方式，而应看这笔钱能否随着人的就业、居住和迁徙，更公平、便利地服务于人的住房需求。

展望未来，住房公积金制度改革将重点围绕当前“人”的需求加速落地。

一是制度覆盖面将持续扩大。当前全国公积金实缴人数约1.76亿人，与全国城镇就业人口相比仍有较大提升空间，未来将进一步降低灵活就业人员的缴存门槛、增强政策吸引力。

二是资金使用效率将提升。目前存量公积金余额近11万亿元，未来将在保障安全的前提下实现更高效的运用，平衡好“沉睡的资金”与“渴求的住房需求”。

三是数字化赋能将释放巨大潜力——随着全国公积金信息互联互通逐步实现，跨区域就业人口的住房保障将更加便捷。

让资金活起来，让梦想安得下。随着配套细则的陆续落地、全国互认的加速推进、数字化服务的全面升级，住房公积金这颗“安居梦”的种子，必将在更广阔的土地上生根发芽……而属于住房公积金的改革故事，没有终章。它也将随着每一笔“活起来”的资金、每一个“安得下”的梦想，向更远处生长。

本文刊登于《记者观察》2026.10(上)第28期 总第720期