柯炳生:对我国农村土地问题的再认识

摘要:本文在新时代背景下重新审视我国农村土地问题，认为在坚持“三权分置”与依法延包制度的前提下，应积极把握历史机遇，推动土地规模化经营，以发展现代农业、实现农业增产与农民增收。当前土地的社会保障功能已显著弱化，国家社保体系与农民收入结构的变化，使土地作为生产资料的经济功能愈发凸显。制约农业现代化的关键瓶颈在于“地块过小”而非“经营总面积不足”，实践表明，土地集中连片经营能有效提升产出效益。推进规模化无需改变土地制度，但需依托两项关键举措：一是结合高标准农田建设明确最小地块标准；二是强化村级组织统筹协调作用，在尊重农民意愿基础上促进承包地集中整合，并通过流转或合作经营实现效益提升。这为突破当前农业发展约束、夯实农业现代化根基提供了务实可行的路径指引。

关键字:农村土地；三权分置；土地规模化；高标准农田；农民增收

我国的农村土地问题，极为重要。改革开放以来，经过了近半个世纪的改革发展，我国各个方面的客观条件变化很大，需要重新审视我国的土地问题，以厘清认识，排除干扰，守正创新，在坚持“三权分置”、依法延包的前提下，利用好高标准农田建设的契机，加强村集体的组织协调工作，推动土地规模化经营的步伐，实现科技农业和现代农业发展，实现增产提质和农民增收。

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一、土地的社会保障功能日趋弱化

农村土地的基本和一般性功能，是种庄稼，也就是农业生产功能。而在我国，除此之外，还有一项附加功能，这就是对农民的兜底性社会保障。我国目前实行的农村承包地“三权分置”制度，就是为了兼顾这两项功能所作出的创新性农地制度安排。

在改革开放以来的一段时期内，我国的农村土地实行的是“两权”制度，即集体所有权和农户承包经营权。集体所有权，即土地公有制，是我国基本经济制度的要求和体现，也有利于土地用途管制；农户承包经营权，包含承包权和经营权，分别对应着土地的社会保障功能和农业生产功能。

在改革开放初期，没有明确区分承包经营权内含的两种功能的必要性：承包经营权在制度上是一体化的，在实际中也是一体化的，是“耕者有其田”，即土地的实际经营者就是承包农户自身。在这种情况下，土地的两种功能并无矛盾，相安无事。但是，后来出现了两个方面的新变化：一是农村外出务工人员日益增多，他们难以顾及承包土地的经营；二是农业机械化不断发展，留在农村从事农业生产的人员需要经营更多的土地。这样，从供求两个方面，都出现了土地流转的需要。但是，由于农户的承包经营权是一体化的，很多外出务工农民担心土地一旦流转了，将来就收不回来了，于是宁愿将土地粗放经营甚至撂荒，也不愿意流转出去。这样，土地的社会保障功能和农业生产功能，就出现了矛盾。

农村承包地的“三权分置”正是在这样的背景下出台的。2016年中办、国办《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，正式提出“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”。实际上，就是在法律文件中保留“承包经营权”表述不变的同时，将其明确拆分为承包权和经营权。承包权属于原始承包农户，不能流转，发挥社会保障功能。承包农户依法获得国家颁发的《农村土地承包经营权证》。无论土地经营权如何流转，这个证都保留在原始承包农户手中，别人拿去了也无效。这类似于房屋出租中的房产证，无论房屋怎样出租，房产证都一直保留在房主手上。而土地经营权，则可以流转。农村承包地的“三权分置”安排，既有利于解除进城务工农民的后顾之忧，也有利于促进土地流转，扩大经营规模。

毫无疑问，在改革开放之初以及后来相当长时间内，我国农村土地对农民的托底性保障作用非常重要，尤其是对避免出现发展中国家普遍存在的城市“贫民窟”现象，功不可没。但是，随着各个方面情况的巨大变化，进入新时代后，我国农村土地在社会保障方面的实际意义，日益降低和弱化，现在已经很微弱了，主要是心理意义。清醒地认识到这一点，并没有任何否定现行农村土地政策的含义，而是避免陷于习惯性思维，导致脱离实际的误判和决策失误。

这些重要的新变化很多，其中最主要的是以下两点：

第一，农民收入中，种植业收入比例已经变得很小，已经远远不能满足普通农民现在的生活需要。我国农民人均可支配收入中，在1998—2024年间，经营净收入从68%降低到35%，农业经营净收入比例为23%左右，其中，大田种植业占比仅约12%。而非农业收入，包括工资性收入（42%）、农村二三产业经营净收入（12%）和转移净收入（21%），合计占比已经高达75%左右。

第二，农民最低生活保障制度，从无到有，并且保障水平不断提高。2024年，全国农民平均最低生活保障水平为每人每月594元，全年为7128元，已经超过了全国多地承包土地的可能收益。按照华北地区人均土地面积和种粮亩均收入情况，农户每年人均收入约为1200元，平均每月只有100元。

如果说上个世纪80年代、90年代，农民工在城里失业后返乡，靠经营自家承包地还可以勉强满足基本温饱，现在已经没有任何可能。

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二、土地适度规模是农业现代化的基础

土地适度规模是发展现代农业的基础。规模化不等于现代化，但狭小的经营规模一定不是现代化。因为没有规模化，就难以有现代农业科技的应用。

对于不同产业、不同产品来说，适度规模的具体标准是很不相同的。从理论上讲，适度规模可以定义为：所有现有先进技术都可以得到最佳经济利用的最小规模。

对于种植业来说，如何衡量经营规模，国际上通常的做法，是以一个农业经营单位（通常是家庭农场）所经营的土地面积作为标准。对于欧美国家来说，这应该是没有问题的，因为，他们的农场规模通常较大，并且所经营的土地是集中连片的。长期以来，我国的学者和决策者也采用这种办法，这实际上是有偏差的。最主要的原因，是在绝大多数地方（除了东北和西北地区），即便农户（包括种粮“大户”）的经营总面积可能不算小，但这个总面积是有很多个小地块组成的，每个地块的规模很小。

经营总面积的大小，影响到购买生产资料和出售产品方面的经济效益；而地块的大小，则是影响到生产技术应用方面的技术效益和经济效益。在我国，地块过小，是一个很普遍很突出的问题。表1展示了一个案例的情况。表1中，无论是散户还是大户，在耕种收生产环节，都是通过委托社会化服务组织完成的；而在种子选择、追肥、灌溉、打药等方面，农户自己负责。

在华北平原、长江中下游平原等很多地方，土地在地理上是集中连片的，但是在经营上仍然是非常分散的，尤其是按照地块大小看。

农业社会化服务或农业生产托管服务，是我国现阶段农业生产方式的一个特色。同改革开放初期的一家一户农业生产方式比较，这是一个很大的进步，其降低了农业耕种收作业成本，大大减少了农业劳动力需求，显著提升了生产效率。但是，农业社会化服务无法替代真正的经营规模化。可以说，在很大程度上，土地规模化水平决定了社会化服务水平。表2是这方面的一个案例。其中的合作社规模化经营的数据，是在当地科技小院技术支持下，一个合作社千亩示范方的数据；而散户/社会化服务的数据，则是与合作社麦田一路之隔的农户经营的数据。

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三、土地规模化不需要改变土地制度

加快我国土地经营规模化，不需要对现行的农村土地政策规定作出任何改变；但是要在一些具体的政策落实和工作层面进行完善，并作具体的推进。

现有的农村土地政策，最核心的是“三权分置”和二轮延包。要坚定地坚持“三权分置”政策，切实做到“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”。要做好二轮延包工作，基本原则很明确，只要依照《农村土地承包法》相关规定执行即可；在具体方法上，只要把农户手中的农村土地承包经营权证上的有效期，再延长三十年即可。任何违背农民意愿改变农民手中现有土地承包经营权证的做法，都是违法，都是瞎折腾。任何土地承包权的调整，只能是增量调节，即：只有在那些有新增土地的村，只有对那些新增的土地，才能对新增人口的农户增加承包土地。在现实中，有新增土地的村非常之少；这样的村新增土地数量也非常之少。

在促进土地规模化方面，要努力做好两个方面的具体工作。

第一，利用高标准农田建设的有利契机，实现适度规模化。各不同类型地区，应提出明确的最小地块规模要求，以适应于现代化作业和现代农业技术推广。现在，对高标准农田建设的标准要求很多，但是对地块的具体大小，却没有明确要求；而地块的大小，是大田种植现代化的最基本、最关键要素。

第二，加强村级组织的协调推动工作，在农民自愿基础上，加快适度规模化。如果没有村级组织的支持协调，仅仅靠农户之间的自由协商和市场机制的推动，我国土地规模化的进程将极为缓慢。例如，在曲周县的情况下，要建一个百亩大小的地块，需要把40~50户农民的承包地块集中起来。没有集体经济组织的协调工作，是做不到的。村集体可以动员组织农户，按照土地集中连片的基本要求进行落实。农户按照承包土地面积的多少，在大田中占相应的股份，取得相应的经营收入。

连片集中后形成的大田，可以由集体组织流转出去，农户获得流转费收入；或者，同一个大田地块的农民组成合作社，合作社自己经营，或者实行农业生产托管服务，农户按照股份分红。

如前所述，现在，农户土地承包经营权的社会保障意义（自己生产粮食自给自足）已经变得非常微弱，土地已经成为农民获取收入的生产资料，农民应该很愿意接受适度规模化的安排。因为，变大田后，无论最后是流转出去还是实行合作社经营，都能够为农民带来更多更省心的收益。

作者系中国农业大学原校长；《农村经营管理》 2026年第4期